Решение Верховного Суда РФ от 14.05.2012 № АКПИ12-290

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующей Формы градостроительного плана земельного участка, утв. Приказом Минрегиона РФ от 10.05.2011 № 207>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 14 мая 2012 г. № АКПИ12-290

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Петровой Т.А.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс» о признании недействующей Формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10 мая 2011 г. № 207,

Форма градостроительного плана земельного участка (далее — Форма), утвержденная приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее — Минрегион России) от 10 мая 2011 г. № 207, содержит строки для заполнения реквизитов обращения и фамилии, имени, отчества заявителя — физического лица либо реквизитов обращения и наименование заявителя — юридического лица о выдаче градостроительного плана земельного участка, описания местоположения проектируемого объекта на земельном участке (объекта капитального строительства); предусматривает указание на чертеже градостроительного плана схемы расположения земельного участка в окружении смежно-расположенных земельных участков (ситуационный план) и сведений о месте допустимого размещения объекта капитального строительства на земельном участке, на который действие градостроительного регламента не распространяется, а также на земельном участке, на который действие градостроительного регламента распространяется (пункт 1); в требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, на который действие градостроительного регламента распространяется, предписывает внесение сведений о назначении объекта капитального строительства с указанием его номера согласно чертежу (подпункт 2.2), о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков и объектов капитального строительства, в том числе их площади, путем заполнения таблицы с графами (подпункт 2.2.1), о предельном количестве этажей или предельной высоте зданий, строений, сооружений в метрах (подпункт 2.2.2), о максимальном проценте застройки в границах земельного участка (подпункт 2.2.3), об иных показателях (подпункт 2.2.4); в требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, на который градостроительный регламент не устанавливается и не распространяется, предусматривает строку для заполнения сведений о номере объекта капитального строительства и его назначении, а также таблицу предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков (подпункт 2.2.5).

Воронежская региональная общественная организация инвалидов «Импульс» обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующей указанной Формы, ссылаясь на противоречие приведенных выше предписаний требованиям части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, пункту 3 части 3 статьи 44, части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Заявитель указывает, что в правоприменительной практике органы местного самоуправления, ссылаясь на оспариваемую Форму, требуют наряду с заявлением о выдаче градостроительного плана и документами, подтверждающими личность заявителя (паспорт гражданина или учредительные документы юридического лица), представлять другие документы, в частности документы о его правах на земельный участок, схему и топографическую съемку земельного участка, тем самым возлагая на него обязанности, не предусмотренные законом. Полагает, что оспариваемая Форма, предусматривая описание местоположения проектируемого объекта на земельном участке, а также отображение на чертеже земельного участка мест допустимого размещения объекта капитального строительства, схемы расположения земельного участка в окружении смежно-расположенных земельных участков (ситуационный план), определяя требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, на который распространяется действие градостроительного регламента, вводит не предусмотренный частью 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации раздел градостроительного плана и предоставляет органу, утверждающему этот план, право вместо застройщика определять конкретное место размещения проектируемого объекта, ограничивая таким образом конституционное право заявителя на свободное использование имущества для экономической деятельности. Считает, что отсутствие в Форме раздела, предусматривающего информацию о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, нарушает его право на определение параметров строительства.

В письменных возражениях на заявление Минрегион России и Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) указали, что выдача градостроительного плана земельного участка является государственной услугой, которая осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления по запросу заявителя на основании документов и информации, находящейся в распоряжении указанных органов. Орган местного самоуправления не наделен полномочиями требовать от заявителя представления наряду с заявлением каких-либо иных документов, за исключением документов, подтверждающих личность заявителя (паспорт гражданина или свидетельство о регистрации юридического лица).

Выслушав объяснения представителя заявителя Б.О., возражения представителей Минрегиона России Р., Б.С., Г., представителя Минюста России Б.В., оценив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации находит заявление не подлежащим удовлетворению.

Минрегион России на основании статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 5.2.3.1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. № 40, издал приказ от 10 мая 2011 г. № 207, которым утвердил оспариваемую заявителем Форму. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 24 мая 2011 г., регистрационный № 20838, опубликован в «Российской газете» 8 июня 2011 г.

Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа (части 1 и 2 статьи 44); в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 данной статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы (часть 17 статьи 46).

Из содержания приведенных норм следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования градостроительного плана и требованием о предоставлении заявителем каких-либо документов, за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

Оспариваемая заявителем Форма, предусматривающая строки для заполнения оснований подготовки градостроительного плана в виде реквизитов заявления обратившегося физического или юридического лица и, соответственно, указание их фамилии, имени, отчества и наименования, отражает лишь факт поступления обращения и никаких предписаний о представлении каких-либо иных документов, в том числе правоустанавливающих документов на земельный участок, материалов топографической съемки, не содержит, что полностью согласуется с положениями пункта 1 части 1 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», запрещающего требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Данный запрет распространяется лишь на действия уполномоченных органов, однако не исключает возможность добровольного представления заявителем документов, принудительное истребование которых запрещено.

Статья 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет градостроительный план земельного участка в качестве одного из оснований для подготовки проектной документации объектов капитального строительства (часть 11).

Следовательно, право подготовить проектную документацию возникает у лица, обратившего за выдачей градостроительного плана земельного участка, лишь после получения такого плана — документа, содержащего всю необходимую для проектирования и строительства информацию.

Положения пунктов 3 и 4 части 3 статьи 44 названного Кодекса предусматривают в составе градостроительного плана земельного участка минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, а также информацию о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента), и во взаимосвязи с пунктом 3 части 6 статьи 30 данного Кодекса, согласно которому в градостроительном регламенте указываются сведения об ограничениях в использовании земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, позволяют сделать вывод, что место допустимого размещения объекта капитального строительства определяется не только минимальными отступами от границ земельного участка, но и с учетом устанавливаемых законодательством Российской Федерации для соответствующей территориальной зоны ограничений в использовании земельных участков и объектов капитального строительства.

В отношении земельных участков, на которые действие градостроительного плана не распространяется и градостроительный регламент не устанавливается, в пункте 5 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации непосредственно закреплено положение о включении в состав градостроительного плана такого участка требований к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства.

Исходя из приведенных положений, а также учитывая, что разработка градостроительного плана земельного участка осуществляется без привлечения лица, обратившегося за его выдачей, и при отсутствии проектной документации, оспариваемая заявителем строка Формы «Описание местоположения проектируемого объекта на земельном участке», как и Форма в целом, не предусматривает описание точного, конкретного места размещения этого объекта. В данной строке Формы указывается лишь возможное (допустимое) местоположение, определенное с учетом планировочных ограничений по размещению объекта капитального строительства, установленных на основании градостроительных регламентов в соответствии с требованиями правил землепользования и застройки, а также зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, что полностью согласуется с приведенными выше нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Описание возможного (допустимого) местоположения проектируемого объекта не является ограничением права заявителя на свободное использование своего имущества, поскольку право лица подготовить проектную документацию и осуществить строительство на земельном участке не носит абсолютного и неограниченного характера и обусловлено установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации ограничениями и требованиями, которые определяются в том числе в градостроительном плане земельного участка, на основании которого физическое или юридическое лицо самостоятельно принимает решение о подготовке проектной документации и обеспечивает такую подготовку.

С учетом изложенного доводы заявителя о нарушении оспариваемой Формой конституционного права на свободное использование своего имущества являются необоснованными.

Графическая часть пункта 1 Формы, в пояснениях к которой содержатся указания о необходимости фиксации на чертеже градостроительного плана земельного участка схемы расположения этого участка в окружении смежно-расположенных земельных участков (ситуационный план), минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения, а также мест допустимого размещения объекта капитального строительства, направлена на реализацию положений части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации в графической форме, представляет собой отображение границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, с указанием границ населенных пунктов, непосредственно примыкающих к границам земельного участка, зон с особыми условиями использования территорий и иных планировочных ограничений и действующему федеральному законодательству не противоречит.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до принятия в установленном данным Кодексом порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 г., и после утверждения формы градостроительного плана земельного участка в составе градостроительного плана земельного участка, для которого градостроительный регламент устанавливается и на который распространяется действие градостроительного регламента, должна указываться информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.

Пункт 2.2 Формы, обеспечивая соблюдение требований данной нормы, вводит строки для заполнения указанных в ней сведений для соответствующей категории земельных участков и, следовательно, не может ей противоречить.

С учетом положений статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о проверке оспариваемого нормативного акта на предмет соответствия его действующему федеральному законодательству доводы заявителя о переходном характере пункта 2 части 1 статьи 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» не могут повлечь признание пункта 2.2 Формы недействующим.

Часть 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает указание в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (пункт 2), которые согласно части 1 статьи 38 данного Кодекса могут включать в себя: предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь (пункт 1); минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений (пункт 2); предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений (пункт 3); максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка (пункт 4); иные показатели (пункт 5).

Подпункты 2.2.1 - 2.2.4 Формы, воспроизводя положения данных норм Кодекса, фактически закрепляют возможность отражения в градостроительном плане земельного участка сведений градостроительного регламента, установленного правилами землепользования и застройки индивидуально для каждой территориальной зоны, с учетом особенностей ее расположения и развития. Указанные сведения градостроительного регламента являются способом установления одинаковых требований к совокупности земельных участков (включая требования об их минимальных и (или) максимальных размерах), образующих однородную территориальную зону с единым правовым режимом, а также к объектам капитального строительства, для размещения которых они предоставлены.

Тем самым утверждается положение, когда правообладатели объектов недвижимости могут по своему усмотрению выбирать в пределах этих требований виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости, обращаться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в порядке статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, используя информацию о градостроительном регламенте, содержащуюся в оспариваемых пунктах 2.2.1 - 2.2.4 Формы, обязательность включения которой в состав градостроительного плана земельного участка предписана пунктом 4 части 3 статьи 44 указанного Кодекса.

С учетом изложенного довод заявителя о том, что Форма, закрепляя строку для заполнения сведений о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков, предусматривает выделение в составе земельного участка, на который выдается градостроительный план земельного участка, отдельных земельных участков и устанавливает для них отдельные правовые режимы, является ошибочным.

Пункт 2.2.5 Формы предписывает внесение информации о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или не устанавливается градостроительный регламент, обязательность включения которых в состав градостроительного плана земельного участка установлена пунктом 5 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков согласно части 2 статьи 38 названного Кодекса устанавливаются в отношении каждой территориальной зоны, в связи с этим наличие в данном пункте Формы соответствующей строки не свидетельствует о ее противоречии требованиям законодательства о градостроительной деятельности.

Отсутствие в оспариваемой Форме самостоятельного раздела для внесения информации о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, наличие которой в составе градостроительного плана земельного участка обязательно согласно пункту 7 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не может являться основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку неполнота нормативного правового акта не влечет признание его недействующим. Не имеется каких-либо препятствий и для размещения данной информации в строке Формы «Иные показатели», при этом отказ органа, утверждающего градостроительный план, их внести может быть оспорен в установленном законом порядке.

Таким образом, оспариваемая заявителем Форма градостроительного плана земельного участка и ее отдельные положения не противоречат действующему федеральному законодательству, прав, свобод и законных интересов заявителя не нарушают.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления Воронежской региональной общественной организации инвалидов «Импульс» о признании недействующей Формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10 мая 2011 г. № 207, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---