Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24.09.2015 № АПЛ15-364

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 08.06.2015 № АКПИ15-482, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими «Рекомендаций по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата» (ред. от 26.05.2015) и письма ФАС России от 19.02.2014 № ИА/5572/14>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 24 сентября 2015 г. № АПЛ15-364

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горшкова В.В., Попова В.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению открытого акционерного общества «Минудобрения» о признании недействующими рекомендаций по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата, утвержденных Федеральной антимонопольной службой 11 декабря 2012 г. (в редакции от 26 мая 2015 г. № ИА/25715/15), и письма Федеральной антимонопольной службы от 19 февраля 2014 г. № ИА/5572/14 «О рекомендациях по ценообразованию на апатитовый концентрат с 2014 года»

по апелляционной жалобе заявителя (административного истца) открытого акционерного общества «Минудобрения» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 июня 2015 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей открытого акционерного общества «Минудобрения» адвоката Назаровой М.В., Ефимова Р.С., поддержавших апелляционную жалобу, представителей Федеральной антимонопольной службы З.А., В., возражавших против доводов апелляционной жалобы, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Федеральной антимонопольной службой (далее — ФАС России) были разработаны и 11 декабря 2012 г. опубликованы на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» рекомендации по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата (далее — Рекомендации). В редакции от 26 мая 2015 г. Рекомендации состоят из пяти разделов:

общие положения, раскрывающие цели, задачи и основные понятия (раздел 1),

условия реализации апатитового концентрата, а именно порядок определения объемов поставок и цены апатитового концентрата (раздел 2),

порядок согласования условий договоров поставки апатитового концентрата и их минимальные (максимальные) сроки действия (раздел 3),

меры предупреждения нарушения антимонопольного законодательства (раздел 4),

раскрытие информации о порядке и условиях приобретения апатитового концентрата (раздел 5).

Письмом ФАС России от 19 февраля 2014 г. № ИА/5572/14 «О рекомендациях по ценообразованию на апатитовый концентрат с 2014 года» (далее — письмо ФАС России № ИА/5572/14) продлен срок действия Рекомендаций (на три года — по 2016 год включительно), раскрыты положения и формулы, рекомендованные к использованию для определения цены на апатитовый концентрат, с учетом анализа ситуации на внутреннем рынке минеральных удобрений в 2013 году и динамики изменения соответствующих мировых рынков.

Открытое акционерное общество «Минудобрения» (далее — ОАО «Минудобрения») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими Рекомендаций и письма ФАС России № ИА/5572/14. В обоснование заявленного требования указало, что Рекомендации и письмо ФАС России № ИА/5572/14 имеют признаки нормативного правового акта, так как содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. По мнению заявителя, при издании названных актов ФАС России нарушены требования, предусмотренные пунктами 8, 9, 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и пунктами 10, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

ОАО «Минудобрения», ссылаясь на противоречие оспоренных им правовых актов положениям пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 422, пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 1 и 3 части 1 статьи 10, части 1 статьи 15, статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», указало также на нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, связанной с производством минеральных удобрений, сырьем для которого является апатитовый концентрат.

В судебном заседании суда первой инстанции представитель ОАО «Минудобрения» Н. поддержала требования по основаниям, изложенным в заявлении и письменных объяснениях к нему, настаивая на признании недействующими Рекомендаций в редакции, действующей до 26 мая 2015 г., утверждая, что и действующая редакция Рекомендаций также имеет нормативные свойства и нарушает права ОАО «Минудобрения» по аналогичным изложенным выше доводам и основаниям.

Представители ФАС России З.А. и В. полагали, что заявленное требование удовлетворению не подлежит и должно быть возвращено судом, поскольку оспариваемые акты разработаны и приняты в пределах предоставленных полномочий, носят ненормативный характер, не имеют обязывающих предписаний, исполнение изложенных в них рекомендаций, адресованных ограниченному кругу лиц, не является обязательным для участников рынка апатитового концентрата. Принятая 26 мая 2015 г. редакция Рекомендаций также не содержит нормативных свойств и, кроме прочего, направлена на устранение вероятности возникновения неопределенности в их статусе.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 июня 2015 г. в удовлетворении заявленных требований ОАО «Минудобрения» было отказано.

В апелляционной жалобе заявитель (административный истец) просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым признать недействующими оспоренные акты со дня их принятия, полагает, что судом неправомерно осуществлен правовой анализ Рекомендаций ФАС России в редакции от 26 мая 2015 г., поскольку Рекомендации оспаривались в редакции, которая действовала в 2013 — 2014 гг., поскольку именно в тот период времени они были применены в отношении ОАО «Минудобрения». Заявитель (административный истец) считает, что суд первой инстанции пришел к неправильному выводу о том, что Рекомендации и письмо ФАС России № ИА/25715/15 носят рекомендательный характер и не являются нормативно-правовыми актами, подлежащими государственной регистрации и официальному опубликованию.

Также общество полагает, что оспоренные им акты, определяя порядок установления цены на апатитовый концентрат, создают предпосылки к установлению монопольно высокой цены данного товара и обязывают производителей апатитового концентрата заключать договоры на невыгодных для себя условиях, поскольку императивно предписывают использовать лишь те формулы расчета цены, которые изложены в Рекомендациях. Данное обстоятельство является фактическим лишением сторон договора поставки права на определение цены товара в соответствии с пунктом 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации на основании достигнутого ими соглашения. Кроме того, Рекомендации были применены арбитражными судами по спорам с участием ОАО «Минудобрения», что привело, как указано в апелляционной жалобе, к ограничению прав и свобод заявителя (административного истца).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Федеральный закон № 135-ФЗ) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (пункт 1 части 1 статьи 1).

В соответствии с пунктами 5 и 9 части 2 статьи 23 названного федерального закона федеральный антимонопольный орган дает разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства, обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению.

Выполняя свои основные функции, антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию (пункты 1 и 3 статьи 22 Федерального закона № 135-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе (далее — Положение), пунктом 1 которого определено, что ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, кроме прочего, функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности ФАС России имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к ее компетенции (пункты 6, 6.3 Положения).

С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые правовые акты изданы ФАС России в пределах предоставленных полномочий.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции также правильно исходил из того, что в соответствии с перечисленными выше нормами ФАС России компетентна анализировать практику применения антимонопольного законодательства, в данном случае на рынке апатитового концентрата, разрабатывать рекомендации по его применению и давать разъяснения по вопросам применения ФАС России антимонопольного законодательства.

Обращаясь в Верховный Суд Российской Федерации с рассматриваемым по настоящему делу заявлением, ОАО «Минудобрения» требования о признании недействующими Рекомендаций и письма ФАС России № ИА/25715/15и, по существу, обосновывает тем, что оспариваемые им акты имеют нормативно-правовой характер, приняты ФАС России с нарушением установленного порядка.

Выводы суда первой инстанции о несостоятельности этого довода являются обоснованными.

Как отмечено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой — общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 своего постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, какие признаки являются существенными для характеристики нормативного правового акта в качестве такового. К их числу относятся: издание его в установленном порядке управомоченным органом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Проведя правовой анализ содержания оспоренных правовых актов, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что они не обладают приведенными выше существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, а носят информационно-разъяснительный, рекомендательный характер, направлены на предупреждение нарушений антимонопольного законодательства на рынке апатитового концентрата. Рекомендации не являются частью антимонопольного законодательства, а отражают позицию антимонопольного органа, основанную на практике применения антимонопольного законодательства на рынке апатитового концентрата. В них даются разъяснения хозяйствующим субъектам о том, какие действия на рынке не будут рассматриваться ФАС России как нарушающие антимонопольное законодательство.

Рекомендации и письмо ФАС России № ИА/25715/15 не наделяют территориальные органы ФАС России или иные органы и должностных лиц, а равно и участников рынка апатитового концентрата, обязательными правами и обязанностями, не предусматривают условий, влекущих каких-либо последствий за несоблюдение их положений, они не являются актами разъяснения тех или иных законоположений или собственно актами толкования, содержащими положения, противоречащие актам законодательства большей юридической силы, фактически не обладают нормативными свойствами.

Целями Рекомендаций, как следует из их раздела 1, являются защита конкуренции на рынке апатитового концентрата в географических границах Российской Федерации, а также создание условий для эффективного функционирования данного рынка и смежных рынков фосфор содержащих удобрений, обеспечивающих гарантированное и справедливое удовлетворение потребностей потребителей в условиях возможного несоответствия спроса и предложения и входа новых участников на рынок, предупреждение создания дискриминационных условий среди производителей и потребителей апатитового концентрата (пункты 1.1 и 1.5). Задачами Рекомендаций является предупреждение нарушений антимонопольного законодательства, в том числе установления монопольно высоких и (или) монопольно низких цен на апатитовый концентрат, навязывания контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, экономически, технологически и иным образом не обоснованного установления различных цен на апатитовый концентрат, создания дискриминационных условий, создания препятствий доступу на рынок апатитового концентрата другим хозяйствующим субъектам (пункт 1.2).

Перечисленные цели и задачи соответствуют функциям антимонопольного органа, указанным в пунктах 1 и 3 статьи 22 Федерального закона № 135-ФЗ.

Как правильно указал суд первой инстанции, анализ содержания Рекомендаций и письма ФАС России № ИА/5572/14 позволяет сделать вывод о том, что они разработаны в том числе с целью предупреждения нарушений установленных запретов, предусмотренных пунктами 1, 3, 6, 8, 9 части 1 статьи 10 Федерального закона № 135-ФЗ, согласно которым запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие): установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара; навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора; экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом; создание дискриминационных условий; создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам.

Принятые ФАС России акты по своему содержанию не приводят и не могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поэтому доводы ОАО «Минудобрения» об их противоречии положениям части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ правильно признаны судом несостоятельными.

Высказывая мнение о возможных справедливых формулах определения цены на переходный период, ФАС России не устанавливает обязательных правил поведения, а рекомендует определять цену поставляемого апатитового концентрата по соглашению сторон (пункт 2.2 Рекомендаций).

Отсутствуют обязательные нормативные положения для участников рынка апатитового концентрата и в иных частях оспариваемых актов, которые, вопреки доводам и основаниям заявленных требований, не противоречат положениям пункта 1 статьи 422, пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения, исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон.

Проверяемые акты не нарушают принципов автономии воли и свободы договора, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, на положения которого указывает заявитель.

Как пояснили суду первой инстанции представители ФАС России, рекомендательный характер оспариваемых правовых актов неоднократно разъяснялся антимонопольным органом участникам рынка на официальном сайте ФАС России в сети «Интернет», в том числе и в информационном сообщении от 31 января 2013 г. (http://www.fas.gov.ru/fas-news_33886.html). Во избежание ошибочного толкования статуса даваемых рекомендаций ФАС России приняла решение о внесении в Рекомендации изменений, направленных на устранение вероятности возникновения неопределенности в этом вопросе. Действующая редакция Рекомендаций по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата была направлена участникам рынка письмом от 26 мая 2015 г.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд неправильно произвел правовой анализ Рекомендаций в редакции, действующей на день рассмотрения дела в суде, в то время как ОАО «Минудобрения» настаивало на оспаривании этого акта именно в редакции, действующей в 2013 — 2014 гг., несостоятелен, поскольку в порядке абстрактного нормоконтроля суд проверяет законность действующих, т.е. порождающих правовые последствия, правовых актов, влекущих нарушения охраняемых законом прав, свобод и законных интересов заявителя (административного истца) и других лиц.

Из протокола судебного заседания суда первой инстанции следует, что представитель ОАО «Минудобрения» настаивала на том, что новая редакция Рекомендаций от 26 мая 2015 г. также имеет нормативные свойства, нарушает права заявителя, она не должна применяться, так как незаконна по существу и внесенные в нее изменения не исправили механизм регулирования рынка, с которым не согласен заявитель (административный истец) (т. 2, л.д. 49, 51).

При таких обстоятельствах ссылка в апелляционной жалобе на проведение судом ошибочного правового анализа Рекомендаций в редакции, действующей на день рассмотрения дела в суде, несостоятельна.

Изложение в пункте 1.1 Рекомендаций их целей не является признаком нормативности, поскольку служит объяснением причин издания такого акта для ознакомления с ним всех заинтересованных лиц, к числу которых относятся производители и потребители рынка апатитового концентрата.

Рекомендации в пункте 1.3 не содержат обязательных правил поведения, а информируют о возможном поведении хозяйствующих субъектов, исключающем вероятные нарушения, в том числе злоупотребление доминирующим положением на рынке, если антимонопольным органом или судом не будет установлено иное.

Рекомендуя порядок реализации апатитового концентрата, в том числе порядок определения его цены, с целью предупреждения создания условий, которые ставят производителя в неравное положение по сравнению с другим производителем и/или потребителя в неравное положение по сравнению с другим потребителем (пункты 1.5, 2.1, 2.2), ФАС России обращает внимание, что цена поставляемого концентрата определяется по соглашению сторон, что любая сторона может предложить формулу определения цены (абзац первый пункта 2.2), и высказывает в этом же пункте мнение о возможной справедливой цене с учетом различных на выбор формул ее определения.

Доводы апелляционной жалобы о нормативном характере оспоренных правовых актов по существу повторяют доводы первоначального заявления, которые были тщательно исследованы судом первой инстанции, признаны несостоятельными по основаниям, подробно изложенным в обжалуемом решении.

Указание в апелляционной жалобе на то, что пункт 2.2 Рекомендаций устанавливает обязательный порядок ценообразования на апатитовый концентрат, противоречит действительному содержанию данной нормы, подчеркивающему, что стороны свободны в определении условий договора, любая сторона вправе предложить (в том числе в случае отсутствия обоюдного согласия о размере цены) формулу определения цены. Таким образом, ни одна из приведенных в пункте 2.2 формул определения цены не является заранее установленной и обязательной для участников рынка, эти рекомендации не ограничивают права заявителя (административного истца) заключить договор по той цене, которую общество считает приемлемой.

Ссылка в апелляционной жалобе на правовую позицию, выраженную в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П, не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, поскольку оспоренные акты не имеют общеобязательного характера.

Как правильно отражено в обжалуемом решении, в делах, рассмотренных арбитражными судами, на которые ссылался заявитель (административный истец) в подтверждение того, что Рекомендации носят нормативный характер, они были применены судами наряду с другими доказательствами по делу в их совокупности.

При рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля Апелляционная коллегия не вправе давать оценку законности судебных постановлений, вынесенных арбитражными судами по конкретным делам. При несогласии с постановлениями арбитражных судов общество вправе обжаловать их в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 15 разъяснений Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88, акты рекомендательного характера не подлежат представлению на государственную регистрацию.

Поскольку оспариваемые акты по своему содержанию не являются нормативными, требования об обязательном использовании порядка принятия, государственной регистрации и опубликования, предусмотренного пунктами 8, 9, 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и пунктами 10, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, не основаны на законе.

Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 июня 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Минудобрения» — без удовлетворения.

---