Определение Верховного Суда РФ от 08.04.2014 № АПЛ14-121

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 22.01.2014 № АКПИ13-1224, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утв. приказом Роспотребнадзора от 18.07.2012 № 775>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 8 апреля 2014 г. № АПЛ14-121

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Манохиной Г.В., Назаровой А.М.,

при секретаре Д.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Корона» о признании недействующим Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 18 июля 2012 г. № 775,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Корона» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2014 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Корона» Я., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) от 18 июля 2012 г. № 775 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 24 августа 2012 г., регистрационный № 25239, опубликован в Российской газете, 2012 г., 3 октября.

Пункт 24 Административного регламента предусматривает, что основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги являются:

отсутствие в Едином государственном реестре юридических лиц (Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей) сведений о государственной регистрации заявителя;

наличие недостоверных сведений в документах, содержащих результаты санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок и представленных заявителем для предоставления государственной услуги.

Согласно пункту 56 Административного регламента уполномоченный специалист-эксперт проводит проверку области аккредитации испытательной лаборатории (центра) и соответствия информации, изложенной в документах, указанных в данном пункте Регламента, требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, а также полноту проведенных исследований и испытаний, их соответствие методикам в срок не более 10 рабочих дней с момента регистрации заявления.

Пунктом 57 Административного регламента установлено, что в случае обнаружения уполномоченным специалистом-экспертом недостоверных сведений в документах для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения им готовится письменное уведомление об отказе в предоставлении государственной услуги с указанием причин отказа, которое направляется заявителю письмом, телефонограммой или посредством электронной почты.

Общество с ограниченной ответственностью «Корона» (далее — ООО «Корона») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании Административного регламента недействующим полностью ввиду отсутствия у Роспотребнадзора полномочий по принятию данного нормативно-правового акта. Нарушение своих прав заявитель связывает с содержанием пунктов 24, 56 и 57 Регламента, которые, по его мнению, в нарушение требований статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривают основания для отказа в предоставлении государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологического заключения, закрепляют право должностных лиц Роспотребнадзора осуществлять проверку экспертного заключения, оформленного по результатам проведения санитарно-эпидемиологических обследований и испытаний аккредитованной в установленном порядке экспертной организацией. Только суд наделен правом проверки экспертного заключения. Нарушение своих прав заявитель усматривает в том, что на основании положений Административного регламента ему было отказано в предоставлении государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам условий эксплуатации рентгеновского аппарата.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2014 г. в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО «Корона», считая решение суда первой инстанции незаконным и ссылаясь на нарушение и неправильное применение судом норм материального права, просит об отмене принятого решения и прекращении производства по делу. В судебном заседании Апелляционной коллегии заявитель уточнил свою просьбу и просил направить дело на новое рассмотрение или принять новое решение об удовлетворении заявления. Общество полагает, что Роспотребнадзор, издавая оспариваемый нормативный правовой акт, вышел за рамки предоставленных ему Правительством Российской Федерации полномочий, что судом при разрешении дела неправильно истолкованы положения Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. № 224, из которых следует, что Роспотребнадзору не предоставлены полномочия по нормативно-правовому регулированию в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора. По мнению заявителя в апелляционной жалобе, незаконно изданный Административный регламент создает препятствие для осуществления предпринимательской медицинской деятельности в нарушение статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый Административный регламент принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему федеральным законодательством полномочий, его пункты 24, 56, 57 не противоречат требованиям действующего федерального законодательства и прав, свобод и законных интересов заявителя не нарушают.

Согласно Федеральному закону «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственная услуга, предоставляемая в том числе федеральным органом исполнительной власти, это деятельность по реализации функций этого федерального органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий органа, предоставляющего государственную услугу, и возлагает на этот орган обязанность предоставлять государственную услугу в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной услуги (пункты 1 и 4 статьи 2, пункт 1 части 1 статьи 6).

Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», во исполнение положений которого издан оспариваемый Административный регламент, установлено, что санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также экспертами и экспертными организациями, аккредитованными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в целях установления соответствия (несоответствия) требованиям этого Федерального закона документов, зданий, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и других объектов, используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями для осуществления своей деятельности, и результатов указанной деятельности; главными государственными санитарными врачами и (или) их заместителями даются санитарно-эпидемиологические заключения, предусмотренные статьями 18, 20, 26 - 28 и 40 данного Федерального закона (подпункт 3 пункта 1, пункт 2 статьи 42).

Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, в пункте 6.1, абзацах втором и третьем пункта 8 определено, что Роспотребнадзор в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности; руководитель Роспотребнадзора является главным государственным санитарным врачом Российской Федерации и несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Роспотребнадзор функций.

На основании приведенных законоположений суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что осуществление специальной функции по выдаче в предусмотренных Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» случаях на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований санитарно-эпидемиологических заключений (далее — выдача санитарно-эпидемиологических заключений) возложено федеральным законодателем на главных государственных санитарных врачей и их заместителей и данная функция реализуется в виде предоставления государственной услуги по запросам заявителей в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт ее предоставления.

С учетом изложенного и руководствуясь положениями абзаца третьего пункта 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, пункта 14 Указа Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636, подпункта «в» пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», устанавливающими, что регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти, что Роспотребнадзор вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности в случаях, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что обязанность предоставлять государственную услугу по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений в соответствии с административным регламентом, разработанным Роспотребнадзором и утвержденным приказом его руководителя, основана на нормах приведенных выше федеральных законов и других нормативных правовых актах, имеющих большую юридическую силу по сравнению с оспариваемым Административным регламентом.

При таких данных суд правильно отверг доводы заявителя, изложенные им и в апелляционной жалобе, о том, что у Роспотребнадзора отсутствуют полномочия на принятие оспариваемого Административного регламента.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативному правовому регулированию в рассматриваемой сфере деятельности, является в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608 «Об утверждении положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» названное министерство, не основаны на нормах Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и не могут служить поводом к отмене решения суда.

Разрешая дело, суд правильно исходил из того, что пункт 24 оспариваемого Административного регламента, который, по мнению заявителя, незаконно предусматривает отказ в предоставлении государственной услуги, соответствует пунктам 7, 8 статьи 14 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», устанавливающим требования к стандарту предоставления государственной услуги, предписывающие предусматривать в административных регламентах исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги. Не противоречит этот пункт и статье 1 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», которая не регулирует порядок предоставления государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений.

Как верно указано в обжалованном решении суда, включение в перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги такого основания, как отсутствие в Едином государственном реестре юридических лиц (Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей) сведений о государственной регистрации заявителя, обусловлено требованиями пункта 1 статьи 23 и пункта 8 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя; юридическое лицо считается созданным, а данные о юридическом лице считаются включенными в единый государственный реестр юридических лиц со дня внесения соответствующей записи в этот реестр. Следовательно, отсутствие данных в Едином государственном реестре юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) о государственной регистрации такого лица исключает возможность выдачи ему санитарно-эпидемиологического заключения.

Отказ в предоставлении государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений при наличии недостоверных сведений в документах, содержащих результаты санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок и представленных заявителем для предоставления государственной услуги, основан на принципе правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг, закрепленном в пункте 1 статьи 4 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», и не может рассматриваться как нарушающий права заявителя.

Пункт 57 Административного регламента, устанавливающий необходимость изготовления письменного уведомления об отказе в предоставлении государственной услуги с указанием причин отказа и направления его юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю), подавшему заявление о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения, в случае обнаружения специалистом-экспертом недостоверных сведений в документах и находящийся во взаимосвязи с пунктом 24 Административного регламента, правильно признан судом соответствующим пунктам 2 и 4 статьи 5 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Предписание этого пункта направлено на информирование заявителя и реализацию его права на обжалование отказа в предоставлении государственной услуги, в том числе досудебное (внесудебное), и, вопреки утверждению заявителя, его прав и законных интересов не нарушает.

Суд правомерно отверг довод заявителя о том, что пункт 56 Административного регламента, предусматривающий проведение в определенный срок уполномоченным специалистом-экспертом проверки экспертного заключения по вопросу аккредитации испытательной лаборатории (центра) и соответствия изложенной в нем информации требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил, а также полноты проведенных исследований и испытаний, их соответствия методикам, незаконно предоставляет уполномоченным лицам Роспотребнадзора проводить экспертизу представленного заявителем экспертного заключения.

Как правильно указано в решении суда, данная норма регламентирует деятельность Роспотребнадзора по оценке соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, установленных государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами, что не противоречит подпункту 3 пункта 1 статьи 42 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», устанавливающему, что санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в том числе в целях установления соответствия (несоответствия) документов требованиям этого Федерального закона, в частности об аккредитации экспертов и экспертных организаций (пункт 1 статьи 42), о соблюдении санитарно-эпидемиологических требований обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека (глава III), в том числе санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека (статья 27).

При этом судом правильно учтено, что согласно пункту 2 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. № 224, экспертное заключение является документом, выдаваемым федеральными государственными учреждениями здравоохранения — центрами гигиены и эпидемиологии, другими аккредитованными в установленном порядке организациями, экспертами, и, следовательно, может оцениваться по правилам подпункта 3 пункта 1 статьи 42 названного выше Федерального закона.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов заявителя не нарушает, суд правомерно, в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявления.

Довод апелляционной жалобы о том, что судом не применен подлежащий применению Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», не опровергает вывод суда о законности оспариваемого нормативного правового акта. Названный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения, а также определяет порядок проведения антикоррупционной экспертизы и уполномоченные на ее проведение органы и организации, их права и полномочия. Отсутствуют основания для того, чтобы сделать вывод о наличии в Административном регламенте, как и в его пунктах 24, 56, 57, положений, которые могли бы рассматриваться как коррупционные факторы. Административный регламент принят в пределах компетенции, предоставленной Роспотребнадзору, названные пункты Административного регламента, вопреки утверждению заявителя в апелляционной жалобе, не устанавливают необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, требования, предъявляемые к заявителю, являются определенными, соответствуют нормам действующего законодательства.

Кроме того, представитель Роспотребнадзора пояснил в судебном заседании Апелляционной коллегии, что Административный регламент прошел антикоррупционную экспертизу в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что незаконно изданный Административный регламент создает препятствие для осуществления предпринимательской медицинской деятельности в нарушение статьи 55 Конституции Российской Федерации, основано на неправильном толковании норм материального права и не может служить основанием к отмене решения суда.

Судом первой инстанции принято решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании. Предусмотренных статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Корона» — без удовлетворения.

---