Решение ВАС РФ от 06.09.2011 № 7889/11
<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Приказа Минкультуры РФ от 25.08.2010 № 558>
ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 6 сентября 2011 г. № 7889/11
Резолютивная часть решения объявлена 01.09.2011.
Решение изготовлено в полном объеме 06.09.2011.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Новоселовой Л.А., судей Киреева Ю.А. и Разумова И.В. рассмотрел в судебном заседании заявление открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ о признании недействующим Приказа Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 „Об утверждении „Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения“ в части, в которой данным правовым актом на акционерные общества и другие коммерческие организации, которые не подведомственны федеральным органам государственной власти, включая заявителя, возлагаются обязанности по хранению документов, перечисленных в данном перечне.»
Протокол судебного заседания вела помощник судьи Бубнова К.Ю.
В заседании приняли участие представители:
открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ (заявителя) — Ермоленко К.Г., Мельников И.Н. и Шефер В.А. по доверенностям;»
Министерства культуры Российской Федерации — Авдеев А.А. и Сафонова Н.Е. по доверенностям;
Министерства юстиции Российской Федерации — Бабченко Ю.В. по доверенности.
открытое акционерное общество «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ (далее — общество) обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим Приказа Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 „Об утверждении „Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения“ (далее — Приказ Минкультуры) в части, в которой данным правовым актом на акционерные общества и другие коммерческие организации, которые не подведомственны федеральным органам государственной власти, включая заявителя, возлагаются обязанности по хранению документов, перечисленных в данном перечне.»
В обоснование своего требования общество ссылается на то, что оспариваемый Приказ не соответствует положениям Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее — Закон об архивном деле); был принят Министерством культуры Российской Федерации с превышением полномочий, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 406 «О Министерстве культуры Российской Федерации» (далее — Положение о Министерстве культуры); официально опубликован не полностью; нарушает права и законные интересы заявителя в сфере осуществляемой им предпринимательской деятельности, незаконно возлагая на него обязанность по хранению и предоставлению акционерам по их требованию неоправданно широкого перечня документов.
Заявитель полагает, что круг лиц, на которых может распространяться действие оспариваемого Приказа Минкультуры, не включает организации, не подведомственные по отношению к Министерству культуры Российской Федерации. По мнению заявителя, действующее законодательство не содержит норм, согласно которым Министерство культуры Российской Федерации вправе утверждать перечни архивных документов со сроками их хранения для коммерческих организаций, не контролируемых названным министерством, и возлагать какие-либо обязанности на такие организации, в том числе заявителя.
Заявитель также ссылается на то, что оспариваемый Приказ принят Министерством культуры Российской Федерации в нарушение части 3 статьи 6 Закона об архивном деле, поскольку данное Министерство не является федеральным органом исполнительной власти, которому специальным указанием Правительства Российской Федерации предоставлено полномочие по принятию перечней архивных документов с указанием сроков их хранения.
Заявитель считает, что оспариваемый Приказ нельзя считать официально опубликованным, поскольку в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пункта 9 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ Президента № 763) и пункта 17 Постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» Приказ Минкультуры опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти без приложения к нему (т.е. без перечня документов с указанием сроков их хранения).
В подтверждение данного довода заявитель представил копию ответа Федерального государственного унитарного предприятия «Научно-технический центр правовой информации „Система“ от 27.07.2011 № 9/4/27/Р-208 на запрос заявителя от 26.07.2011. Согласно этому документу официальный текст Приказа Минкультуры опубликован в электронном виде в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти под № 38 от 20.09.2010. Текст оспариваемого Приказа опубликован частично, без утвержденного им Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения.»
Заявитель также представил копию письма общества с ограниченной ответственностью «ГАРАНТ-ПАРК» без даты и без номера, согласно которому опубликование Приказа Минкультуры в справочно-правовой системе «Гарант» официальным не является.
Заявитель ссылается на пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которому официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.
В отзыве на заявление Министерство культуры Российской Федерации считает требования заявителя необоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку оспариваемый Приказ соответствует положениям Закона об архивном деле; Приказ принят Министерством культуры Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Положением о Министерстве культуры; Министерство культуры Российской Федерации является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере архивного дела; оспариваемый Приказ подготовлен в установленном законом порядке; оспариваемый Приказ не возлагает незаконных обязанностей в нарушение закона, поскольку обязанность по хранению документов организациями установлена Законом об архивном деле, а также в отношении акционерных обществ — Федеральным законом от 29.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее — Закон об акционерных обществах).
Министерство культуры Российской Федерации ссылается также на то, что согласно пункту 9 Указа Президента № 763 официальным изданием нормативного акта является Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература», распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система»; оспариваемый Приказ зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 08.09.2010 за № 18380, публикация Приказа осуществлена Министерством юстиции Российской Федерации.
Министерство юстиции Российской Федерации полагает, что производство по делу подлежит прекращению, поскольку спор о признании недействительным оспариваемого Приказа неподведомствен Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации.
По существу требования представитель Министерства юстиции Российской Федерации согласилась с доводами заявителя о ненадлежащем опубликовании оспариваемого Приказа и признал, что данный акт подлежал опубликованию в полном объеме, однако в таком виде опубликован не был.
Заслушав представителей участвующих в деле лиц, исследовав и оценив доказательства и доводы сторон, суд пришел к выводу, что заявленное требование не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
В силу пункта 1 части 2 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секрет производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах.
Исходя из названных норм, и учитывая, что оспариваемый нормативный акт федерального органа исполнительной власти - Приказ Минкультуры — обжалуется заявителем в качестве акта, примененного арбитражным судом в конкретном деле для определения объема обязанностей заявителя в сфере его деятельности как коммерческой организации, суд полагает, что спор о признании недействующим указанного выше нормативного акта подведомствен арбитражным судам и подлежит рассмотрению по подсудности Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.
Оспариваемым Приказом Минкультуры утвержден Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения (далее — Перечень документов).
Утвержденный Приказом Минкультуры Перечень документов включает типовые управленческие архивные документы, образующиеся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций при осуществлении однотипных (общих для всех или большинства) управленческих функций, независимо от формы собственности, с указанием сроков хранения (пункт 1.2 Приказа Минкультуры).
Судом установлено, что оспариваемый Приказ зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 08.09.2010 за № 18380. Официальный текст Приказа Минкультуры опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти за № 38 от 20.09.2010, в том числе в электронном виде. Между тем, опубликованный в указанном выше порядке текст Приказа не включает утвержденный им Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения.
В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно пункту 9 Указа Президента № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации. Официальным изданием также является указанный выше Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Согласно пункту 10 Указа Президента № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Аналогичные положения закреплены в пункте 17 Постановления Правительства № 1009, согласно которому нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Как следует из содержания оспариваемого акта, в опубликованный части текст Приказа содержит данные об утверждении Перечня документов с указанием сроков хранения; основные нормативные положения Приказа Минкультуры содержатся в прилагаемом Перечне документов; без указанного Перечня документов данный Приказ не может применяться.
Содержащиеся в приложении к Приказу данные не являются вспомогательными или дополнительными, в связи с чем подлежит отклонению довод Министерства культуры Российской Федерации об отсутствии необходимости публикации Перечня документов на основании пункта 7 и абзаца 4 пункта 25 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 № 88 (ред. от 26.05.2009) «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Ссылка в опубликованном тексте Приказа на размещение Перечня документов на официальном сайте Министерства культуры Российской Федерации и факты размещения указанного Перечня документов на указанном сайте, а также в информационных справочно-правовых системах не свидетельствуют об опубликовании Приказа, поскольку такое опубликование не является официальным.
Таким образом, оспариваемый Приказ, подлежавший опубликованию в полном объеме, не прошел процедуру обязательного официального опубликования. Опубликование вводной части Приказа не может рассматриваться как его публикация, поскольку нормативные положения содержатся в прилагаемом Перечне, без которого опубликованные положения Приказа не могут быть применены.
В силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, оспариваемый нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - Приказ Минкультуры, не опубликованный в установленном порядке — не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не подлежит применению в полном объеме с момента его издания.
Выявленный в ходе рассмотрения дела порок нормативного акта, лишающий его юридической силы, не является основанием для прекращения производства по делу и не препятствует рассмотрению заявленного требования по существу в ходе судебного разбирательства в порядке прямого нормоконтроля.
Вместе с тем положения главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривают порядок оспаривания действующих нормативных актов, т.е. обладающих юридической силой на момент обращения в суд и рассмотрения дела, с целью прекращения их действия судом на будущее время. Суд не может лишить юридической силы акт, не вступивший в силу.
С учетом этого требование заявителя о признании судом оспариваемого акта недействующим подлежит отклонению.
На основании части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина, уплаченная при обращении в суд, относится на заявителя.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 34, 167 - 170, 191 - 196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
в удовлетворении заявления открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания „Норильский никель“ о признании недействующим Приказа Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 „Об утверждении „Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения“ в части, в которой данным правовым актом на акционерные общества и другие коммерческие организации, которые не подведомственны федеральным органам государственной власти, включая заявителя, возлагаются обязанности по хранению документов, перечисленных в данном Перечне, отказать.»
Решение может быть пересмотрено в порядке надзора в срок, не превышающий трех месяцев со дня его вступления в законную силу.