Решение Верховного Суда РФ от 22.01.2014 № АКПИ13-1224

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утв. Приказом Роспотребнадзора от 18.07.2012 № 775>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Петровой Т.А.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Корона» о признании недействующим Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 18 июля 2012 г. № 775,

приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) от 18 июля 2012 г. № 775 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений (далее — Регламент). Данный нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 24 августа 2012 г., регистрационный № 25239, опубликован в «Российской газете», 2012 г., 3 октября.

Пункт 24 Регламента предусматривает, что основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги являются:

отсутствие в Едином государственном реестре юридических лиц (Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей) сведений о государственной регистрации заявителя;

наличие недостоверных сведений в документах, содержащих результаты санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок и представленных заявителем для предоставления государственной услуги.

Согласно пункту 56 Регламента уполномоченный специалист-эксперт проводит проверку области аккредитации испытательной лаборатории (центра) и соответствия информации, изложенной в документах, указанных в пункте Регламента, требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, а также полноту проведенных исследований и испытаний, их соответствие методикам в срок не более 10 рабочих дней с момента регистрации заявления.

Пункт 57 Регламента предписывает, что в случае обнаружения уполномоченным специалистом-экспертом недостоверных сведений в документах для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения им готовится письменное уведомление об отказе в предоставлении государственной услуги с указанием причин отказа, которое направляется заявителю письмом, телефонограммой или посредством электронной почты.

ООО «Корона» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании Регламента недействующим полностью по мотиву отсутствия у Роспотребнадзора полномочий по принятию данного нормативно-правового акта. При этом нарушение своих прав заявитель связывает с содержанием пунктов 24, 56 и 57 Регламента, которые, по его мнению, в нарушение требований статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривают основания для отказа в предоставлении государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологического заключения, закрепляют право должностных лиц Роспотребнадзора осуществлять проверку экспертного заключения, оформленного по результатам проведения санитарно-эпидемиологических обследований и испытаний аккредитованной в установленном порядке экспертной организацией.

Роспотребнадзор и Минюст России в письменных возражениях на заявление указали, что оспариваемый Регламент издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной ему законодательством Российской Федерации компетенции и введен в действие в установленном порядке. Возможность проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в целях установления соответствия (несоответствия) требованиям Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» документов, зданий, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и других объектов, используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями для осуществления своей деятельности, и результатов указанной деятельности предусмотрена подпунктом 3 пункта 1 статьи 42 этого Федерального закона. Оспариваемый Регламент права и охраняемые законом интересы заявителя не нарушает.

Выслушав объяснения представителя ООО «Корона» Я., представителя Роспотребнадзора М., представителя Минюста России Б., оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральному закону и другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей в удовлетворении требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации считает, что не имеется оснований для удовлетворения требований заявителя.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет государственную услугу, предоставляемую в том числе федеральным органом исполнительной власти, как деятельность по реализации функций этого федерального органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий органа, предоставляющего государственную услугу, и возлагает на этот орган обязанность предоставлять государственную услугу в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной услуги (пункты 1 и 4 статьи 2, пункт 1 части 1 статьи 6).

Согласно статье 42 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также экспертами и экспертными организациями, аккредитованными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в целях установления соответствия (несоответствия) требованиям этого Федерального закона документов, зданий, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и других объектов, используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями для осуществления своей деятельности, и результатов указанной деятельности; главными государственными санитарными врачами и (или) их заместителями даются санитарно-эпидемиологические заключения, предусмотренные статьями 18, 20, 26 - 28 и 40 данного Федерального закона (подпункт 3 пункта 1, пункт 2).

В соответствии с пунктом 6.1, абзацем вторым и третьим пункта 8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, Роспотребнадзор в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности; руководитель Роспотребнадзора является главным государственным санитарным врачом Российской Федерации и несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Роспотребнадзор функций.

Из содержания приведенных норм следует, что федеральный законодатель возложил на главных государственных санитарных врачей и их заместителей осуществление специальной функции по выдаче в предусмотренных Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» случаях на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований санитарно-эпидемиологических заключений (далее — выдача санитарно-эпидемиологических заключений). Данная функция реализуется в виде предоставления государственной услуги по запросам заявителей в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт ее предоставления.

Третий абзац пункта 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, устанавливает, что регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.

Согласно пункту 14 Указа Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 руководство деятельностью Роспотребнадзора осуществляет Правительство Российской Федерации.

В силу подпункта «в» пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Роспотребнадзор вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности в случаях, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Таким образом, обязанность предоставлять государственную услугу по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений в соответствии с административным регламентом, разработанным Роспотребнадзором и утвержденным приказом его руководителя, возникла из оснований, предусмотренных федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу по сравнению с Регламентом.

С учетом изложенного доводы ООО «Корона» о том, что Роспотребнадзор не имел полномочий на принятие Регламента, являются ошибочными.

Пункты 7 и 8 статьи 14 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», устанавливая требования к стандарту предоставления государственной услуги, предписывают предусматривать в административных регламентах исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги.

Пункт 24 Регламента в полном соответствии с приведенными законоположениями содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги (далее — перечень), результатом которой согласно пункту 15 Регламента является выдача санитарно-эпидемиологического заключения и внесение сведений о выданном санитарно-эпидемиологическом заключении в соответствующий реестр.

Следовательно, доводы заявителя о том, что пункт 24 Регламента незаконно предусматривает отказ в предоставлении государственной услуги и противоречит статье 1 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», являются необоснованными. Данная норма определяет санитарно-эпидемиологическое заключение как документ, выдаваемый в установленных этим Федеральным законом случаях федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, и не регламентирует требования к порядку предоставления государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений, находящиеся в сфере регулирования Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

При этом включение в данный перечень такого основания, как отсутствие в Едином государственном реестре юридических лиц (Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей) сведений о государственной регистрации заявителя, обусловлено требованиями пункта 1 статьи 23 и пункта 8 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя; юридическое лицо считается созданным, а данные о юридическом лице считаются включенными в единый государственный реестр юридических лиц со дня внесения соответствующей записи в этот реестр.

В связи с этим отсутствие данных в едином государственном реестре юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) о государственной регистрации такого лица исключает возможность выдачи ему санитарно-эпидемиологического заключения.

Статья 4 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в качестве основного принципа закрепляет правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 данного Федерального закона (пункт 1).

Отказ в предоставлении государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений при наличии недостоверных сведений в документах, содержащих результаты санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок и представленных заявителем для предоставления государственной услуги, основан на принципе правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг и не может расцениваться как нарушающий права заявителя.

С учетом изложенного пункт 24 Регламента действующему федеральному законодательству не противоречит.

Пункт 57 Регламента находится в очевидной взаимосвязи с пунктом 24 и закрепляет правило о необходимости изготовления письменного уведомления об отказе в предоставлении государственной услуги с указанием причин отказа и направлении его юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю), подавшему заявление о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения, в случае обнаружения специалистом-экспертом недостоверных сведений в документах.

Данное правовое регулирование направлено на информирование заявителя и реализацию его права на обжалование отказа в предоставлении государственной услуги, в том числе досудебное (внесудебное), и предусмотрено пунктами 2 и 4 статьи 5 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Пункт 56 Регламента закрепляет правило о проведении в определенный срок уполномоченным специалистом-экспертом проверки экспертного заключения по вопросу аккредитации испытательной лаборатории (центра) и соответствия изложенной в нем информации требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил, а также полноты проведенных исследований и испытаний, их соответствия методикам. Данное положение представляет собой регламентацию деятельности Роспотребнадзора по оценке соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, установленных государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами, которая в силу подпункта 3 пункта 1 статьи 42 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» может проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный санитарно-эпидемиологический надзор, в том числе в целях установления соответствия (несоответствия) документов требованиям этого Федерального закона, в частности об аккредитации экспертов и экспертных организаций (пункт 1 статьи 42), о соблюдении санитарно-эпидемиологических требований обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека (глава III), в том числе санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека (статья 27).

Согласно пункту 2 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. № 224, экспертное заключение является документом, выдаваемым федеральными государственными учреждениями здравоохранения — центрами гигиены и эпидемиологии, другими аккредитованными в установленном порядке организациями, экспертами и, следовательно, может оцениваться по правилам подпункта 3 пункта 1 статьи 42 названного выше Федерального закона.

С учетом изложенного доводы о том, что пункт 56 Регламента неправомерно предоставляет уполномоченным лицам Роспотребнадзора проводить экспертизу представленного заявителем согласно требованиям пункта 18 Регламента экспертного заключения, не основаны на законе.

Таким образом, оспариваемый Регламент принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной ему федеральным законодательством компетенции, пункты 24, 56 и 57 которого действующему федеральному законодательству не противоречат, прав, свобод и законных интересов заявителя не нарушают.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью «Корона» о признании недействующим Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 18 июля 2012 г. № 775, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---