Решение ВАС РФ от 21.02.2012 № 14589/11
<Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующим Приказа Минкультуры РФ от 25.08.2010 № 558 «Об утверждении „Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения“ в части, в которой данным нормативным правовым актом на акционерные общества и другие коммерческие организации, которые неподведомственны федеральным органам государственной власти, включая заявителей, возлагаются обязанности по хранению документов, перечисленных в упомянутом перечне, с указанием сроков хранения>»
ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 21 февраля 2012 г. № 14589/11
Резолютивная часть решения объявлена 15 февраля 2012 года.
Решение изготовлено в полном объеме 21 февраля 2012 года.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Новоселовой Л.А., судей Весеневой Н.А. и Разумова И.В. рассмотрел в судебном заседании заявления открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ и открытого акционерного общества „Красноярский речной порт“ о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 „Об утверждении „Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения“ в части, в которой данным нормативным правовым актом на акционерные общества и другие коммерческие организации, которые неподведомственны федеральным органам государственной власти, включая заявителей, возлагаются обязанности по хранению документов, перечисленных в упомянутом перечне, с указанием сроков хранения.»
Протокол судебного заседания вела помощник судьи Бубнова К.Ю.
В заседании приняли участие представители:
от открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ (заявителя) — Михайлов Д.В. по доверенности;»
от открытого акционерного общества «Красноярский речной порт» — Панарина Т.С. по доверенности;
от Министерства культуры Российской Федерации — Мосунов В.В., Сафонова Н.Е. по доверенностям;
от Министерства юстиции Российской Федерации — Бабченко Ю.В. по доверенности.
открытое акционерное общество «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ и открытое акционерное общество „Красноярский речной порт“ (далее — заявители) обратились в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлениями о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 „Об утверждении „Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения“ (далее — оспариваемый приказ) в части, в которой данным нормативным правовым актом на акционерные общества и другие коммерческие организации, которые неподведомственны федеральным органам государственной власти, включая заявителей, возлагаются обязанности по хранению документов, перечисленных в упомянутом перечне, с указанием сроков хранения.»
Определением от 23.01.2012 соистцом по делу привлечено открытое акционерное общество «Красноярский речной порт» на основании его заявления, в котором он указывает, что оспариваемый приказ затрагивает его права и обязанности, его требования однородны и имеют единые основания с заявленными.
В обоснование своего требования заявители ссылаются на то, что оспариваемый приказ не соответствует положениям Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее — Закон об архивном деле); принят Министерством культуры Российской Федерации (далее — Минкультуры России) с превышением предоставленных ему полномочий; нарушает права и законные интересы заявителей в сфере осуществляемой ими предпринимательской деятельности, незаконно возлагая на них обязанность по хранению и предоставлению акционерам по их требованию неоправданно широкого перечня документов.
Заявители полагают, что оспариваемый приказ принят Минкультуры России в нарушение части 3 статьи 6 Закона об архивном деле, поскольку оно не является федеральным органом исполнительной власти, которому специальным указанием Правительства Российской Федерации предоставлено полномочие по принятию перечней архивных документов с указанием сроков их хранения.
Заявители считают, что круг лиц, на которых может распространяться действие оспариваемого приказа, не включает организации, неподведомственные Минкультуры России.
По мнению заявителей, действующее законодательство не содержит норм, согласно которым Минкультуры России вправе утверждать перечни архивных документов со сроками их хранения для коммерческих организаций, не контролируемых названным министерством, и возлагать какие-либо обязанности на такие организации, в том числе заявителей.
Заявители мотивируют нарушение оспариваемым приказом их прав тем, что в результате исполнения содержащихся в нем обязанностей заявители вынуждены нести расходы и отвлекать иные ресурсы для выполнения несвойственной им деятельности, что подтверждается, в частности, судебным актом о разрешении спора с участием открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“, которым установлена его обязанность предоставить информацию и документацию своему акционеру со ссылкой на оспариваемый приказ.»
В отзыве на заявление Минкультуры России указывает, что заявленные требования необоснованны и не подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемый приказ соответствует положениям Закона об архивном деле; приказ принят Минкультуры России в пределах полномочий, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 406 «О Министерстве культуры Российской Федерации»; Минкультуры России является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере архивного дела; оспариваемый приказ подготовлен и утвержден в установленном законом порядке; оспариваемый приказ зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации и официально опубликован; оспариваемый приказ не возлагает не предусмотренных законом обязанностей на коммерческие организации, поскольку обязанность по хранению документов организациями установлена Законом об архивном деле, а также Федеральным законом от 29.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее — Закон об акционерных обществах), Налоговым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете».
В отзыве на заявление Министерство юстиции Российской Федерации указывает, что оспариваемый приказ принят в пределах предоставленных Минкультуры России полномочий; оспариваемый приказ вступил в силу с 29.09.2011 и до этой даты не порождал правовых последствий, в связи с чем заявленные требования являются необоснованными.
Минкультуры России заявлено ходатайство о прекращении производства по делу по заявлению открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ на основании пункта 2 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с тем, что аналогичное заявление с участием тех же сторон, о том же предмете и по тем же основаниям рассматривалось Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (решение от 06.09.2011 № 7889/11).»
В судебном заседании Минкультуры России отказалось от заявленного ходатайства о прекращении производства по делу.
Заслушав представителей участвующих в деле лиц, исследовав и оценив доказательства и доводы сторон, суд пришел к выводу о том, что заявленное требование не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
В силу пункта 1 части 2 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исходя из положений пункта 1 части 1 статьи 29, части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и учитывая, что оспариваемый нормативный акт федерального органа исполнительной власти - приказ Минкультуры России — обжалуется в качестве акта, примененного арбитражным судом в конкретном деле для определения объема обязанностей открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ в сфере его деятельности как коммерческой организации, суд полагает, что спор о признании недействующим указанного выше нормативного акта подведомствен арбитражным судам и подлежит рассмотрению по подсудности Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.»
Оспариваемым приказом утвержден Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения (далее — Перечень документов).
Утвержденный оспариваемым приказом Перечень документов включает типовые управленческие архивные документы, образующиеся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций при осуществлении однотипных (общих для всех или большинства) управленческих функций, независимо от формы собственности, с указанием сроков хранения (пункт 1.2 оспариваемого приказа).
Судом установлено, что оспариваемый приказ зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 08.09.2010 за № 18380. Официальный текст оспариваемого приказа с приложением в полном объеме опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 19.09.2011 № 38.
Как следует из пункта 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд признает нормативный акт недействующим, если оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.
Обязанность по хранению документов организациями установлена статьей 17 Закона об архивном деле, а также статьей 89 Закона об акционерных обществах, подпунктом 8 части 1 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации, статьей 17 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете».
Согласно пункту 1 статьи 17 Закона об архивном деле государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов, предусмотренными частью 3 статьи 6 и частью 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.
В соответствии с пунктом 1 статьи 89 Закона об акционерных обществах общество обязано хранить документы, перечисленные в данной норме, и иные документы, предусмотренные правовыми актами Российской Федерации.
Обязанность по хранению документов, образующихся в деятельности открытых и закрытых акционерных обществ, установлена Положением о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ, утвержденным постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 16.07.2003 № 03-33/пс.
Пунктом 8 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации установлена обязанность налогоплательщика в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных бухгалтерского и налогового учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, в том числе документов, подтверждающих получение доходов, осуществление расходов (для организаций и индивидуальных предпринимателей), а также уплату (удержание) налогов.
Статья 17 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» возлагает на организации обязанности по хранению первичных учетных документов, регистров бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в течение сроков, устанавливаемых в соответствии с правилами организации государственного архивного дела, но не менее пяти лет; рабочего плана счетов бухгалтерского учета, других документов учетной политики, процедуры кодирования, программной машинной обработки данных (с указанием сроков их использования) не менее пяти лет после года, в котором они использовались для составления бухгалтерской отчетности в последний раз.
Как видно из приведенных выше положений, они распространяются также на акционерные общества и другие коммерческие организации.
В силу положений оспариваемого приказа на организации не возлагается обязанность по созданию всех указанных в нем документов; в нем определяются сроки хранения тех документов, которые могут образоваться в процессе деятельности организации. В тексте оспариваемого приказа не имеется положений, предусматривающих обязанность коммерческих организаций по хранению документов; названный акт содержит только указания о сроках, в течение которых должно обеспечиваться хранение создаваемых в процессе деятельности организации документов. Оспариваемый приказ также не определяет обязанности организаций по предоставлению сохраняемых документов своим участникам. Такая обязанность, а также порядок ее исполнения и ограничения, направленные на защиту интересов участников и общества, в том числе на обеспечение конфиденциальности, предусмотрены законодательными актами, регулирующими отношения по предоставлению информации участникам акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
В связи с этим оспариваемый приказ не возлагает на указанные организации каких-либо дополнительных обязанностей, кроме тех, которые установлены Законом об акционерных обществах, Законом об архивном деле и иными, указанными выше законами.
В соответствии с частью 3 статьи 6 Закона об архивном деле специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти утверждает перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения.
В соответствии с пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (в редакции от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности.
На момент принятия оспариваемого приказа полномочия Минкультуры России определены Положением о Министерстве культуры, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 406 «О Министерстве культуры Российской Федерации» (далее — Положение о Министерстве культуры).
Согласно пункту 1 названного положения Минкультуры России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия (за исключением сферы охраны культурного наследия), кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав (за исключением нормативно-правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав) и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии.
В соответствии с пунктом 5.2 Положения о Министерстве культуры на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Минкультуры России самостоятельно принимает, в частности, перечни документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти и подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения, а также примерные номенклатуры дел (пункт 5.2.9) и нормативные правовые акты по другим вопросам установленной сферы деятельности Министерства и подведомственных ему федеральной службы и федерального агентства, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 5.2.10).
Установленный Положением о Министерстве культуры перечень принимаемых Минкультуры России правовых актов не является исчерпывающим. В силу указанных выше положений Минкультуры России наделено полномочиями по нормативному регулированию отношений в области архивного дела; правовое регулирование вопросов об установлении перечня и сроков хранения архивных документов не отнесено к вопросам, подлежащим урегулированию нормативными актами более высокого уровня, а также к вопросам, регулирование по которым отнесено к компетенции иных федеральных органов.
С учетом этого доводы заявителей о том, что Минкультуры России, при установлении нормативных требований, предусмотренных частью 3 статьи 6 Закона об архивном деле в отношении хранения архивных документов, действовало с превышением полномочий, подлежит отклонению, поскольку в силу приведенных выше норм Положения о Министерстве культуры, действующего на момент подписания оспариваемого приказа, Минкультуры России выступало в качестве специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия в сфере нормативного регулирования указанных отношений, в том числе и в отношении коммерческих организаций.
Из Положения о Министерстве культуры не следует, что Минкультуры России не вправе принимать нормативные акты, указанные в части 3 статьи 6 Закона об архивном деле, для коммерческих организаций, которые неподведомственны названному министерству. Ссылки заявителей на то, что в оспариваемом акте дана отсылка к пункту 5.2.9, а не к пункту 5.2.10 Положения о Министерстве культуры, могут свидетельствовать о технической недоработке данного акта, но не опровергают вывода о наличии у Минкультуры России соответствующей компетенции. Не опровергает наличия такой компетенции у данного органа на момент принятия оспариваемого акта и включение в Положение о Министерстве культуры, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 590, уточненного указания об утверждении Министерством культуры перечня типовых архивных документов с указанием сроков их хранения (пункт 5.2.6).
Таким образом, оспариваемый приказ принят в пределах компетенции издавшего его органа, не противоречит требованиям закона, не возлагает на заявителей дополнительных обязанностей и не создает препятствий для осуществления ими экономической деятельности.
С учетом изложенного оснований для удовлетворения заявленных требований о признании оспариваемого приказа недействующим не имеется.
На основании части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина, уплаченная при обращении в суд, относится на заявителей.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 29, 34, 150, 167 - 170, 191 - 196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
заявления открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ и открытого акционерного общества „Красноярский речной порт“ оставить без удовлетворения.»
Признать приказ Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 «Об утверждении „Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения“ в части, в которой данным нормативным правовым актом на акционерные общества и другие коммерческие организации, которые неподведомственны федеральным органам государственной власти, включая заявителей, возлагаются обязанности по хранению документов, перечисленных в упомянутом перечне, с указанием сроков хранения, соответствующим положениям Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ „Об архивном деле в Российской Федерации“.»
Государственную пошлину, уплаченную при обращении с заявлением в суд, отнести на заявителей.
Решение может быть пересмотрено в порядке надзора по правилам главы 36 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.