Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.07.2017 № АПЛ17-180
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 20.03.2017 № АКПИ16-1380, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 107, 111, 115, 117 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утв. Приказом Минприроды России от 29.09.2009 № 315>
от 11 июля 2017 г. № АПЛ17-180
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ВУМН» о признании недействующими пунктов 107, 111, 115, 117 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. № 315,
по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца Ф., К., Ш., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Щ. и П., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) издан приказ от 29 сентября 2009 г. № 315, которым утвержден Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (далее — Административный регламент).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 25 декабря 2009 г., регистрационный номер 15837, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 8 марта 2010 г., № 10.
ООО «ВУМН» (далее — Общество), в отношении которого приказами Департамента по недропользованию по Приволжскому федеральному округу от 15 июня 2015 г. было досрочно прекращено право пользования недрами Верхне-Уратьминского и Макаровского нефтяных месторождений, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 107, 111, 115, 117 Административного регламента ввиду их противоречия части 1 статьи 19, части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, положениям Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» (далее — Закон о недрах), пункту 5.3.10 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, а также постановлению Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
В обоснование заявления указано, что в оспариваемых предписаниях вопреки принципу правовой определенности не содержатся условия применения и критерии выбора одного из трех возможных решений (о досрочном прекращении, приостановлении, ограничении права пользования недрами), что приводит к произвольному толкованию положений Административного регламента и неограниченному усмотрению органов управления государственным фондом недр при применении этих положений, создает неравные условия для различных субъектов отношений недропользования.
Минприроды России возражало против удовлетворения заявленных требований, полагая, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.
Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве на административное исковое заявление указало, что пункты 107, 113 Административного регламента в их взаимосвязи предполагают обязательность решения Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами для должностных лиц структурных подразделений или территориальных органов Федерального агентства по недропользованию, в связи с чем в Минприроды России было направлено письмо с предложением привести положения данного регламента в соответствие с законодательством Российской Федерации.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.
В апелляционной жалобе Общество, не соглашаясь с указанным решением, просит его отменить и принять новое решение — об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Административный истец считает обжалуемое решение незаконным и необоснованным, вынесенным в результате неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, при несоответствии выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также вследствие неправильного применения норм материального права.
В возражениях на апелляционную жалобу Минприроды России просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.
Министерство юстиции Российской Федерации о времени и месте судебного разбирательства извещено в установленном законом порядке, своего представителя в суд не направило.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что по настоящему делу такое основание отсутствует.
Как следует из преамбулы приказа Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315, Административный регламент принят в соответствии с пунктом 9 ранее действовавшего Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679, который предусматривал, что административные регламенты, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, а также государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральным законом.
Пунктом 2 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, предусмотрено, что Федеральное агентство по недропользованию (далее — Роснедра), разработавшее Административный регламент, находится в ведении Минприроды России. Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт утвержден Минприроды России в пределах предоставленных ему полномочий при соблюдении установленной процедуры.
Административный регламент определяет последовательность и сроки действий (административных процедур) по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (пункт 1).
Осуществление Роснедрами и его территориальными органами государственной функции по осуществлению принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее — Росприроднадзор) и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр состоит из нескольких этапов, в число которых входит рассмотрение материалов на Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами (далее — Комиссия) и принятие рекомендательного решения (пункт 99).
Комиссия образуется как постоянно действующий совещательный орган в целях обеспечения объективного, качественного и комплексного анализа документов, связанных с досрочным прекращением, приостановлением или ограничением права пользования недрами (пункт 106).
Право Роснедр как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности предусмотрено Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293. Таким образом, нет оснований полагать, что указанные комиссии образуются неправомерно.
Пунктом 107 Административного регламента предусмотрено, что на заседаниях Комиссии принимаются рекомендательные решения о направлении в адрес пользователя недр уведомления о допущенных пользователем недр нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами, прекращении (без процедуры), приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо рекомендательные решения о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению) (абзац первый).
При досрочном прекращении права пользования недрами пользователем недр прекращаются все виды деятельности (за исключением работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием этим участком недр) на участке недр и получение соответствующей продукции. В сроки, определенные органами, принявшими решение о досрочном прекращении права пользования недрами, начинаются работы по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием этим участком недр. Лицензия на пользование недрами при досрочном прекращении права пользования недрами подлежит снятию с государственного учета и передаче на хранение в федеральный или территориальный фонд геологической информации (абзац второй).
При приостановлении права пользования недрами временно прекращаются основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы, за исключением деятельности по обеспечению сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений, сооружений и оборудования в безопасном для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды и недр состоянии. Лицензия на пользование участком недр при приостановлении права пользования недрами с государственного учета не снимается (абзац третий).
При ограничении права пользования недрами временно или постоянно запрещается осуществление тех или иных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, если они привели или могут привести к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, негативному влиянию на охрану недр и окружающую природную среду до устранения причин, вызвавших это ограничение. Лицензия на пользование участком недр при ограничении права пользования недрами сохраняет свою силу в части незапрещенных видов деятельности (абзац четвертый).
Довод административного истца о незаконности пункта 107 Административного регламента судом первой инстанции проверялся и обоснованно признан несостоятельным, так как содержание оспариваемых предписаний не противоречит каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Как правильно отмечено в обжалуемом решении, Закон о недрах, определяя правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, в статье 20 устанавливает основания для прекращения права пользования недрами. В части 2 данной статьи определены случаи, когда право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, а именно: возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами (пункт 1), нарушение пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2), систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами (пункт 3) и др.
При этом права пользователя недр гарантируются порядком досрочного прекращения права пользования недрами, закрепленным в статье 21 Закона о недрах. Так, согласно части 4 этой статьи в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения. Таким образом, предписания абзаца первого пункта 107 Административного регламента, предусматривающие по рекомендации Комиссии направление в адрес пользователя недр уведомления о допущенных им нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами, приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр, согласуются с нормами Закона о недрах.
Абзацы второй, третий и четвертый названного пункта Административного регламента, в которых определены правовые последствия досрочного прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами, также соответствуют приведенным положениям Закона о недрах.
В пункте 2 Административного регламента закреплено, что принятие решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр должно осуществляться в соответствии с Законом о недрах, иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Следовательно, при правоприменении оспариваемых пунктов нормативного правового акта решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) права пользования недрами должно отвечать требованиям справедливости, быть адекватным, пропорциональным, соразмерным и необходимым, что, в свою очередь, требует учета совокупности всех фактических обстоятельств недропользования и не предполагает неограниченного усмотрения и произвольного выбора принимаемых решений уполномоченными органами.
С учетом изложенного не влияет на законность обжалуемого решения и ссылка Общества на подпункт «д» пункта 20 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, согласно которому обязательным элементом при описании каждой административной процедуры являются критерии принятия решений. Критерии принятия уполномоченными органами решений о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) права пользования недрами не могут противоречить закрепленным в части 2 статьи 20 Закона о недрах основаниям (случаям) досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами.
Пункт 111 Административного регламента устанавливает, что должностное лицо структурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензирование, в течение 7 дней с момента получения копии акта Росприроднадзора о проверке устранения (неустранения) пользователем недр нарушений, указанных в письменном уведомлении о допущенных пользователем недр нарушениях, готовит комплект документов в отношении конкретного участка недр и направляет его на повторное рассмотрение Комиссии (абзац первый).
При этом на повторном рассмотрении материалов по досрочному прекращению, приостановлению или ограничению права пользования недрами Комиссия принимает рекомендательные решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению) (абзац второй).
Положения абзаца первого пункта 111 Административного регламента определяют последовательность действий должностного лица структурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензирование, который после получения копии акта об устранении (неустранении) недропользователем нарушений должен подготовить комплект документов на повторное рассмотрение Комиссией.
Абзац второй названного пункта предусматривает принятие Комиссией при повторном рассмотрении материалов одного из следующих рекомендательных решений: о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению).
Пунктом 115 Административного регламента установлено, что должностное лицо структурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензирование, в течение 7 рабочих дней с момента получения протокола заседания Комиссии, в котором выражена рекомендация о досрочном прекращении права пользования недрами в случае, если пользователь недр в указанный в письменном уведомлении срок не устранил нарушения условий пользования недрами, готовит проект приказа о досрочном прекращении права пользования недрами.
Проанализировав приведенные предписания Административного регламента на соответствие действующему законодательству, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что они согласуются с частью 4 статьи 21 Закона о недрах, предусматривающей возможность принятия решения о прекращении права пользования недрами по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.
Согласно пункту 117 Административного регламента приказ о досрочном прекращении, приостановлении либо ограничении права пользования недрами подписывает руководитель Роснедр либо соответствующего территориального органа в течение 15 рабочих дней с момента принятия Комиссией рекомендательного решения о досрочном прекращении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр.
Как правомерно указано в обжалуемом решении, названное положение соответствует порядку досрочного прекращения права пользования недрами, закрепленному в статье 21 Закона о недрах, согласно которому решение о прекращении принимается компетентным органом.
С доводом апелляционной жалобы о том, что пункты 115, 117 Административного регламента императивно обязывают должностных лиц Роснедр и его территориальных органов, включая их руководителей, следовать решениям Комиссии и предусматривают издание приказа о досрочном прекращении права пользования недрами на основании рекомендательного решения, не предоставляя возможности принятия иного решения, согласиться нельзя. Как уже отмечалось выше, создание Роснедрами Комиссии как совещательного органа имеет своей целью обеспечение объективного, качественного и комплексного анализа документов, связанных с досрочным прекращением, приостановлением или ограничением права пользования недрами.
Рекомендательный характер соответствующих решений Комиссии следует из неоднократного подтверждения этого положения в Административном регламенте, в частности в абзаце первом пункта 107, абзаце втором пункта 111, пунктах 115, 117 и др.
Учитывая, что принимаемые Комиссией решения носят рекомендательный характер, а приказ о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) права пользования недрами утверждается должностным лицом Роснедр или его территориального органа, такое правовое регулирование полностью соответствует установленному статьей 21 Закона о недрах порядку.
Предусмотренный Административным регламентом правовой механизм издания соответствующего приказа Роснедр или его территориального органа на основании рекомендательного решения Комиссии направлен на исключение случаев злоупотребления полномочиями со стороны государственного органа и выступает дополнительной гарантией прав недропользователя.
Утверждение Общества о правовой неопределенности оспариваемых положений Административного регламента является несостоятельным, поскольку они отвечают критериям ясности, недвусмысленности, данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует их единообразное истолкование, не установлено.
Довод апелляционной жалобы о том, что пункты 107, 111, 115, 117 Административного регламента проверялись судом первой инстанции лишь на предмет их соответствия Закону о недрах, опровергается содержанием обжалуемого решения. Оспариваемые предписания были оценены судом на их соответствие требованиям Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-I, Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373.
Заявляя требование о признании недействующими пунктов 107, 111, 115 и 117 Административного регламента, административный истец фактически выражает несогласие с судебными постановлениями арбитражных судов, которыми была подтверждена законность принятых уполномоченными органами решений о досрочном прекращении права пользования Обществом недрами Верхне-Уратьминского и Макаровского нефтяных месторождений. Однако при рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации не вправе проверять законность и обоснованность данных судебных постановлений.
Вопреки утверждению Общества в апелляционной жалобе выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела.
Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили пункты 107, 111, 115 и 117 Административного регламента, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ВУМН» — без удовлетворения.