Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 15.03.2016 № АПЛ16-41

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 22.10.2015 № АКПИ15-867, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 48 и подпункта 48.1 Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утв. Приказом МИД России от 28.06.2012 № 10303>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 15 марта 2016 г. № АПЛ16-41

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Ж.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А.И. о признании частично недействующим пункта 48 и подпункта 48.1 Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства иностранных дел Российской Федерации от 28 июня 2012 г. № 10303,

по апелляционной жалобе А.И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2015 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения административного истца и его представителя М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Министерства иностранных дел Российской Федерации А.Д. и А.Л., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства иностранных дел Российской Федерации от 28 июня 2012 г. № 10303 утвержден Административный регламент Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (далее — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 20 августа 2012 г., № 25221 и официально опубликован 4 марта 2013 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Административным регламентом установлено, что в целях проверки наличия оснований, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина, которому оформляется паспорт, на выезд из Российской Федерации и отказ в оформлении (выдаче) паспорта: должностное лицо Консульского департамента или представительства, ответственное за рассмотрение документов, обеспечивает направление первого экземпляра заявления на проверку в Управление регистрации и архивных фондов ФСБ России (далее — УРАФ ФСБ России) или в соответствующее подразделение регистрации и архивных фондов территориальных органов безопасности (далее — соответствующее подразделение органов безопасности), за исключением заявлений, не подлежащих проверке в соответствии с пунктом 54 Административного регламента. Должностное лицо Консульского департамента, ответственное за рассмотрение документов, также осуществляет электронный обмен данными с использованием технологии репликации (далее — электронный обмен данными) с УРАФ ФСБ России. Максимальный срок исполнения данного административного действия составляет 2 дня (пункт 48 и подпункт 48.1).

А.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенных выше положений Административного регламента в части, определяемой этими нормами проверки наличия оснований, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина, оформляющего паспорт, на выезд из Российской Федерации и отказ в оформлении (выдачи) паспорта, как противоречащих Федеральному закону от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ) в отношении исполнения его положений, содержащихся в части 11 статьи 10 и подпунктах 3 - 6 статьи 15.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что в оспариваемых нормах отсутствует предписание, обязывающее Консульский департамент Министерства иностранных дел Российской Федерации (далее — МИД России) направлять на проверку один экземпляр заявления на оформление паспорта в Федеральную службу судебных приставов. Отсутствие такого предписания привело к тому, что МИД России в апреле 2011 г. неправомерно оформил паспорт должнику А.В., несмотря на судебные решения, устанавливающие запрет на ее выезд за пределы Российской Федерации. В результате этого его бывшая жена и несовершеннолетний сын покинули территорию Российской Федерации, что лишило административного истца возможности видеться с сыном и исполнить решение суда о передаче ребенка ему на воспитание.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2015 г. в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе А.И. ссылается на незаконность решения суда, вынесенного, по его мнению, с нарушением норм материального и процессуального права, просит о его отмене и удовлетворении административного искового заявления. Указывает, что выводы суда первой инстанции неубедительны, противоречат действительным обстоятельствам дела. Полагает, что следствием решения суда является то, что заграничные паспорта будут получать граждане, уклоняющиеся от исполнения обязательств, наложенных судом, сообщившие о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда.

В соответствии с ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, может оформить и выдать паспорт гражданину Российской Федерации, проживающему на территории Российской Федерации, по его письменному заявлению о выдаче паспорта, поданному через организацию, направляющую его за пределы территории Российской Федерации и зарегистрированную в федеральном органе исполнительной власти, ведающем вопросами иностранных дел, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким органом в соответствии с положением о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 865, является МИД России, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации (пункт 1). Данный федеральный орган исполнительной власти самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере его деятельности; выдает в установленном порядке основные документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (подпункты 3, 26 пункта 6).

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ) установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Пунктом 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (далее — Правила), предусмотрено, что регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной компетенции.

Административный регламент устанавливает состав, последовательность, сроки и требования к порядку выполнения административных процедур (действий), осуществляемых Консульским департаментом Министерства иностранных дел Российской Федерации (далее — Консульский департамент), территориальными органами — представительствами МИД России на территории Российской Федерации (далее — представительства), дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации (далее — загранучреждения), а также порядок взаимодействия МИД России, представительств, загранучреждений и их должностных лиц с заявителями, иными органами государственной власти при предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (пункты 1, 10), результатом которой является выдача заявителю паспорта либо уведомления об отказе в оформлении (выдаче) паспорта (пункт 14).

Основанием для начала административной процедуры является поступление заявления и прилагаемых к нему документов должностному лицу Консульского департамента, представительства либо загранучреждения, ответственному за рассмотрение документов (пункт 47).

Пункт 48 и подпункт 48.1 Административного регламента регулируют отношения, связанные с рассмотрением поступивших документов, в частности порядок взаимодействия МИД России, представительств, загранучреждений и их должностных лиц с иными органами государственной власти в целях проверки наличия оснований, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина, которому оформляется паспорт, на выезд из Российской Федерации и отказ в оформлении (выдаче) паспорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации (далее — Правительство) от 19 января 2005 г. № 30 утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, пунктом 1.3 которого установлено, что порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство.

Порядок информационного взаимодействия МИД России с МВД России, ФСБ России, ФМС России, обеспечивающих проведение проверок с целью выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ в выдаче МИД России, территориальными органами — представительствами, а также загранучреждениями паспорта, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина за пределами территории Российской Федерации, определен Положением о порядке информационного взаимодействия Министерства иностранных дел Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной миграционной службой с целью выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в выдаче паспорта, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной миграционной службы от 17 ноября 2008 г. № 8722/996/562/350 (далее — Положение).

Положением закреплено, что до принятия решения о выдаче гражданину паспорта, дипломатического паспорта, служебного паспорта МИД России, представительства или загранучреждения, оформляющие паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, проводят проверку наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина на выезд из Российской Федерации в соответствии со статьями 10 и 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (пункт 2). В этих целях уполномоченное должностное лицо МИД России, представительства или загранучреждения, оформляющих паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, обеспечивает прием, подготовку и направление необходимых материалов на проверку в УРАФ ФСБ России или соответствующее подразделение органов безопасности. Из загранучреждений материалы направляются через МИД России в УРАФ ФСБ России (пункт 3).

Оспариваемые предписания Административного регламента полностью согласуются с предписаниями Положения.

Утверждение административного истца о несоответствии пункта 48 и подпункта 48.1 Административного регламента статье 10 и подпунктам 3 - 6 статьи 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, устанавливающих для граждан Российской Федерации, в том числе и для несовершеннолетних, ограничения на выезд из Российской Федерации, обоснованно признано судом несостоятельным, поскольку отсутствие в оспариваемых предписаниях указания о направлении на проверку экземпляра заявления о выдаче паспорта в Федеральную службу судебных приставов, не свидетельствует о том, что сведения из этой службы не являются предметом проверки МИД России.

Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», определяющий условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных федеральным законом полномочий предоставлено право возлагать на физических лиц, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий, в части 3 статьи 67 возлагает обязанность на уполномоченных лиц Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП) направлять должнику, в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и в пограничные органы копии постановления о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации.

В целях организации взаимодействия ФССП России и ФСБ России при установлении (отмене) временного ограничения на выезд должников из Российской Федерации приказом ФССП России и ФСБ России от 10 апреля 2009 г. № 100/157 утвержден порядок взаимодействия указанных органов (далее — Порядок).

Пунктами 1, 3 Порядка предусмотрено направление территориальным органом ФССП России, обеспечивающим сбор, обработку, а также контроль за достоверностью сведений, представленных структурными подразделениями, копий постановления об установлении (отмене) временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации в соответствующий территориальный орган ФМС России и начальнику структурного подразделения территориального органа ФССП России — старшему судебному приставу для формирования реестров должников, в отношении которых установлены (отменены) временные ограничения на выезд из Российской Федерации (далее — реестр), а также в управление пограничного контроля Пограничной службы ФСБ России с приложением указанных реестров.

Следует также отметить, что в силу п. 10 Положения УРАФ или соответствующее подразделение органов безопасности проводят проверку наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение гражданина на выезд из Российской Федерации в соответствии со статьями 10 и 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, в том числе по учетам ФМС России и ее территориальных органов.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что сведения о наложении уполномоченными лицами Федеральной службы судебных приставов временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации должны в установленном порядке поступать в ФСБ России, а оттуда в рамках информационного взаимодействия — в МИД России.

Несогласие А.И. с действиями МИД России, связанными с выдачей паспорта его бывшей супруге, не свидетельствует о незаконности судебного решения, вынесенного по делу об оспаривании нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля.

Поскольку при рассмотрении и разрешении дела установлено, что нормы Административного регламента не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования отказано правомерно.

Доводы апелляционной жалобы по своей сути аналогичны доводам административного искового заявления в суд первой инстанции, который дал им надлежащую правовую оценку при рассмотрении и разрешении дела по существу.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права; предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2015 г. оставить — без изменения, апелляционную жалобу А.И. без удовлетворения.

---