Решение Верховного Суда РФ от 19.11.2014 № АКПИ14-1069
<О признании недействующей «Инструкции по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России», утв. МПС РФ 29.06.1998 № ЦП-566, со дня вступления в силу решения суда>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ от 19 ноября 2014 г. № АКПИ14-1069
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению государственного казенного учреждения Свердловской области «Управление автомобильных дорог» о признании недействующей Инструкции по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России, утвержденной Министром путей сообщения Российской Федерации 29 июня 1998 г., № ЦП-566,
Инструкция по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России (далее — Инструкция) утверждена Министром путей сообщения Российской Федерации 29 июня 1998 г., № ЦП-566, и введена в действие с 15 сентября 1998 г. указанием Министерства путей сообщения Российской Федерации от 3 сентября 1998 г. № В-1041у.
Государственное казенное учреждение Свердловской области «Управление автомобильных дорог» (далее — ГКУ СО «Управление автодорог») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании полностью недействующей Инструкции со дня принятия, ссылаясь на то, что Инструкция, являясь нормативным актом, затрагивает права, свободы и обязанности граждан, носит межведомственный характер, однако официально не опубликована и не прошла обязательную государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, в связи с чем не подлежит применению согласно пункту 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пункту 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 и подпункту «в» пункта 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88. По мнению заявителя, Инструкция содержит правовые нормы, обязательные для ГКУ СО «Управление автодорог» как организации, не входящей в систему Министерства путей сообщения Российской Федерации, противоречит статье 10 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и статье 21 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также явилась основанием для удовлетворения судами исков транспортного прокурора Свердловской области к ГКУ СО «Управление автодорог» о возложении обязанностей, предусмотренных Инструкцией.
В обоснование нарушения своего права заявитель указывает на то, что установленное в пунктах 3.3 и 3.10 Инструкции требование относительно устройства горизонтальной площадки на железнодорожном переезде распространяется лишь на открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее — ОАО «РЖД»), так как в соответствии с пунктом 3.6.11 Инструкции по текущему содержанию железнодорожного пути, утвержденной распоряжением ОАО «РЖД» от 29 декабря 2012 г. № 2791р, работы по содержанию и ремонту автомобильных дорог, расположенных в границах железнодорожных переездов (до шлагбаума или при его отсутствии на расстоянии 10 м от ближайшего рельса по пути следования), осуществляются за счет средств владельцев железнодорожных путей. Эти работы производятся по согласованию с дистанцией пути в присутствии уполномоченного руководством дистанции пути работника. Данная позиция подтверждается судебной практикой об удовлетворении исков транспортных прокуроров к ОАО «РЖД» и возложении на общество обязанности оборудовать 10-метровую горизонтальную площадку на железнодорожном переезде. Между тем согласно абзацу третьему пункта 3.10 Инструкции работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог — подъездов к переездам общего и необщего пользования до концов шпал ближних рельсов осуществляются за счет средств владельцев этих дорог.
Министерство транспорта Российской Федерации (правопреемник Министерства путей сообщения Российской Федерации), привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменных возражениях на заявление указало на то, что Инструкция утверждена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта, в пределах компетенции, определенной Правительством Российской Федерации. Порядок издания, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, соблюден. Оспариваемое заявителем положение абзаца третьего пункта 3.10 Инструкции действующему законодательству не противоречит, права и законные интересы заявителя не нарушает.
Представитель Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), привлеченного к участию в деле на основании статьи 47 ГПК РФ для дачи заключения, М.Р. пояснил, что Инструкция в установленном порядке была представлена на государственную регистрацию в Минюст России и признана не нуждающейся в государственной регистрации, так как носит технический характер (письмо Минюста России от 21 августа 1998 г. № 5685-ВЭ). Инструкция была издана в соответствии с пунктом 6 Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 848, которое признано утратившим силу постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации». Вместе с тем, Инструкция содержит правовые нормы, в частности оспариваемый заявителем пункт 3.10. С учетом изложенного Министерству транспорта Российской Федерации, являющемуся правопреемником Министерства путей сообщения Российской Федерации, необходимо переработать Инструкцию (при наличии компетенции на ее издание) или признать ее утратившей силу.
Выслушав объяснения представителей ГКУ СО «Управление автодорог» М.Ю. и Н., представителя заинтересованного лица Л., изучив материалы дела, заслушав заключение представителя Минюста России, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей требование заявителя удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии с пунктами 8 - 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения — издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Официальным также является указанный бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации „Система“ Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.»
Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Инструкция, оспариваемая заявителем, утверждена Министром путей сообщения Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему пунктом 6 Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 848, действовавшим в период ее издания.
Согласно преамбуле Инструкция устанавливает общие положения, классификацию и порядок определения категорийности переездов, требования к устройству, оборудованию, содержанию и ремонту переездов, порядок организации работы и обязанности дежурного по переезду, основные требования при проезде транспортных средств и прогоне скота через переезд и под искусственными сооружениями железных дорог.
Содержание пунктов 1.3, 3.3, 3.10, 4.14, 5.1, 6.2 Инструкции свидетельствует о том, что в них сформулированы правовые положения (правила), обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего данный нормативный правовой акт, а также для граждан.
В частности, абзацами третьим и четвертым пункта 3.10 Инструкции на владельцев автомобильных дорог за счет их средств возлагается осуществление работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог — подъездов к переездам общего и необщего пользования до концов шпал ближних рельсов. При этом работы в пределах 10 м от концов шпал ближних рельсов производятся по согласованию с дистанцией пути в присутствии уполномоченного руководством дистанции пути работника.
Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что бремя содержания имущества несет собственник данного имущества.
В силу пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» проектирование, строительство, реконструкция, включая электрификацию, и содержание железнодорожных путей общего пользования и расположенных на них сооружений, в том числе мостов, тоннелей, железнодорожных переездов, формирование и поддержка мобилизационного потенциала отрасли, системы гражданской обороны, приобретение железнодорожного подвижного состава для перевозок пассажиров в поездах дальнего следования, вагонов специального назначения осуществляются за счет собственных средств владельцев инфраструктур, перевозчиков, иных физических и юридических лиц, а также за счет средств федерального бюджета в пределах лимитов капитальных вложений и средств, предусмотренных на эти цели в соответствии с законодательством Российской Федерации, и иных не запрещенных законом источников.
Частью 2 статьи 21 Федерального закона 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что владельцы железнодорожных путей обязаны оборудовать железнодорожные переезды устройствами, предназначенными для обеспечения безопасности движения железнодорожного транспорта, транспортных средств и других участников дорожного движения, содержать участки автомобильных дорог, расположенные в границах железнодорожных переездов (до шлагбаума или при отсутствии шлагбаума на расстоянии десяти метров от ближайшего рельса по пути следования), в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации о железнодорожном транспорте.
По смыслу приведенных законоположений, именно владельцы железнодорожных путей должны оборудовать и содержать переезд до шлагбаума или при отсутствии шлагбаума на расстоянии 10 метров от ближайшего рельса по пути следования.
Положения пункта 3.10 Инструкции возлагают эту обязанность на владельцев автодорог, что указывает на ее межведомственный характер.
Следовательно, оспариваемая заявителем Инструкция является нормативным правовым актом, имеющим межведомственный характер, она подлежала регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию.
Между тем в нарушение приведенных выше норм Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Инструкция перед введением в действие не прошла государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и не была официально опубликована в установленном порядке.
Согласно разъяснению пункта 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в частности, несоблюдение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. С учетом изложенного требование заявителя о признании Инструкции недействующей подлежит удовлетворению.
Принимая во внимание, что до настоящего времени правила, содержащиеся в Инструкции, применялись, данный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
заявление государственного казенного учреждения Свердловской области «Управление автомобильных дорог» удовлетворить.
Признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу Инструкцию по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России, утвержденную Министром путей сообщения Российской Федерации 29 июня 1998 г., № ЦП-566.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.