Решение Верховного Суда РФ от 08.06.2015 № АКПИ15-482

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими «Рекомендаций по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата» (ред. от 26.05.2015) и письма ФАС России от 19.02.2014 № ИА/5572/14>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 8 июня 2015 г. № АКПИ15-482

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре П.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по заявлению открытого акционерного общества «Минудобрения» о признании недействующими Рекомендаций по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата, утвержденных Федеральной антимонопольной службой 11 декабря 2012 г. (в редакции от 26 мая 2015 г. № ИА/25715/15), и письма Федеральной антимонопольной службы от 19 февраля 2014 г. № ИА/5572/14 «О рекомендациях по ценообразованию на апатитовый концентрат с 2014 года»,

Федеральной антимонопольной службой (далее — ФАС России) были разработаны и 11 декабря 2012 г. опубликованы на официальном сайте в сети Интернет Рекомендации по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата (далее — Рекомендации).

Рекомендации содержат информацию по вопросу применения антимонопольного законодательства на высококонцентрированном рынке апатитового концентрата, в том числе общие положения, раскрывающие цели, задачи и основные понятия (пункт 1), порядок определения объемов поставок и цены апатитового концентрата (пункт 2), порядок согласования условий договоров поставки апатитового концентрата и их минимальные (максимальные) сроки действия (пункт 3), меры предупреждения нарушения антимонопольного законодательства (пункт 4), раскрытие информации о порядке и условиях приобретения апатитового концентрата (пункт 5).

В частности, пунктом 1.1 Рекомендаций определено, что их целями являются защита конкуренции на рынке апатитового концентрата в географических границах Российской Федерации, а также создание условий для эффективного функционирования данного рынка и смежных рынков фосфорсодержащих удобрений, обеспечивающих гарантированное и справедливое удовлетворение потребностей потребителей в условиях возможного несоответствия спроса и предложения и входа новых участников на рынок, предупреждение создания дискриминационных условий среди производителей и потребителей апатитового концентрата.

Задачами Рекомендаций является предупреждение нарушений антимонопольного законодательства, в том числе установления монопольно высоких и (или) монопольно низких цен на апатитовый концентрат, навязывания контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, экономически, технологически и иным образом не обоснованного установления различных цен на апатитовый концентрат, создания дискриминационных условий, создания препятствий доступу на рынок апатитового концентрата другим хозяйствующим субъектам (пункт 1.2).

В пункте 1.3 Рекомендаций указано, что их применение хозяйствующими субъектами снижает вероятность злоупотребления доминирующим положением на рынке апатитового концентрата, однако полностью такую вероятность не исключает в части нарушений, не урегулированных данными рекомендациями. Отклонение поведения хозяйствующего субъекта от Рекомендаций не является нарушением антимонопольного законодательства, если антимонопольным органом или судом не установлено иное.

В пункте 1.4 названного акта изложены его основные понятия.

Согласно пункту 1.5 Рекомендации они определяют общие принципы и порядок реализации апатитового концентрата с целью предупреждения создания условий, которые ставят производителя в неравное положение по сравнению с другим производителем и/или потребителя в неравное положение по сравнению с другими потребителями.

Пункт 2.1 этого акта содержит рекомендации относительно определения объемов поставок апатитового концентрата и сведения о прогнозных справочных годовых объемах потребления апатитового концентрата (тыс. тн) в 2013 — 2015 гг. конкретными потребителями (ОАО «Акрон», ОАО «Дорогобуж», ОАО «Минудобрения», ОАО «Воскресенские минеральные удобрения», ОАО «ЗМУ КЧХК», ООО «Сельхозхимпром», ОАО «Газпром нефтехим Салават»).

Пунктом 2.2 Рекомендаций предусмотрены формулы определения цены апатитового концентрата на переходный период.

Переходный период действия Рекомендаций — до 31 декабря 2013 г. (пункт 6.3).

Письмом ФАС России от 19 февраля 2014 г. № ИА/5572/14 «О рекомендациях по ценообразованию на апатитовый концентрат с 2014 года» (далее — письмо ФАС России № ИА/5572/14) продлен срок действия переходного периода по 2016 год и раскрыты положения и формулы, рекомендованные к использованию для определения цены на апатитовый концентрат, с учетом анализа ситуации на внутреннем рынке минеральных удобрений в 2013 году и динамики изменения соответствующих мировых рынков.

В приложении к письму ФАС России от 26 мая 2015 г. № ИА/25715/15 (далее — письмо ФАС России № ИА/25715/15) изложена новая редакция Рекомендаций, согласно которой внесены изменения в пункты 1.3, 1.5, 2.2, 3.6, 6 - 6.2, исключен пункт 6.3, а также учтены положения, изложенные в письме ФАС России № ИА/5572/14.

Открытое акционерное общество «Минудобрения» (далее — ОАО «Минудобрения») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими Рекомендаций и письма ФАС России № ИА/5572/14, ссылаясь на их противоречие положениям пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 422, пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 1 и 3 части 1 статьи 10, части 1 статьи 15, статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, связанной с производством минеральных удобрений, сырьем для которого является апатитовый концентрат.

По мнению заявителя, при издании названных актов ФАС России нарушены требования, предусмотренные пунктами 8, 9, 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и пунктами 10, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

ОАО «Минудобрения» считает, что Рекомендации и письмо ФАС России № ИА/5572/14 имеют признаки нормативного правового акта, так как содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В судебном заседании представитель ОАО «Минудобрения» Н. поддержала требования по основаниям, изложенным в заявлении и письменных объяснениях к нему, настаивая на признании недействующими Рекомендаций в старой редакции и утверждая, что редакция Рекомендаций от 26 мая 2015 г. также имеет нормативные свойства и нарушает права заявителя по аналогичным доводам и основаниям.

Представители ФАС России З. и В. считали, что заявление не подлежит удовлетворению, должно быть возвращено судом, поскольку оспариваемые акты разработаны и приняты в пределах предоставленных полномочий, носят ненормативный характер, не имеют обязывающих предписаний, не оказывают общерегулирующего воздействия на антимонопольные отношения, исполнение изложенных в них рекомендаций, адресованных ограниченному кругу лиц, не является обязательным для участников рынка апатитового концентрата. Принятая новая редакция Рекомендаций также не содержит нормативных свойств, она, кроме прочего, направлена на устранение вероятности возникновения неопределенности в их статусе.

Выслушав объяснения представителя заявителя, представителей ФАС России, исследовав материалы дела, заслушав заключение представителя Минюста России Б. о законности оспариваемых ненормативных актов, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации, учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в постановлении от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона „О Верховном Суде Российской Федерации“ и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества „Газпром нефть“, находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению.»

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, определяются Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Федеральный закон № 135-ФЗ).

В соответствии с пунктами 5 и 9 части 2 статьи 23 названного федерального закона федеральный антимонопольный орган дает разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства, обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению.

Выполняя основные функции, антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждает монополистическую деятельность (пункты 1 и 3 статьи 22 Федерального закона № 135-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе (далее — Положение), пунктом 1 которого определено, что ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, кроме прочего, функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности ФАС России имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к ее компетенции (пункты 6, 6.3 Положения).

В соответствии с перечисленными выше нормами ФАС России была вправе анализировать практику применения антимонопольного законодательства на рынке апатитового концентрата, разработать рекомендации по его применению и дать разъяснения по вопросам применения ФАС России антимонопольного законодательства.

По своей сути оспариваемые акты носят информационно-разъяснительный, рекомендательный характер, направлены на предупреждение нарушений антимонопольного законодательства на рынке апатитового концентрата. В них даются разъяснения хозяйствующим субъектам о том, какие действия на рынке не будут рассматриваться ФАС России как нарушающие антимонопольное законодательство.

Так, целями Рекомендаций являются защита конкуренции на рынке апатитового концентрата в географических границах Российской Федерации, а также создание условий для эффективного функционирования данного рынка и смежных рынков фосфорсодержащих удобрений, обеспечивающих гарантированное и справедливое удовлетворение потребностей потребителей в условиях возможного несоответствия спроса и предложения и входа новых участников на рынок, предупреждение создания дискриминационных условий среди производителей и потребителей апатитового концентрата (пункты 1.1 и 1.5).

Их задачами является предупреждение нарушений антимонопольного законодательства, в том числе установления монопольно высоких и (или) монопольно низких цен на апатитовый концентрат, навязывания контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, экономически, технологически и иным образом не обоснованного установления различных цен на апатитовый концентрат, создания дискриминационных условий, создания препятствий доступу на рынок апатитового концентрата другим хозяйствующим субъектам (пункт 1.2).

Перечисленные цели и задачи соответствуют функциям антимонопольного органа, указанным в пунктах 1 и 3 статьи 22 Федерального закона № 135-ФЗ.

Анализ содержания Рекомендаций и письма ФАС России № ИА/5572/14 позволяет сделать вывод о том, что они разработаны в том числе с целью предупреждения нарушений установленных запретов, предусмотренных пунктами 1, 3, 6, 8, 9 части 1 статьи 10 Федерального закона № 135-ФЗ, согласно которым запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие): установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара; навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора; экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом; создание дискриминационных условий; создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам.

Аналогичный вывод следует сделать и в отношении содержания измененной редакции Рекомендаций от 26 мая 2015 г., изложенной в приложении к письму ФАС России № ИА/25715/15.

Принятые ФАС России акты по своему содержанию не приводят и не могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поэтому доводы ОАО «Минудобрения» об их противоречии положениям части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ подлежат отклонению ввиду их несостоятельности.

Доводы заявителя о том, что ФАС России в рассматриваемых актах предписывает порядок определения цены апатитового концентрата, основаны на ошибочном толковании их содержания.

Высказывая мнение о возможных справедливых формулах определения цены на переходный период, ФАС России не устанавливает обязательных правил поведения, а рекомендует определять цену поставляемого апатитового концентрата по соглашению сторон (пункт 2.2 Рекомендаций).

Подобный вывод подтверждается и обстоятельствами, связанными с разработкой и принятием оспариваемых Рекомендаций.

Из материалов дела следует, что в связи с ситуацией на рынке апатитового концентрата и наличием неурегулированных вопросов между производителями и потребителями сырья для производства минеральных удобрений, касающихся цены на апатитовый концентрат, на совещании у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, состоявшемся 12 декабря 2008 г. (пункт 2 протокола № ИС-П9-61пр), ФАС России наряду с иными государственными органами было поручено провести работу по подготовке долгосрочных договоров поставки апатитового концентрата с обязательным включением в него формулы цены на указанный товар. Производителям минеральных удобрений и производителям сырья для их производства, чьи представители, в том числе ОАО «Минудобрения», участвовали в совещании, было предложено, что в случае невозможности нахождения взаимоприемлемого решения заключение договоров осуществлять на основании цен, рекомендованных ФАС России.

С целью реализации поручения, данного на указанном совещании, антимонопольным органом разработаны и направлены участникам рынка Рекомендации по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата (письмо № ЦА/42433), проект которых предварительно был рассмотрен Правительством Российской Федерации на совещании у заместителя Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации (протокол № МА-П9-10пр) с участием профильных министерств, повторно — на совещании у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации (протокол № АД-П9-69пр), на котором было отмечено, что указанные рекомендации носят не обязательный, а рекомендательный характер и определяют границы поведения участников рынка, при соблюдении которых, по мнению ФАС России, антимонопольное законодательство соблюдается и отсутствуют основания для возбуждения расследований о его нарушении.

Рекомендации были размещены 11 декабря 2012 г. на официальном сайте ФАС России в сети Интернет (http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_33740.html) с целью обеспечения их доступности для всех заинтересованных лиц.

Впоследствии их правовой статус, носящий необязательный характер для участников рынка апатитового концентрата, был указан и в информационном сообщении от 31 января 2013 г., размещенном на сайте ФАС России в сети Интернет (http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_33886.html).

Отсутствуют обязательные нормативные положения для участников рынка апатитового концентрата и в иных частях оспариваемых актов, которые, вопреки доводам и основаниям заявленных требований, не противоречат положениям пункта 1 статьи 422, пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения, исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон.

Проверяемые акты не нарушают принципов автономии воли и свободы договора, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, на положения которого указывает заявитель.

Кроме того, доводы заявителя о нормативном характере Рекомендаций основаны на положениях пунктов 1.3, 1.5, 2.2, редакции которых изменены 26 мая 2015 г., и ошибочном истолковании их обязательности для неопределенного круга лиц.

Указание в пункте 1.1 Рекомендаций их целей не является признаком нормативности, поскольку эти положения служат объяснением причин издания такого акта для ознакомления с ним всех заинтересованных лиц, к числу которых относятся производители и потребители рынка апатитового концентрата.

Рекомендации в пункте 1.3 не содержат обязательных правил поведения, а информируют о возможном поведении хозяйствующих субъектов, исключающем вероятные нарушения, в том числе злоупотребление доминирующим положением на рынке, если антимонопольным органом или судом не будет установлено иное.

Рекомендуя порядок реализации апатитового концентрата, в том числе порядок определения его цены, с целью предупреждения создания условий, которые ставят производителя в неравное положение по сравнению с другим производителем и/или потребителя в неравное положение по сравнению с другим потребителем (пункты 1.5, 2.1, 2.2), ФАС России обращает внимание, что цена поставляемого концентрата определяется по соглашению сторон, что любая сторона может предложить формулу определения цены (абзац первый пункта 2.2), и высказывает в этом же пункте мнение о возможной справедливой цене с учетом различных на выбор формул ее определения.

Являются неправильными и доводы заявителя о применении Рекомендаций арбитражными судами по делам с участием ОАО «Минудобрения» в качестве нормативного правового акта.

Так, из представленных копий решения Арбитражного суда города Москвы от 13 июня 2013 г., постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 сентября 2013 г. и постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 декабря 2013 г. по делу № А40-22353/13, в котором предметом рассмотрения были требования ОАО «Минудобрения» об урегулировании возникших при заключении договора разногласий, предъявленные к ОАО «Апатит», ЗАО «ФосАгро АГ», ОАО «ФОСАГРО», следует, что Рекомендации не применялись арбитражными судами в качестве нормативных правовых актов, а были исследованы и оценены в совокупности с другими доказательствами по правилам, установленным статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, арбитражные суды при рассмотрении таких дел учитывали разъяснения, данные в пункте 6.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», согласно которым, если антимонопольным органом определена справедливая, по его мнению, цена какого-либо вида товаров, обращающихся на товарном рынке, эта цена носит рекомендательный характер, не является обязательной к применению конкретными хозяйствующими субъектами, поскольку законом о защите конкуренции не установлено иное; применение конкретным хозяйствующим субъектом таких рекомендованных антимонопольным органом цен в любом случае не может быть признано нарушением антимонопольного законодательства.

Следовательно, по своему содержанию Рекомендации и в судебном правоприменении не имели толкования в качестве нормативного правового акта.

Оспариваемые акты не наделяют территориальные органы ФАС России или иные органы и должностных лиц, а равно и участников рынка апатитового концентрата, обязательными правами и обязанностями, не предусматривают условий, влекущих какие-либо последствия за несоблюдение их положений, они не являются актами разъяснения тех или иных законоположений или собственно актами толкования, содержащими положения, противоречащие актам законодательства большей юридической силы, фактически не обладают нормативными свойствами.

Взаимоотношения ФАС России и иного хозяйствующего субъекта, отличного от ОАО «Минудобрения», по факту вынесения предписания о разработке и утверждении маркетинговой политики производителем апатитового концентрата (ОАО «Апатит») не указывают на нарушение прав заявителя, в адрес которого подобное предписание ФАС России не выносилось. При этом данные обстоятельства не относятся к фактам применения оспариваемых актов в каких-либо конкретных делах с участием заявителя, а упоминаемое предписание не является частью их содержания.

Рекомендации с учетом редакции от 26 мая 2015 г. и письмо ФАС России № ИА/5572/14 приняты в форме ненормативного акта при реализации ФАС России основанных на законе полномочий, не имеют нормативных свойств, оказывающих в таком качестве обязательное регулятивное воздействие на участников отношений рынка апатитового концентрата, в том числе заявителя — потребителя на таком рынке, выраженное в них мнение ФАС России по отдельным вопросам анализа рынка апатитового концентрата и формирования цены на данный товар не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации, следовательно, они не могут быть признаны недействующими.

Поскольку оспариваемые акты по своему содержанию не являются нормативными, следует признать неправильными и доводы заявителя о нарушении ФАС России требований, предусмотренных пунктами 8, 9, 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и пунктами 10, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Для издания оспариваемых актов, не имеющих нормативного содержания, ФАС России не должен был использовать порядок принятия, государственной регистрации и опубликования, предусмотренный вышеназванными нормами исключительно для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, оспариваемые ненормативные акты не нарушают гражданских прав заявителя, не возлагают на него каких-либо обязанностей, не противоречат требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

При таком положении заявление ОАО «Минудобрения» не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления открытого акционерного общества «Минудобрения» о признании недействующими Рекомендаций по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата, утвержденных Федеральной антимонопольной службой 11 декабря 2012 г. (в редакции от 26 мая 2015 г. № ИА/25715/15), и письма Федеральной антимонопольной службы от 19 февраля 2014 г. № ИА/5572/14 «О рекомендациях по ценообразованию на апатитовый концентрат с 2014 года» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---