Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26.03.2015 № АПЛ15-88

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ, которым признана недействующей Инструкция по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России», утв. МПС РФ 29.06.1998 № ЦП-566>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 26 марта 2015 г. № АПЛ15-88

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,

при секретаре М.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению государственного казенного учреждения Свердловской области «Управление автомобильных дорог» о признании недействующей Инструкции по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России, утвержденной Министром путей сообщения Российской Федерации 29 июня 1998 г. № ЦП-566,

по апелляционным жалобам заявителя и заинтересованного лица Министерства транспорта Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2014 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя заявителя Н., представителей Министерства транспорта Российской Федерации К. и Л., поддержавших доводы апелляционных жалоб, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Инструкция по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России (далее — Инструкция) утверждена Министром путей сообщения Российской Федерации 29 июня 1998 г. № ЦП-566 и введена в действие с 15 сентября 1998 г. указанием Министерства путей сообщения Российской Федерации от 3 сентября 1998 г. № В-1041у.

Государственное казенное учреждение Свердловской области «Управление автомобильных дорог» (далее — ГКУ СО «Управление автодорог») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании Инструкции недействующей со дня принятия, указав, что она является нормативным правовым актом, имеющим межведомственный характер. Однако Инструкция не прошла обязательную государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликована, в связи с чем не подлежит применению в силу пункта 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пункта 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, и подпункта «в» пункта 12 разъяснений о применении названных правил, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88. Заявитель также указал, что Инструкция противоречит статье 10 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», статье 21 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Министерство транспорта Российской Федерации (правопреемник Министерства путей сообщения Российской Федерации), привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, требование ГКУ СО «Управление автодорог» не признало, ссылаясь на то, что Инструкция утверждена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта в пределах полномочий, предоставленных Правительством Российской Федерации. Полагает, что оспариваемое заявителем положение абзаца третьего пункта 3.10 Инструкции действующему законодательству не противоречит, прав и законных интересов заявителя не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. заявление удовлетворено. Инструкция признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе ГКУ СО «Управление автомобильных дорог», не соглашаясь с решением суда в части признания Инструкции недействующей со дня вступления обжалованного решения в законную силу, просит его изменить, признав Инструкцию недействующей со дня принятия вследствие отсутствия ее регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

Министерство транспорта Российской Федерации в апелляционной жалобе выражает несогласие с решением суда, считая его незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм процессуального и материального права, просит о его отмене и вынесении нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления. В обоснование жалобы указано, что Инструкция в установленном порядке была направлена в Министерство юстиции Российской Федерации для проведения государственной регистрации, однако суд не дал надлежащей оценки этому обстоятельству и действиям Министерства юстиции Российской Федерации, выразившимся в отказе в ее регистрации, как носящей технический характер.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб заявителя и заинтересованного лица, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктами 8 - 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Инструкция согласно ее преамбуле устанавливает общие положения, классификацию и порядок определения категорийности переездов, требования к устройству, оборудованию, содержанию и ремонту переездов, порядок организации работы и обязанности дежурного по переезду, основные требования при проезде транспортных средств и прогоне скота через переезд и под искусственными сооружениями железных дорог.

Из содержания пунктов 1.3, 3.3, 3.10, 4.14, 5.1, 6.2 Инструкции следует, что она устанавливает правовые положения (правила), обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего данный акт, а также для граждан.

В частности, абзацами третьим и четвертым пункта 3.10 Инструкции осуществление работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог — подъездов к переездам общего и необщего пользования до концов шпал ближних рельсов возлагается на владельцев автомобильных дорог за счет их средств. При этом работы в пределах 10 м от концов шпал ближних рельсов производятся по согласованию с дистанцией пути в присутствии уполномоченного руководством дистанции пути работника. Следовательно, Инструкция является нормативным правовым актом, имеющим межведомственный характер, который подлежал регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в установленном порядке.

Между тем в нарушение приведенных выше норм Инструкция перед введением в действие не прошла государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и не была опубликована в установленном порядке.

Согласно разъяснению пункта 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в частности, несоблюдение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

С учетом изложенного суд правомерно удовлетворил заявление ГКУ СО «Управление автодорог» о признании Инструкции недействующей.

Довод заявителя в апелляционной жалобе о незаконности решения суда в части признания Инструкции недействующей со дня вступления решения суда в законную силу ошибочен.

В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 28 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 разъяснил, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Принимая во внимание, что содержащиеся в Инструкции правила применялись с сентября 1998 года, суд первой инстанции вправе был признать Инструкцию недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы Министерства транспорта Российской Федерации о незаконности обжалованного решения суда в целом сводятся к иной оценке выводов суда первой инстанции, сделанных на основе подробного анализа норм действующего законодательства, регламентирующего оспаривание нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля, и не являются основанием для отмены решения.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права; предусмотренных статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований для его отмены по доводам апелляционных жалоб не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы государственного казенного учреждения Свердловской области «Управление автомобильных дорог» и Министерства транспорта Российской Федерации — без удовлетворения.

---