Решение Верховного Суда РФ от 02.08.2012 № АКПИ12-531

<О признании частично недействующим пункт 24 Изменений, которые вносятся в акты Правительства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 № 1045>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Петровой Т.А.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению П. о признании недействующим пункта 24 Изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1045,

пунктом 24 Изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1045 (далее — Изменения), внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 455 «О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей» (далее — Постановление от 12 июня 2008 г. № 455) и утвержденные этим постановлением Правила компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей (далее — Правила).

В соответствии с пунктом 24 Изменений в наименовании и пункте 1 Постановления от 12 июня 2008 г. № 455 слова «организациях, финансируемых из федерального бюджета» заменены словами «федеральных органах государственной власти (государственных органах) и федеральных казенных учреждениях», в пункте 2 слова «бюджетных учреждений» заменены словами «казенных учреждений»;

в Правилах: в наименовании - слова «организациях, финансируемых из федерального бюджета» заменены словами «федеральных органах государственной власти (государственных органах) и федеральных казенных учреждениях», в пункте 1 - слова «организаций, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (далее — работники организаций)» заменены словами «федеральных органах государственной власти (государственных органах) и федеральных казенных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (далее — работники учреждений)», в пунктах 2 - 13 - слова «работник организации» в соответствующих числе и падеже заменены словами «работник учреждения» в соответствующих числе и падеже, слова «в данной организации» заменены словами «в указанном учреждении», слово «организацией» заменено словом «учреждением».

Таким образом, внесенные оспариваемой нормой изменения сводятся к распространению Правил только на работников федеральных органов государственной власти (государственных органов) и федеральных казенных учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей.

П., работающий в федеральном бюджетном учреждении «Обь-Иртышское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства», обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим пункта 24 Изменений, указывая на то, что в результате осуществленного регулирования работники федеральных бюджетных учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется в форме субсидий из федерального бюджета, фактически лишаются права на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно. Полагает, что оспариваемая норма противоречит статье 325 Трудового кодекса Российской Федерации, закрепляющей право на выплату указанной компенсации всем работникам организаций, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членам их семей, а не только работникам федеральных органов государственной власти (государственных органов) и федеральных казенных учреждений этих районов и местностей, и нарушает его право на выплату указанной компенсации.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, уполномоченные представлять интересы Правительства Российской Федерации — заинтересованного лица по делу, в письменных возражениях на заявление указали, что к организациям, финансируемым из федерального бюджета, относятся федеральные органы государственной власти (государственные органы), казенные, бюджетные и автономные учреждения. В результате изменений, внесенных оспариваемой нормой в Постановление от 12 июня 2008 г. № 455, порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно распространяется только на лиц, работающих в федеральных органах государственной власти (государственных органах) и федеральных казенных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя конкретного федерального бюджетного или автономного учреждения, в целях реализации прав сотрудников учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, и членов их семей на получение указанной компенсации имеет право предоставить этим учреждениям субсидию на указанные цели в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и поэтому права заявителя не могут считаться нарушенными.

В судебное заседание П. не явился, в поступившем заявлении просил о рассмотрении дела в его отсутствие.

Обсудив доводы заявителя, выслушав возражения представителей заинтересованного лица Г., К., М., оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление удовлетворить частично, Верховный Суд Российской Федерации считает, что требования подлежат частичному удовлетворению.

Статья 325 Трудового кодекса Российской Федерации устанавливает, что лица, работающие в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, а также на оплату стоимости провоза багажа весом до 30 килограммов. Право на компенсацию указанных расходов возникает у работника одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за первый год работы в данной организации (часть первая); порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, и членов их семей устанавливается Правительством Российской Федерации (часть пятая).

Приведенная норма закрепляет дополнительную гарантию реализации гражданами, проживающими в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, своего права на ежегодный оплачиваемый отпуск и предполагает применение работодателями единых специальных правил правового регулирования отношений, связанных с выплатой указанной компенсации в системе учреждений федерального бюджетного финансирования.

В соответствии с данной нормой Постановлением от 12 июня 2008 г. № 455 были утверждены Правила, которыми устанавливался единый порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для всех лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, определяющий размер и условия возмещения расходов.

Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» введены различные механизмы финансового обеспечения деятельности федеральных государственных учреждений в зависимости от типа этих учреждений.

В связи с принятием данного Федерального закона Правительство Российской Федерации издало оспариваемый в части нормативно-правовой акт и изменило ранее установленные Постановлением от 12 июня 2008 г. № 455 Правила выплаты указанной компенсации, распространив их действие исключительно на работников федеральных органов государственной власти (государственных органов) и федеральных казенных учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей.

Статья 252 Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривая основания и порядок установления особенностей регулирования трудовых отношений для отдельных категорий работников, содержит правило, в соответствии с которым снижение уровня гарантий работникам, ограничение их прав могут устанавливаться исключительно данным Кодексом либо в случаях и порядке, им предусмотренных.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт, изменив редакцию Постановления от 12 июня 2008 г. № 455, утвердившего Правила выплаты компенсации для всех лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, принятого в силу прямого указания, содержащегося в части пятой статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации, отменил действие этих Правил для работников федеральных бюджетных и автономных учреждений и, не установив новых, тем самым снизил уровень гарантий, закрепленных названным Кодексом, и поставил работников этих федеральных государственных учреждений в неравное положение с работниками федеральных органов государственной власти (государственных органов) и казенных учреждений.

Такое правовое регулирование позволяет работодателям федеральных бюджетных и автономных учреждений, расположенных на северных территориях, уклониться от выплаты компенсации, условия и порядок выплаты которой нормативно-правовым актом Правительства Российской Федерации не установлены. Вследствие этого оспариваемая норма противоречит статьям 252 и 325 Трудового кодекса Российской Федерации, которые в их взаимной связи предусматривают сохранение одинакового уровня гарантий для работников всех федеральных государственных учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, не допуская его снижения в зависимости от типа федерального государственного учреждения и механизма его финансирования.

С учетом изложенного доводы представителей заинтересованного лица о том, что оспариваемый пункт Изменений издан в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», установившего различный порядок финансового обеспечения деятельности федеральных государственных учреждений, не могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Изменение механизма финансирования этих учреждений не исключает их отнесение в силу действующего законодательства к числу организаций, финансируемых из федерального бюджета, и не может являться основанием для снижения уровня гарантий, установленных трудовым законодательством.

Необоснованны и доводы представителей заинтересованного лица о том, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя конкретного федерального бюджетного или автономного учреждения, в целях реализации прав сотрудников на получение указанной компенсации имеет право предоставить учреждениям субсидию на указанные цели в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Указанная норма Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепляя возможность предоставления субсидии бюджетным и автономным учреждениям из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на иные цели, не предусмотренные абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 данного Кодекса, носит общий характер и не определяет размер, условия и порядок выплаты компенсации.

При этом статья 325 Трудового кодекса Российской Федерации не предоставляет работодателям право по своему усмотрению решать вопрос о выплате указанной в ней компенсации, а возлагает обязанность на всех работодателей — как финансируемых из бюджета, так и не относящихся к бюджетной сфере — произвести ее выплату. Законодатель, обеспечивая равенство прав работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, предписывает всем работодателям, относящимся к федеральной бюджетной сфере, исполнить эту обязанность с соблюдением единых правил правового регулирования, касающихся размера, условий и порядка выплаты этой компенсации, и на основании нормативного правового акта, изданного Правительством Российской Федерации.

Исходя из изложенного и с учетом того, что оспариваемая норма сохраняет право работников федеральных органов государственной власти (государственных органов) и федеральных казенных учреждений на выплату компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно и в этой части полностью соответствует требованиям частей первой и пятой статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации, пункт 24 Изменений подлежит признанию недействующим в той части, в которой работники иных, не поименованных в данной норме федеральных государственных учреждений, и члены их семей лишаются права на выплату компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно в порядке, установленном Постановлением от 12 июня 2008 г. № 455.

Учитывая, что решение суда общей юрисдикции, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением его недействительности и отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению, суд полагает, что пункт 24 Изменений следует признать недействующим в указанной части со дня вступления решения суда в законную силу.

Прекращение действия оспариваемой нормы в части с указанного времени не умаляет права и свободы заявителя и других лиц, считающих нарушенными свои права в результате ее применения, поскольку они не лишены возможности обратиться в суд за защитой нарушенного права, основывая свои требования на конституционной иерархии нормативных правовых актов (статья 120 Конституции Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

заявление П. удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу пункт 24 Изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1045, в той части, в которой работники иных, не поименованных в данной норме федеральных государственных учреждений, и члены их семей лишаются права на выплату компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 455.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---