Решение Верховного Суда РФ от 20.03.2017 № АКПИ16-1380

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 107, 111, 115, 117 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утв. Приказом Минприроды России от 29.09.2009 № 315>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 20 марта 2017 г. № АКПИ16-1380

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре П.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ВУМН» о признании недействующими пунктов 107, 111, 115, 117 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. № 315,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. № 315 утвержден Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 25 декабря 2009 г., регистрационный номер 15837, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 8 марта 2010 г. № 10.

ООО «ВУМН» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 107, 111, 115, 117 Административного регламента, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат части 1 статьи 19, части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, положениям Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», пункту 5.3.10 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, постановлению Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» и нарушают его права и охраняемые законом интересы в сфере предпринимательской деятельности.

В суде представители ООО «ВУМН» адвокат Фонарьков К.В., Костарева А.Н., Исламов Э.Р., Ш. поддержали заявленные требования и пояснили, что оспариваемые положения Административного регламента противоречат принципу правовой определенности. Ни в пункте 107 Административного регламента, ни в иных пунктах Административного регламента условия применения и критерии выбора одного из трех возможных решений не содержатся, что приводит к произвольному толкованию положений Административного регламента и неограниченному усмотрению органов управления государственным фондом недр при применении указанных положений, создает неравные условия для различных субъектов отношений недропользования, является основанием для произвола и коррупции.

Представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации И., Щ. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации М. исковые требования признал и пояснил суду, что приказ Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315 зарегистрирован Минюстом России 25 декабря 2009 г., регистрационный № 15837. Поскольку положения пункта 107 Административного регламента носят обязательный характер для должностных лиц структурных подразделений или территориальных органов Роснедр, то Минюстом России направлено письмо в Минприроды России с предложением внести изменения в оспариваемый нормативный правовой акт.

Выслушав объяснения представителей ООО «ВУМН» адвоката Фонарькова К.В., Костаревой А.Н., Исламова Э.Р., Ш., Минприроды России И., Щ., Минюста России М., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра (пункт 1). Минприроды России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 5.2.133).

Административный регламент определяет последовательность и сроки действий (административных процедур) по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Право Роснедр создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности предусмотрено Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 (пункт 6.3).

Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами рассматривает поступившие материалы и принимает по ним рекомендательные решения. Так, согласно пункту 107 Административного регламента на заседаниях Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами принимаются рекомендательные решения о направлении в адрес пользователя недр уведомления о допущенных пользователем недр нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами, прекращении (без процедуры), приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо рекомендательные решения о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению).

При досрочном прекращении права пользования недрами пользователем недр прекращаются все виды деятельности (за исключением работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием этим участком недр) на участке недр и получение соответствующей продукции. В сроки, определенные органами, принявшими решение о досрочном прекращении права пользования недрами, начинаются работы по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием этим участком недр. Лицензия на пользование недрами при досрочном прекращении права пользования недрами подлежит снятию с государственного учета и передаче на хранение в федеральный или территориальный фонд геологической информации.

При приостановлении права пользования недрами временно прекращаются основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы, за исключением деятельности по обеспечению сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений, сооружений и оборудования в безопасном для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды и недр состоянии. Лицензия на пользование участком недр при приостановлении права пользования недрами с государственного учета не снимается.

При ограничении права пользования недрами временно или постоянно запрещается осуществление тех или иных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, если они привели или могут привести к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, негативному влиянию на охрану недр и окружающую природную среду до устранения причин, вызвавших это ограничение. Лицензия на пользование участком недр при ограничении права пользования недрами сохраняет свою силу в части незапрещенных видов деятельности.

Определяя правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, Закон Российской Федерации «О недрах», в статье 20 устанавливает основания для прекращения права пользования недрами. В части второй данной статьи определены случаи, когда право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию (нарушение пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2), систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами (пункт 3) и другие).

Предусматривая возможность досрочного прекращения права пользования недрами, Закон Российской Федерации «О недрах» устанавливает порядок досрочного прекращения права пользования недрами, согласно которому в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения (часть четвертая статьи 21).

Следовательно, положения абзаца первого пункта 107 Административного регламента, предусматривающие по рекомендации Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами направление в адрес пользователя недр уведомления о допущенных пользователем недр нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами, приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр, соответствуют действующему законодательству.

В абзацах втором, третьем и четвертом пункта 107 Административного регламента определены правовые последствия досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами, которые соответствуют Закону Российской Федерации «О недрах» (статья 21), а также Положению о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденному постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1.

В соответствии с пунктом 111 Административного регламента должностное лицо структурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензирование, в течение 7 дней с момента получения копии акта Росприроднадзора о проверке устранения (неустранения) пользователем недр нарушений, указанных в письменном уведомлении о допущенных пользователем недр нарушениях, готовит комплект документов в отношении конкретного участка недр и направляет его на повторное рассмотрение Комиссии.

При этом на повторном рассмотрении материалов по досрочному прекращению, приостановлению или ограничению права пользования недрами Комиссия принимает рекомендательные решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению).

Положения абзаца первого пункта 111 Административного регламента определяют последовательность действий должностного лица структурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензирование, который после получения копии акта об устранении (неустранении) пользователем недр нарушений должен подготовить комплект документов на повторное рассмотрение Комиссией.

При повторном рассмотрении материалов Комиссия принимает рекомендательные решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению).

В силу пункта 115 Административного регламента должностное лицо структурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензирование, в течение 7 рабочих дней с момента получения протокола заседания Комиссии, в котором выражена рекомендация о досрочном прекращении права пользования недрами в случае, если пользователь недр в указанный в письменном уведомлении срок не устранил нарушения условий пользования недрами, готовит проект приказа о досрочном прекращении права пользования недрами.

Данные положения Административного регламента корреспондируют части четвертой статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах», предусматривающей возможность принятия решения о прекращении права пользования недрами по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Согласно пункту 117 Административного регламента приказ о досрочном прекращении, приостановлении либо ограничении права пользования недрами подписывает руководитель Роснедр либо соответствующего территориального органа в течение 15 рабочих дней с момента принятия Комиссией рекомендательного решения о досрочном прекращении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр.

Указанное положение оспариваемого нормативного правового акта соответствует порядку досрочного прекращения права пользования недрами, установленному Законом Российской Федерации «О недрах», согласно которому решение о прекращении принимается компетентным органом (статья 21).

Совершение названных административных процедур соответствует требованиям законодательства, регулирующего отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, и применяется в равной мере ко всем субъектам предпринимательской деятельности.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти — это деятельность по реализации функций органа, предоставляющего государственные услуги, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 2).

Роснедра как федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Оспариваемые положения Административного регламента по своему содержанию являются ясными и не вызывают неоднозначного толкования.

Доводы административного истца ООО «ВУМН» о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта в нарушение действующих правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг не содержат критериев принятия решений, основаны на ошибочном понимании норм действующего законодательства, регулирующего отношения, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных услуг, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373. Названные Правила содержат требования к регламентам, которые должны при описании каждой административной процедуры предусматривать, в том числе, основания для начала административной процедуры; содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры; критерии принятия решений (пункт 20).

Результатом исполнения государственной функции по осуществлению принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр являются решения о прекращении права пользования недрами, приостановлении права пользования недрами; ограничении права пользования недрами.

Рассмотрение материалов на Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами призвано обеспечить объективный, качественный и комплексный анализ документов, связанных с досрочным прекращением, приостановлением или ограничением права пользования недрами, что соответствует требованиям Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», устанавливающим основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.

Из содержания Административного регламента следует, что принятие Роснедрами или его территориальными органами решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования недрами принимает руководитель Роснедр или руководитель территориального органа Роснедр после рассмотрения материалов на Комиссии по досрочному прекращению, приостановлению и ограничению права пользования недрами и принятия рекомендательного решения.

Как следует из представленных суду решений Арбитражного суда города Москвы от 20 февраля 2016 г. по делу № А40-173733/2015 и от 15 марта 2016 г. по делу № А40-171391/15-120-1241, предметом судебного обжалования были приказ Приволжскнедра от 15 июня 2015 г. № 120-м, решение Роснедра от 8 июля 2015 г. № ЕК-03-38/7560 и приказ Департамента по недропользованию по Приволжскому федеральному округу от 15 июня 2015 г. № 119-м, а не рекомендательные решения постоянно действующего совещательного органа.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «ВУМН» о признании недействующими пунктов 107, 111, 115, 117 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. № 315, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

---