Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 04.08.2016 № АПЛ16-260

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 27.04.2016 № АКПИ16-331, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпункта 3 пункта 5, подпунктов 3, 4 пункта 9, подпункта 2 пункта 10, пунктов 27, 32, абзаца третьего пункта 38, абзаца четвертого пункта 67 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц, утв. Приказом Минэкономразвития России от 27.07.2015 № 499>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 4 августа 2016 г. № АПЛ16-260

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Ж.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «Гамма-Сертификация» о признании частично недействующими подпункта 3 пункта 5, подпунктов 3, 4 пункта 9, подпункта 2 пункта 10, пунктов 27, 32, абзаца третьего пункта 38, абзаца четвертого пункта 67 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 июля 2015 г. № 499,

по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2016 г., которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Ш., поддержавшей апелляционную жалобу, возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Министерства экономического развития Российской Федерации А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (далее также — Минэкономразвития России) от 27 июля 2015 г. № 499, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 октября 2015 г., регистрационный номер 39488, и размещенным 29 октября 2015 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц (далее — Административный регламент), который определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц (далее соответственно — государственная функция, государственный контроль), а также порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

ООО «Гамма-Сертификация» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими подпункта 3 пункта 5, подпунктов 3, 4 пункта 9, подпункта 2 пункта 10, пунктов 27, 32, абзаца третьего пункта 38, абзаца четвертого пункта 67 Административного регламента, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон о защите прав юридических лиц), Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» (далее — Федеральный закон об аккредитации) и нарушение прав административного истца, аккредитованного в качестве органа по сертификации для проведения работ по подтверждению соответствия.

Как указано в заявлении, Административный регламент в оспариваемой части был применен Федеральной службой по аккредитации (далее — Росаккредитация) при проведении выездной проверки общества. Положения подпункта 3 пункта 5 и подпункта 4 пункта 9 Административного регламента неправомерно возлагают на аккредитованное лицо дополнительную обязанность по представлению заверенных копий документов во время выездной проверки; подпункт 3 пункта 9 в части ссылки на статью 12 Федерального закона о защите прав юридических лиц создает правовую неопределенность при проведении документарной проверки; подпункт 2 пункта 10 и абзац четвертый пункта 67 допускают выдачу предписания о приостановлении действия аккредитации без определения наличия угрозы причинения вреда; пункт 27 устанавливает исчерпывающий перечень оснований, свидетельствующих о невозможности установления лица, обратившегося в Росаккредитацию; пункт 32 не содержит указания на необходимость согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки аккредитованного лица, проводимой по основанию, названному в подпункте 5 пункта 26 Административного регламента; абзац третий пункта 38, в нарушение действующего законодательства, возлагает на аккредитованное лицо обязанность по представлению в Росаккредитацию, ее территориальные органы необходимых для целей проверки документов в определенный срок.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2016 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе общество просит судебное решение отменить, ссылаясь на то, что при его вынесении неправильно применены нормы материального права, а также не учтены разъяснения пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

В поступивших возражениях Министерство юстиции Российской Федерации поддержало свою позицию о соответствии оспариваемых предписаний действующему законодательству Российской Федерации, просило рассмотреть дело в отсутствие представителя Министерства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Вывод суда первой инстанции об утверждении оспариваемого нормативного правового акта Министерством экономического развития Российской Федерации как уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти соответствует пункту 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, пунктам 1, 2 Положения о Федеральной службе по аккредитации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. № 845.

Частью 1 статьи 27 Федерального закона об аккредитации введен запрет на проведение плановых проверок при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц.

В силу абзаца второго пункта 1 Административного регламента государственная функция по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц осуществляется посредством в том числе организации и проведения внеплановых выездных и документарных проверок деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, аккредитованных в национальной системе аккредитации, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований.

В подразделе «Права и обязанности должностных лиц при осуществлении федерального государственного контроля» Административного регламента, в пункте 5, перечислены права должностных лиц Росаккредитации, ее территориальных органов при исполнении государственной функции, к которым согласно подпункту 3 отнесено право в ходе проведения проверки запрашивать и получать от руководителя и работников аккредитованного лица все необходимые для достижения целей проверки документы (информацию), в том числе надлежащим образом заверенные копии таких документов, а также требовать письменные или устные объяснения от руководителя и работников аккредитованного лица по вопросам, возникающим в ходе проведения проверки.

Как следует из приведенного подпункта, он носит общий характер, предусматривая право должностных лиц запрашивать и получать надлежащим образом заверенные копии документов, необходимых для достижения целей проверки, и не конкретизирует вид проверки. Правила проведения внеплановой выездной проверки регламентированы специальным подразделом Административного регламента — «Порядок проведения внеплановой выездной проверки» (пункты 48 - 53), который требований о представлении в ходе проведения выездной проверки по запросу должностных лиц Росаккредитации, ее территориальных органов заверенных копий названных документов не содержит, что не противоречит положениям статьи 12 Федерального закона о защите прав юридических лиц, включая ее часть 5.

Подпункт 4 пункта 9 Административного регламента обязывает руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя при проведении проверки представлять по запросу должностных лиц Росаккредитации, проводящих проверку, документы, необходимые для достижения целей проверочных мероприятий, в том числе в момент проведения выездной проверки. Данная норма, как правомерно отмечено в обжалуемом судебном решении, согласуется с пунктом 8 части 2 статьи 14 Федерального закона о защите прав юридических лиц, в силу которого в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки указывается перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

Вывод суда первой инстанции о наличии технической ошибки в подпункте 3 пункта 9 Административного регламента об обязанности аккредитованных лиц своевременно и полно обеспечивать предоставление должностным лицам Росаккредитации, ее территориального органа информации и документов, необходимых для проведения документарной проверки, в порядке, установленном статьей 12 Федерального закона о защите прав юридических лиц, фактически в апелляционной жалобе не оспаривается. Действительно, такой порядок урегулирован не статьей 12, а статьей 11 Федерального закона о защите прав юридических лиц, посвященной документарной проверке. Поскольку при рассмотрении настоящего дела не установлено, что оспариваемый подпункт применяется исходя из его буквального смысла, в связи с чем создает, как ошибочно полагает административный истец, правовую неопределенность при проведении документарной проверки, указание в обжалуемом решении суда, что имеющаяся ошибка может быть исправлена Минэкономразвития России, следует признать верным.

Подпункт 2 пункта 10 Административного регламента называет одним из результатов исполнения государственной функции в случае выявления при проведении проверки нарушений аккредитованным лицом обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, регулирующих деятельность аккредитованных лиц, выдачу предписания об устранении выявленного нарушения и приостановление действия аккредитации в отношении всей области аккредитации или определенной части области аккредитации, если таким нарушением является несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, которое не относится к утвержденному приказом Минэкономразвития России от 30 мая 2014 г. № 322 Перечню нарушений, которые при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц не влекут за собой приостановление действия аккредитации.

Основания для признания этой нормы недействующей отсутствуют, так как она по существу представляет собой воспроизведение положения пункта 2 части 3 статьи 27 Федерального закона об аккредитации, устанавливающего, что по результатам проверки, в ходе проведения которой выявлено несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, национальный орган по аккредитации принимает решение о выдаче предписания об устранении выявленного нарушения и приостановлении действия аккредитации в отношении всей области аккредитации или определенной части области аккредитации в случае, если таким нарушением является несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, которое не относится к установленному федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, перечню нарушений, которые при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц не влекут за собой приостановление действия аккредитации.

Изложенное в полной мере относится и к абзацу четвертому пункта 67 оспариваемого нормативного правового акта, определяющему, что в случае выявления при проведении проверки нарушений аккредитованным лицом обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, уполномоченное должностное лицо Росаккредитации, ее территориального органа в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, принимает решение выдать предписание об устранении выявленного нарушения и приостановить действие аккредитации в отношении всей области аккредитации или определенной части области аккредитации в случае, если таким нарушением является несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, которое не относится к утвержденному приказом Минэкономразвития России от 30 мая 2014 г. № 322 Перечню нарушений.

Административный регламент в пункте 27 закрепляет, что не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в Росаккредитацию, ее территориальный орган (в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ), а также обращения и заявления, не содержащие сведений, предусмотренных подпунктами 2, 4, 5 пункта 26 Административного регламента.

Вопреки доводам административного истца данный пункт не сужает круг обстоятельств, при которых поступившие в Росаккредитацию, ее территориальный орган обращения и заявления признаются не позволяющими установить обратившееся лицо, а разъясняет правоприменителям положение части 3 статьи 10 Федерального закона о защите прав юридических лиц о непроведении внеплановой проверки по обращениям и заявлениям, которые не позволяют установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора).

Ссылка в апелляционной жалобе на ошибочное применение судом первой инстанции при анализе законности оспариваемого пункта части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ввиду различия в предметах их правового регулирования несостоятельна. Названная законодательная норма регламентирует порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами и предусматривает, что в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Таким образом, пункт 27 Административного регламента согласуется с частью 1 статьи 11 указанного федерального закона, распространяющегося на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

В соответствии с пунктом 32 Административного регламента внеплановая выездная проверка аккредитованного лица по основаниям, указанным в абзацах втором и третьем подпункта 2 пункта 26 Административного регламента (поступление в Росаккредитацию, ее территориальный орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера), может быть проведена только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности аккредитованного лица.

Ставя вопрос о признании данного пункта недействующим, общество считает его незаконным в части отсутствия указания на необходимость согласования с органом прокуратуры внеплановой выездной проверки аккредитованного лица, проводимой по основанию, закрепленному в подпункте 5 пункта 26 Административного регламента (поступление в Росаккредитацию, ее территориальный орган информации о фактах несоответствия аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, фактах нарушения правил выполнения работ по сертификации и (или) фактах представления недостоверных результатов исследований (испытаний) и измерений или возможности таких нарушений), то есть по основанию, вытекающему из Федерального закона об аккредитации.

Частью 2 статьи 27 Федерального закона об аккредитации определено, что внеплановые проверки при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц проводятся по основаниям, предусмотренным Федеральным законом о защите прав юридических лиц, а также перечисленным в названной части.

В обжалуемом судебном решении правомерно указано, что Федеральный закон об аккредитации не устанавливает требования о согласовании с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки по основаниям, предусмотренным этим федеральным законом.

В силу части 5 статьи 10 Федерального закона о защите прав юридических лиц внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а» и «б» пункта 2 части 2 данной статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. При этом согласно названным подпунктам в редакции Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ к таким основаниям отнесено поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

С учетом изложенного федеральный законодатель выделяет два вида оснований проведения внеплановой выездной проверки, при которых требуется предварительное согласование с органом прокуратуры, данные основания и упомянуты в оспариваемом пункте 32.

В соответствии с пунктом 38 Административного регламента основанием для начала внеплановой документарной проверки является приказ Росаккредитации, ее территориального органа о проведении внеплановой документарной проверки. Уведомление о проведении проверки направляется в адрес аккредитованного лица не позднее трех рабочих дней с момента принятия решения о проведении проверки (абзац первый). К уведомлению о проведении проверки прилагается копия приказа о проведении проверки (абзац второй). В уведомлении о проведении проверки указывается срок, в течение которого аккредитованное лицо представляет в Росаккредитацию (либо ее территориальные органы) необходимые для целей проведения проверки документы (абзац третий).

Выражая в апелляционной жалобе несогласие с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания приведенного абзаца третьего недействующим в части, возлагающей на аккредитованное лицо обязанность по представлению в Росаккредитацию, ее территориальные органы необходимых для целей проверки документов в определенный срок, административный истец ссылается на то, что в обжалуемом судебном решении нет вывода об отсутствии у аккредитованного лица двойной обязанности по представлению документов: при получении уведомления о проведении проверки (по пункту 38 Административного регламента), при получении мотивированного запроса (по пункту 42 Административного регламента).

Как следует из пункта 42 Административного регламента, в случае если достоверность сведений, содержащихся в документах, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить соблюдение аккредитованным лицом в процессе осуществления деятельности обязательных требований законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, должностное лицо Росаккредитации, ее территориального органа из числа указанных в приказе о проведении проверки готовит проект мотивированного запроса с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы, относящиеся к предмету проверки. Этот запрос подписывается начальником подразделения по контролю за деятельностью аккредитованных лиц (его заместителем), руководителем территориального органа Росаккредитации (его заместителем), направляется в адрес аккредитованного лица с приложением заверенной печатью копии приказа Росаккредитации, ее территориального органа о проведении внеплановой документарной проверки.

Оспариваемый абзац третий пункта 38 по своему содержанию, как в отдельности, так и во взаимосвязи с пунктом 42 Административного регламента, не предполагает, что на аккредитованное лицо может быть возложена обязанность по повторному представлению тех документов, которые ранее уже были им представлены во исполнение требования в уведомлении о проведении внеплановой документарной проверки.

В связи с изложенным доводы ООО «Гамма-Сертификация» о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции в связи с неправильным применением норм материального права и неопределенностью оспариваемых предписаний нельзя признать состоятельными.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО «Гамма-Сертификация» — без удовлетворения.

---