Решение Верховного Суда РФ от 22.10.2015 № АКПИ15-867

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 48 и подпункта 48.1 Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утв. Приказом МИД России от 28.06.2012 № 10303>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре П.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А.И. о признании частично недействующими пункта 48 и подпункта 48.1 Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства иностранных дел Российской Федерации от 28 июня 2012 г. № 10303,

приказом Министерства иностранных дел Российской Федерации от 28 июня 2012 г. № 10303 утвержден Административный регламент Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (далее — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 20 августа 2012 г., № 25221 и опубликован 4 марта 2013 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Административным регламентом установлено, что в целях проверки наличия оснований, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина, которому оформляется паспорт, на выезд из Российской Федерации и отказ в оформлении (выдаче) паспорта: должностное лицо Консульского департамента или представительства, ответственное за рассмотрение документов, обеспечивает направление первого экземпляра заявления на проверку в Управление регистрации и архивных фондов ФСБ России (далее — УРАФ ФСБ России) или в соответствующее подразделение регистрации и архивных фондов территориальных органов безопасности (далее — соответствующее подразделение органов безопасности), за исключением заявлений, не подлежащих проверке в соответствии с пунктом 54 Административного регламента. Должностное лицо Консульского департамента, ответственное за рассмотрение документов, также осуществляет электронный обмен данными с использованием технологии репликации (далее — электронный обмен данными) с УРАФ ФСБ России. Максимальный срок исполнения данного административного действия составляет 2 дня (пункт 48 и подпункт 48.1).

А.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенных положений Административного регламента в части, определяемой этими нормами проверки наличия оснований, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина, которому оформляется паспорт, на выезд из Российской Федерации и отказ в оформлении (выдачи) паспорта, как противоречащих Федеральному закону от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ) в отношении исполнения его положений, содержащихся в части одиннадцатой статьи 10 и подпунктах 3 - 6 статьи 15, ссылаясь на то, что буквальное применение оспариваемого акта не обеспечивает надлежащего исполнения названных норм закона и нарушает его права.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что в оспариваемых нормах отсутствуют положения, обязывающие Консульский департамент Министерства иностранных дел Российской Федерации (далее — МИД России) направлять на проверку один экземпляр заявления на оформление паспорта в Федеральную службу судебных приставов. Отсутствие этих норм привело к тому, что, несмотря на судебные решения, устанавливающие запрет на выезд за пределы Российской Федерации гражданки А. и его сыну А. МИД России в апреле 2011 г. выдал паспорта на имя указанных лиц, и они покинули территорию Российской Федерации, что лишило его возможности видеться с сыном и исполнить решения суда.

В судебном заседании заявитель А.И. и его представитель М. поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

Представители МИД России А.Д. и С., представитель Министерства юстиции Российской Федерации Б. возражали против удовлетворения заявленного требования и пояснили, что приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, оспариваемые положения нормативного правового акта соответствует действующему законодательству и не нарушают права, свободы и законные интересы заявителя.

Выслушав объяснения административного истца и его представителя, представителей административных ответчиков, проверив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

В силу статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ гражданину Российской Федерации, проживающему за пределами территории Российской Федерации, паспорт оформляется и выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации в государстве пребывания указанного гражданина.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ) установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Пунктом 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (далее — Правила), предусмотрено, что регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.

Согласно положению о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 865, МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации (пункт 1), самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере его деятельности; выдает в установленном порядке основные документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (подпункты 3, 26 пункта 6).

Таким образом, Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной компетенции.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах. Аналогичные положения содержатся в пункте 15 Правил.

Административный регламент устанавливает состав, последовательность, сроки и требования к порядку выполнения административных процедур (действий), осуществляемых Консульским департаментом Министерства иностранных дел Российской Федерации (далее — Консульский департамент), территориальными органами — представительствами МИД России на территории Российской Федерации (далее — представительства), дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации (далее — загранучреждения), а также порядок взаимодействия МИД России, представительств, загранучреждений и их должностных лиц с заявителями, иными органами государственной власти при предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (пункты 1, 10), результатом которой является выдача заявителю паспорта либо уведомления об отказе в оформлении (выдаче) паспорта (пункт 14).

Основанием для начала административной процедуры является поступление заявления и прилагаемых к нему документов должностному лицу Консульского департамента, представительства либо загранучреждения, ответственному за рассмотрение документов (пункт 47 Административного регламента).

Пункт 48 и подпункт 48.1 Административного регламента регулируют отношения, связанные с рассмотрением поступивших документов, в частности порядок взаимодействия МИД России, представительств, загранучреждений и их должностных лиц с заявителями, иными органами государственной власти в целях проверки наличия оснований, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина, которому оформляется паспорт, на выезд из Российской Федерации и отказ в оформлении (выдаче) паспорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, пунктом 1.3 которого установлено, что порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство.

Порядок информационного взаимодействия МИД России с МВД России, ФСБ России, ФМС России, обеспечивающих проведение проверок с целью выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ в выдаче МИД России, территориальными органами — представительствами, а также загранучреждениями паспорта, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина за пределами территории Российской Федерации, определен Положением о порядке информационного взаимодействия Министерства иностранных дел Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной миграционной службой с целью выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в выдаче паспорта, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной миграционной службы от 17 ноября 2008 г. № 8722/996/562/350 (далее — Положение).

Положением закреплено, что до принятия решения о выдаче гражданину паспорта, дипломатического паспорта, служебного паспорта МИД России, представительства или загранучреждения, оформляющие паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, проводят проверку наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина на выезд из Российской Федерации в соответствии со статьями 10 и 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (пункт 2). В этих целях уполномоченное должностное лицо МИД России, представительства или загранучреждения, оформляющих паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, обеспечивает прием, подготовку и направление необходимых материалов на проверку в УРАФ ФСБ России или соответствующее подразделение органов безопасности. Из загранучреждений материалы направляются через МИД России в УРАФ ФСБ России (пункт 3).

Закрепленные в оспариваемых пунктах предписания в полной мере согласуются с приведенными выше нормами и не противоречат действующему законодательству Российской Федерации.

Утверждение административного истца о несоответствии пункта 48 и подпункта 48.1 Административного регламента статье 10 и подпунктам 3 - 6 статьи 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, устанавливающих для граждан Российской Федерации, в том числе и для несовершеннолетних, ограничения на выезд из Российской Федерации, является несостоятельным, поскольку оспариваемые нормы предусматривают проведение проверки наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина на выезд из Российской Федерации в соответствии с названными нормами Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ.

Отсутствие в оспариваемых положениях указания о направлении на проверку экземпляра заявления в Федеральную службу судебных приставов, на что указывает административный истец, не свидетельствует о том, что сведения из этой службы не являются предметом проверки МИД России.

Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», определяющий условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных федеральным законом полномочий предоставлено право возлагать на физических лиц, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий, в части 3 статьи 67 возлагает обязанность на уполномоченных лиц Федеральной службы судебных приставов направлять должнику, в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и в пограничные органы копии постановления о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации.

В связи с этим, сведения о наложении уполномоченными лицами Федеральной службы судебных приставов временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации должны в установленном законом порядке поступать в ФМС России и ФСБ России, от которых в рамках информационного взаимодействия эти сведения поступают в МИД России.

Оспаривая пункт 48 и подпункт 48.1 Административного регламента, заявитель фактически не согласен с действиями МИД России, связанными с выдачей заграничного паспорта А. Между тем разрешение этих вопросов не входит в компетенцию Верховного Суда Российской Федерации.

Поскольку оспариваемые нормы Административного регламента не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления А.И. о признании частично недействующими пункта 48 и подпункта 48.1 Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства иностранных дел Российской Федерации от 28 июня 2012 г. № 10303, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---