Решение Верховного Суда РФ от 27.04.2016 № АКПИ16-331

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпункта 3 пункта 5, подпунктов 3, 4 пункта 9, подпункта 2 пункта 10, пунктов 27, 32, абзаца третьего пункта 38, абзаца четвертого пункта 67 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц, утв. Приказом Минэкономразвития России от 27.07.2015 № 499>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре П.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ООО «Гамма-Сертификация» о признании частично недействующими подпункта 3 пункта 5, подпунктов 3, 4 пункта 9, подпункта 2 пункта 10, пунктов 27, 32, абзаца третьего пункта 38, абзаца четвертого пункта 67 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 июля 2015 г. № 499,

приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 июля 2015 г. № 499 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц (далее — Административный регламент).

Административный регламент определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц, а также порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 октября 2015 г., регистрационный номер 39488, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 29 октября 2015 г.

ООО «Гамма-Сертификация» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими подпункта 3 пункта 5, подпунктов 3, 4 пункта 9, подпункта 2 пункта 10, пунктов 27, 32, абзаца третьего пункта 38, абзаца четвертого пункта 67 Административного регламента, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и нарушают права административного истца, которое аккредитовано в качестве органа по сертификации для проведения работ по подтверждению соответствия.

Оспариваемые положения Административного регламента применены Росаккредитацией во время проведении выездной проверки ООО «Гамма-Сертификация». Так, положения подпункта 3 пункта 5 и подпункта 4 пункта 9 Административного регламента возлагают на аккредитованное лицо дополнительную обязанность по предоставлению заверенных копий документов во время выездной проверки. Подпункт 2 пункта 10 и абзац четвертый пункта 67 Административного регламента допускают выдачу предписания о приостановлении действия аккредитации без определения наличия угрозы причинения вреда. Пункт 27 Административного регламента устанавливает исчерпывающий перечень оснований, свидетельствующих о невозможности установления лица, обратившегося в Росаккредитацию. Пункт 32 Административного регламента не содержит указания на необходимость согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки аккредитованного лица, проводимой по основаниям, указанным в подпункте 5 пункта 26 Административного регламента. Абзац третий пункта 38 Административного регламента в нарушение действующего законодательства предусматривает указание в уведомление срока предоставления документов.

В суде представители административного истца ООО «Гамма-Сертификация» И., Ш. поддержали заявленные требования.

Представители Министерства экономического развития Российской Федерации С., А., Министерства юстиции Российской Федерации Б. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав объяснения представителей административного истца ООО «Гамма-Сертификация» И., Ш., Минэкономразвития России С., А., Минюста России Б., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральным законом (пункт 4).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. № 845 утверждено Положение о Федеральной службе по аккредитации, в соответствии с которым Росаккредитация является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля за деятельностью аккредитованных лиц. Она находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

Оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Минэкономразвития России — уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в пределах своей компетенции.

В пункте 5 Административного регламента определены права должностных лиц Росаккредитации, ее территориальных органов при осуществлении федерального государственного контроля. Государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц осуществляется посредством организации и проведения внеплановых выездных и документарных проверок деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, аккредитованных в национальной системе аккредитации.

Согласно подпункту 3 пункта 5 Административного регламента должностные лица Росаккредитации, ее территориальных органов в ходе проведения проверки вправе запрашивать и получать от руководителя и работников аккредитованного лица все необходимые для достижения целей проверки документы (информацию), в том числе надлежащим образом заверенные копии таких документов, а также требовать письменные или устные объяснения от руководителя и работников аккредитованного лица по вопросам, возникающим в ходе проведения проверки.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определяет проверку как совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (статья 2).

Проверки могут быть плановые и внеплановые, документарные и выездные. Плановые проверки при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц в соответствии с частью 1 статьи 27 Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» не проводятся.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта в нарушение требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» возлагают обязанность на аккредитованного лица при осуществлении в отношении него выездной проверки предоставить надлежащим образом заверенные копии документов, являются несостоятельными.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (статья 10).

В процессе проведения документарной проверки в первую очередь рассматриваются документы, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля. Если достоверность сведений, содержащихся в документах, вызывает сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение проверяемым лицом обязательных требований, контролирующий орган направляет запрос в адрес юридического лица, индивидуального предпринимателя с требованием представить иные необходимые документы.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в этом случае предоставляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю право предоставить указанные в запросе документы в виде копий, заверенных печатью (при ее наличии) и соответственно подписью индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица юридического лица. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе представить указанные в запросе документы в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (пункт 6 статьи 11).

Внеплановые проверки при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц проводятся по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «Об аккредитации в национальной системе аккредитации», в частности при поступлении в национальный орган по аккредитации информации о фактах несоответствия аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, фактах нарушения правил выполнения работ по сертификации и (или) фактах представления недостоверных результатов исследований (испытаний) и измерений или возможности таких нарушений.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливая административную ответственность в области предпринимательской деятельности, предусматривает право должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции национального органа Российской Федерации по аккредитации, составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, к которым относятся документы, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

Обязанности руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя при проведении проверки определены в пункте 9 Административного регламента. В соответствии с подпунктом 3 данного пункта Административного регламента аккредитованные лица обязаны своевременно и полно обеспечивать предоставление должностным лицам Росаккредитации, ее территориального органа информации и документов, необходимых для проведения документарной проверки в порядке, установленном статьей 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

Обязанность юридического лица, индивидуального предпринимателя предоставить органу государственного контроля (надзора) при проведении документарной проверки информации и документов, необходимых для проведения такой проверки, установлена статьей 11 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Содержащаяся в тексте оспариваемого нормативного акта ссылка на статью 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ является технической ошибкой, допущенной при издании Административного регламента, которая может быть исправлена органом, издавшим нормативный правовой акт, и не изменяет содержания подпункта 3 пункта 9 Административного регламента.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 9 Административного регламента аккредитованные лица обязаны предоставлять по запросу должностных лиц Росаккредитации, проводящих проверку, документы, необходимые для достижения целей проверочных мероприятий, в том числе в момент проведения выездной проверки.

Эти положения Административного регламента соответствуют требованиям пункта 8 части 2 статьи 14 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 14 названного Федерального закона проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), в которых указывается перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

В результате организации и проведения внеплановых выездных и документарных проверок деятельности аккредитованных лиц составляется акт проверки. Подпунктом 2 пункта 10 Административного регламента предусмотрена выдача предписания об устранении выявленного нарушения и приостановление действия аккредитации в отношении всей области аккредитации или определенной части области аккредитации в случае, если таким нарушением является несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, которое не относится к Перечню нарушений, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 30 мая 2014 г. № 322.

Данные положения Административного регламента корреспондируют пункту 2 части 3 статьи 27 Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и не могут рассматриваться как нарушающие права аккредитованных лиц, которые вправе обжаловать действия должностных лиц Росаккредитации, ее территориального органа.

Согласно пункту 27 Административного регламента не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в Росаккредитацию, ее территориальный орган (в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ), а также обращения и заявления, не содержащие сведений, предусмотренных подпунктами 2, 4, 5 пункта 26 Административного регламента.

Административный истец связывает нарушение своих прав данной нормой Административного регламента с тем, что она устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств, сужает круг обстоятельств, свидетельствующих о невозможности установления лица, направившего обращение, что противоречит части 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Приведенная норма Административного регламента указывает поводы, которые являются основаниями для проведения внеплановой проверки. Они соответствуют действующему законодательству. Так, согласно части 3 статьи 10 названного Федерального закона обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в части 2 данной статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлен порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Согласно данному порядку, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, то ответ на обращение не дается (часть 1 статьи 11).

Пункт 32 Административного регламента предусматривает, что внеплановая выездная проверка аккредитованного лица по основаниям, указанным в абзацах втором и третьем подпункта 2 пункта 26 Административного регламента, может быть проведена только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности аккредитованного лица.

Данная норма Административного регламента носит отсылочный характер, каких-либо обязанностей на аккредитованное лицо при проверке не возлагает.

Регулируя отношения, возникающие между участниками национальной системы аккредитации, Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» предусматривает особенности организации и проведения федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц. Из содержания части 2 статьи 27 указанного Федерального закона следует, что внеплановые проверки при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц проводятся по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также по основаниям, которые установлены Федеральным законом «Об аккредитации в национальной системе аккредитации». При этом Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» не устанавливает требования о согласовании с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки по основаниям, предусмотренным названным Федеральным законом.

Определяя порядок проведения внеплановой документарной проверки, Административный регламент предусматривает направление уведомления о проведении проверки в адрес аккредитованного лица.

В уведомлении о проведении проверки указывается срок, в течение которого аккредитованное лицо представляет в Росаккредитацию (либо ее территориальные органы) необходимые для целей проведения проверки документы (абзац третий пункта 38 Административного регламента).

К уведомлению о проведении внеплановой документарной проверки прилагается копия приказа о проведении внеплановой документарной проверки (основание).

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Административного регламента пунктам 3 и 4 статьи 11 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» являются ошибочными. Указанные положения Федерального закона регламентируют деятельность должностных лиц органа государственного контроля (надзора) в процессе проведения документарной проверки, тогда как абзац третий пункта 38 Административного регламента определяет содержание уведомления.

В соответствии с частью 16 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Срок, в течение которого юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны представить необходимые для целей проведения проверки документы, установлен частью 5 статьи 11 названного Федерального закона.

Росаккредитация, осуществляя федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц, вправе запрашивать и получать от организаций и должностных лиц документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности (Положение о Федеральной службе по аккредитации, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. № 845, пункты 5.1.7, 6.1).

Пункт 67 Административного регламента определяет, какое решение должно принять уполномоченное должностное лицо Росаккредитации, ее территориального органа по результатам проверки деятельности аккредитованного лица.

Согласно абзацу четвертому пункта 67 Административного регламента в случае выявления при проведении проверки нарушений аккредитованным лицом обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, уполномоченное должностное лицо Росаккредитации, ее территориального органа, вправе выдать предписание об устранении выявленного нарушения и приостановить действие аккредитации в отношении всей области аккредитации или определенной части области аккредитации в случае, если таким нарушением является несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, которое не относится к Перечню нарушений, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 30 мая 2014 г. № 322.

Доводы административного истца о противоречии абзаца четвертого пункта 67 Административного регламента пункту 1 части 1 статьи 23 Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» являются несостоятельными, поскольку данная норма устанавливает основания приостановления действия аккредитации.

В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 27 Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» по результатам проверки, в ходе проведения которой выявлено несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, национальный орган по аккредитации выдает предписание об устранении выявленного нарушения и приостановлении действия аккредитации в отношении всей области аккредитации или определенной части области аккредитации в случае, если таким нарушением является несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, которое не относится к перечню нарушений, указанному в пункте 1 части 3 данной статьи. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, в соответствии с названным Федеральным законом имеет право устанавливать перечень нарушений, которые при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц не влекут за собой приостановление действия аккредитации. Такой перечень утвержден приказом Минэкономразвития России от 30 мая 2014 г. № 322.

Следовательно, положения абзаца четвертого пункта 67 Административного регламента соответствуют действующему законодательству.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления ООО «Гамма-Сертификация» о признании частично недействующими подпункта 3 пункта 5, подпунктов 3, 4 пункта 9, подпункта 2 пункта 10, пунктов 27, 32, абзаца третьего пункта 38, абзаца четвертого пункта 67 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 июля 2015 г. № 499, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

---