Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 07.10.2015 № АКПИ15-909

<Об отказе в удовлетворении искового заявления о признании недействующими подпункта «г» пункта 4 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и проведение испытаний колесных транспортных средств в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.01.2014 № 29 и подпункта „г“ пункта 4 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств в отношении колесных транспортных средств, соответствующих нормам Евро-4 и Евро-5, в рамках подпрограммы „Автомобильная промышленность“ государственной программы Российской Федерации „Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности“, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.01.2014 № 31>»

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 7 октября 2015 г. № АКПИ15-909

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

Председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судьей Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М., Иваненко Ю.Г.,

при секретаре П.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью «БАУ-РУС Мотор Корпорэйшн» о признании недействующими подпункта «г» пункта 4 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и проведение испытаний колесных транспортных средств в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2014 г. № 29, и подпункта «г» пункта 4 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств в отношении колесных транспортных средств, соответствующих нормам Евро-4 и Евро-5, в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2014 г. № 31,

постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2014 г. № 29 утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и проведение испытаний колесных транспортных средств в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (далее — Правила № 1). Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2014 г. № 31 утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств в отношении колесных транспортных средств, соответствующих нормам Евро-4 и Евро-5, в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (далее — Правила № 2). Нормативные правовые акты опубликованы 20 января 2014 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 27 января 2014 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.

Согласно подпункту «г» пункта 4 Правил № 1 субсидии предоставляются производителям при осуществлении производства транспортных средств с соблюдением одного из следующих условий: в режиме промышленной сборки; в режиме, предусмотренном абзацем шестым пункта 2 статьи 10 Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г.

Подпунктом «г» пункта 4 Правил № 2 установлено, что субсидия предоставляется производителю при осуществлении производства транспортных средств с соблюдением одного из следующих условий: в режиме промышленной сборки; в режиме, предусмотренном абзацем шестым пункта 2 статьи 10 Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г.

Общество с ограниченной ответственностью «БАУ-РУС Мотор Корпорэйшн» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании недействующими приведенных положений, ссылаясь на то, что они создают дискриминационные условия доступа на товарный рынок, а также дискриминационные условия производства и продажи товара, противоречат Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ) и лишают Общество права на получение субсидий из федерального бюджета. В обоснование своего требования Общество указало, что оно создано 1 июня 2011 г., зарегистрировано в г. Ульяновске, основным видом его деятельности является производство моторных транспортных средств товарных позиций 8701 - 8705 ТН ВЭД ТС (категории N1, N2 и M3) в режиме, соответствующем по содержанию применяемых производственных процессов понятию «промышленная сборка». Общество лишено возможности заключить соглашение о промышленной сборке с Министерством экономического развития Российской Федерации и не может осуществлять свою деятельность в режиме, предусмотренном абзацем шестым пункта 2 статьи 10 указанного в оспариваемых актах соглашения.

В судебном заседании представители Общества Т. и С. поддержали заявленные требования, просили об их удовлетворении и дополнительно пояснили, что оспариваемые положения нормативно-правовых актов противоречат целям государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 328, а также целям подпрограммы «Автомобильная промышленность» этой программы.

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России), представляющее в соответствии с поручением от 20 августа 2015 г. № СП-П9-5710 интересы Правительства Российской Федерации — административного ответчика по делу, в письменных возражениях указало, что оспариваемые положения действующему законодательству не противоречат, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Выслушав объяснения представителей административного истца, возражения представителей Правительства Российской Федерации К.И. и К.Н., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административные исковые заявления не подлежат удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 328 утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (далее — Программа), составной частью которой является подпрограмма 1 «Автомобильная промышленность» (далее — Подпрограмма).

Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» в редакции Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 201-ФЗ утвержден общий объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, а также ведомственная структура расходов федерального бюджета, которая предусматривает предоставление субсидий российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и проведение испытаний колесных транспортных средств и на компенсацию части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств по колесным транспортным средствам, соответствующим нормам Евро-4, Евро-5, в рамках Подпрограммы (части 1 и 2 статьи 7, приложение № 6).

Частью 7 статьи 7 названного закона закреплено, что субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров (работ, услуг), субвенции, межбюджетные субсидии, иные межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты, предусмотренные этим федеральным законом, предоставляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные названным законом полномочия, утвердило оспариваемые правила, которые устанавливают порядок, цели и условия предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и проведение испытаний колесных транспортных средств и на компенсацию части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств в отношении колесных транспортных средств, соответствующих нормам Евро-4 и Евро-5, в рамках Подпрограммы.

Статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулируя отношения, связанные с предоставлением субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, предусматривает, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1).

Пунктом 3 данной статьи закреплено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, должны определять: 1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; 2) цели, условия и порядок предоставления субсидий; 3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; 4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; 5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», регулирующий отношения, возникающие между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере промышленности, организациями, входящими в состав инфраструктуры поддержки указанной деятельности, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при формировании и реализации промышленной политики в Российской Федерации, в статье 10 установил предоставление финансовой поддержки субъектов деятельности в сфере промышленности в форме субсидий из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов нормативными правовыми актами о предоставлении субсидий, принятыми в соответствии с пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Данной нормой помимо условий, указанных в пункте 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотрено установление и других особенностей предоставления субсидий, таких как: 1) использование конкурсных механизмов предоставления субсидий с включением в число критериев отбора их получателей показателей эффективности использования субсидий; 2) установление штрафов в сумме, эквивалентной предоставляемой субсидии, при недостижении субъектом деятельности в сфере промышленности — получателем субсидии показателей эффективности, установленных при ее предоставлении; 3) предоставление субсидий на финансирование создания или модернизации промышленной инфраструктуры, в том числе с использованием наилучших доступных технологий, а также на освоение производства промышленной продукции; 4) иные особенности предоставления субсидий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, Правительство Российской Федерации вправе было определить условия предоставления субсидий, закрепленные в пункте 4 Правил № 1 и в пункте 4 Правил № 2, в том числе о предоставлении субсидии производителям в случае, если производитель осуществляет производство транспортных средств в режиме промышленной сборки либо в режиме, предусмотренном абзацем шестым пункта 2 статьи 10 Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г.

Нормативные правовые акты, которыми был бы предусмотрен запрет на установление оспариваемых условий, отсутствуют.

Целями Подпрограммы является развитие конкурентоспособной промышленности в условиях стабилизации рынка и формирование внутренних источников инновационного развития, к задачам отнесено формирование нормативной базы для стимулирования локализации высокотехнологичных производств автомобильной техники и автокомпонентов, развитие национальной базы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, реализация важнейших инновационных и инвестиционных проектов в отрасли, стимулирование спроса на автотранспортные средства.

Правительство Российской Федерации, закрепляя оспариваемые условия в правилах, исходило из конкретных социально-экономических и иных приоритетных с точки зрения государственной поддержки факторов.

Порядок, определяющий понятие «промышленная сборка» и устанавливающий применение данного понятия при ввозе на территорию Российской Федерации автокомпонентов для производства моторных транспортных средств товарных позиций 8701 - 8705 ТН ВЭД, их узлов и агрегатов, утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 15 апреля 2005 г. № 73/81/58н (далее — Порядок).

Под промышленной сборкой моторных транспортных средств Порядком понимается система серийного производства на основе технологических процессов, обеспечивающая проектные производственные мощности предприятия не менее 25 тысяч единиц в год при двухсменном режиме работы включая: сварку, окраску и сборку кузова; монтаж оборудования салона; монтаж силового агрегата, рулевого механизма, передней и задней подвески, выпускной системы; монтаж электрооборудования, элементов подвески; монтаж элементов экстерьера; обязательное проведение контрольных испытаний готовых моторных транспортных средств (Раздел I).

Условия применения понятия «промышленная сборка» моторных транспортных средств товарных позиций 8701 - 8705 ТН ВЭД ТС при ввозе автокомпонентов установлены Разделом II Порядка, пунктом 2.1 которого предусмотрено, что российское юридическое лицо принимает на себя обязательства по соблюдению указанных условий путем заключения соглашения с Министерством экономического развития Российской Федерации. Данное соглашение, определяющее порядок взаимодействия по обеспечению его исполнения, содержащее перечень, количество и стоимость автокомпонентов, а также план-график выхода на проектную мощность с разбивкой плана выпуска моторных транспортных средств по годам, не препятствует осуществлению хозяйственной деятельности другим хозяйствующим субъектам.

В Евразийском таможенном союзе таможенная процедура свободной таможенной зоны регулируется трехсторонним Соглашением по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г. Абзацем шестым пункта 2 статьи 10 данного соглашения предусмотрено определение статуса товаров, изготовленных (полученных) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны лицами, государственная регистрация которых осуществлена в Калининградской области. Названные условия носят отсылочный характер, относятся ко всем производителям, которые осуществляют производство транспортных средств, и не могут рассматриваться как дискриминационные.

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (статья 15). Данным законом федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий (пункт 8 части 1 статьи 15).

Под дискриминационными условиями названным законом понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4).

По своей правовой природе субсидии относятся к бюджетным ассигнованиям, которые в силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Из содержания данной нормы следует, что субсидия расценивается законодателем как исполнение бюджетных обязательств, правила которого устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетных правоотношений, осуществляемое с учетом природы бюджетных ассигнований как необходимой экономической основы существования и деятельности государства, основано на принципе равенства, который исключает придание бюджетным ассигнованиям дискриминационного характера. Данное правовое регулирование направлено на создание надлежащих условий для развития промышленности и повышения ее конкурентоспособности.

Ссылка представителей административного истца на падение продаж продукции Общества не свидетельствует о дискриминационном характере оспариваемых норм и не является основанием для признания их недействующими.

Поскольку оспариваемые нормы правил не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административных исковых заявлений общества с ограниченной ответственностью «БАУ-РУС Мотор Корпорэйшн» о признании недействующими подпункта «г» пункта 4 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и проведение испытаний колесных транспортных средств в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2014 г. № 29, и подпункта «г» пункта 4 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям колесных транспортных средств на компенсацию части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств в отношении колесных транспортных средств, соответствующих нормам Евро-4 и Евро-5, в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2014 г. № 31, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---