Решение Верховного Суда РФ от 21.10.2013 № АКПИ13-802

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 3 и 5 Приказа Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» и пункта 3.8 Инструкции, утв. этим приказом>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Толчеева Н.К.,

при секретаре К.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению С. о признании недействующими пунктов 3, 5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» и пункта 3.8 Инструкции, утвержденной этим приказом,

приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее — Приказ) установлен единый порядок рассмотрения обращений и организации приема граждан. Нормативный правовой акт опубликован в журнале «Законность», 2013 г., № 4.

Пунктом 3 Приказа предписано обеспечить рассмотрение обращений и организацию приема заявителей в строгом соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее — Инструкция).

В соответствии с пунктом 5 Приказа работа по рассмотрению и разрешению обращений должна быть подчинена решению задач обеспечения защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности и правопорядка. Каждое обращение должно получить объективное и окончательное разрешение в том органе прокуратуры, к компетенции которого относится решение вопроса.

Пункт 3.8 Инструкции определяет обращения, поступившие от лиц, замещающих высшие государственные должности, и от других лиц, которые в Генеральной прокуратуре Российской Федерации после предварительного рассмотрения передаются для доклада Генеральному прокурору Российской Федерации либо лицу, его замещающему.

С. оспорил в Верховном Суде Российской Федерации пункты 3, 5 Приказа и пункт 3.8 Инструкции в той части, в какой они лишают его права на рассмотрение и принятие решения по обращению тем должностным лицом, в исключительную компетенцию которого входит разрешение поставленных вопросов, позволяют правоприменителю свободно их трактовать и применять по своему усмотрению. Считает, что оспариваемые пункты Приказа и Инструкции являются неясными, двусмысленными, допускающими их неоднозначное толкование при правоприменении, в связи с чем противоречат пункту 2 статьи 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», части 1 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», пункту 2 части 1 статьи 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в постановлении от 30 ноября 2012 г. № 29-П, определениях от 23 апреля 2013 г. № 511-О, от 28 мая 2013 г. № 731-О, нарушают его права, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

Генеральная прокуратура Российской Федерации — заинтересованное лицо по делу, в возражениях указала на то, что Приказ принят с соблюдением установленных требований к форме и порядку издания нормативного правового акта, оспариваемые положения Приказа и Инструкции не противоречат действующему законодательству Российской Федерации, не создают препятствий в реализации гражданином его конституционного права на обращение, не допускают неоднозначного толкования и не нарушают права заявителя.

Выслушав объяснения С., возражения представителя заинтересованного лица З., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с частью 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации на издание Приказа основаны на статье 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в силу которой Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации.

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (статья 4); в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (статья 10); Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (статья 17).

Исходя из названных законоположений Генеральный прокурор Российской Федерации вправе был определить единый порядок рассмотрения и разрешения в системе прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации.

Пункты 3 и 5 Приказа, как следует из их анализа, устанавливают общие принципы, включающие требование к должностным лицам органов прокуратуры обеспечить при рассмотрении обращений граждан в органах прокуратуры правильное применение законодательства, в том числе Конституции Российской Федерации, защиту и охрану прав и свобод человека и гражданина. Данные пункты не содержат регулятивных норм и не наделяют должностных лиц какими-либо полномочиями, ограничивающими право граждан на обращение в соответствующий орган прокуратуры или к должностному лицу, в компетенцию которых входит разрешение поступившего обращения.

Пункт 3.8 Инструкции не препятствует гражданам направлять индивидуальные и коллективные обращения в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. В нем содержится перечень обращений и запросов, которые передаются после предварительного доклада Генеральному прокурору Российской Федерации либо лицу, его замещающему. В их числе указаны обращения, связанные с обжалованием решений заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, обращения по фактам коррупции, злоупотребления служебным положением и иных правонарушений, допущенных работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации, руководителями прокуратур субъектов Российской Федерации и высшими должностными лицами Российской Федерации.

Заявитель усматривает двусмысленность и незаконность пункта 3.8 Инструкции в том, что эта норма позволяет не докладывать Генеральному прокурору Российской Федерации и не передавать ему на рассмотрение для принятия решения обращения граждан по всем без исключения вопросам, разрешение которых законом отнесено непосредственно к его компетенции.

Такое утверждение основано на неправильном понимании части 1 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которой гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Однако право на обращение в государственные органы и к должностным лицам не означает, что ответить заявителю обязано именно то лицо, которому обращение адресовано.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предусмотрена государственная служба Российской Федерации, представляющая профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (статья 1). Аналогичное определение государственной гражданской службы Российской Федерации дано в статье 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Таким образом, исполнение полномочий государственных органов и должностных лиц, замещающих государственные должности, обеспечивается посредством профессиональной служебной деятельности граждан на должностях государственной службы (государственными служащими). В частности, для работы с коллективными и личными обращениями и письмами граждан в структурах государственных органов и при должностных лицах создаются специальные подразделения, должностные лица которых уполномочены рассматривать эти обращения и направлять соответствующие ответы на них.

Возможность рассмотрения обращений в таком порядке вытекает и из части 3 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в силу которой ответ на обращение может быть подписан не только руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностными лицом, но и уполномоченным на то лицом. Подобный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированными в решении от 18 декабря 1992 г. № 28-р, и Верховного Суда Российской Федерации, высказанными в решениях от 2 сентября 2008 г. № ГКПИ08-1508 и 8 октября 2012 г. № АКПИ12-1073.

Генеральный прокурор Российской Федерации, являясь лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, вправе был в целях обеспечения исполнения предоставленных ему полномочий определить перечень обращений и запросов, передаваемых в обязательном порядке ему для доклада. Остальные обращения подлежат разрешению уполномоченными должностными лицами подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с нормативными правовыми актами, включая оспариваемую Инструкцию, регулирующими вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, и должностными обязанностями этих лиц.

Подобное регулирование, вопреки утверждению заявителя, не противоречит пункту 6 статьи 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которым закреплено право Генерального прокурора Российской Федерации на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Нормы, обязывающей Генерального прокурора Российской Федерации рассматривать все обращения, в которых ставится вопрос о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, и лично принимать решения, в том числе об отказе в их удовлетворении, данный пункт не содержит.

Оспариваемые положения являются конкретными, какой-либо неясности или двусмысленности не содержат и не допускают их произвольного толкования в работе по рассмотрению и разрешению обращений для обеспечения защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности. В связи с этим доводы заявителя о противоречии правовой позиции, сформулированной в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, запрещающей издавать акты, допускающие неясность, двусмысленность, произвольное их толкование и применение, не соответствуют действительности.

Ссылка на противоречие оспариваемых нормативных положений пункту 2 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не имеет правового значения, поскольку норма этого пункта определяет случаи расторжения служебного контракта с государственным служащим.

При таком положении следует признать, что пункты 3 и 5 Приказа, пункт 3.8 Инструкции не противоречат нормам специального федерального закона и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не ограничивают гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав граждан Российской Федерации, в том числе заявителя, на обращение в органы прокуратуры Российской Федерации, на рассмотрение их обращений в строгом соответствии с требованиями федерального законодательства.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления С. о признании недействующими пунктов 3, 5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» и пункта 3.8 Инструкции, утвержденной этим приказом, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---