Рекомендации субъектам Российской Федерации по повышению качества оценки эффективности налоговых расходов, обусловленных налоговыми льготами, освобождениями и иными преференциями

РЕКОМЕНДАЦИИ

I. Общие положения о порядке проведения оценки эффективности налоговых расходов субъектов Российской Федерации (далее — налоговые расходы)

Налоговые расходы являются неотъемлемой частью налоговой и бюджетной политики регионов, поскольку предоставление налоговых льгот, освобождений и иных преференций (далее — налоговые льготы) их обусловливающих, направлено на достижение целей социально-экономического развития и является эффективной мерой государственной поддержки.

Общий порядок учета и оценки налоговых расходов на региональном и муниципальном уровнях установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2019 года № 796 (далее соответственно постановление № 796, Общие требования).

Данный порядок предусматривает следующее распределение функций:

1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации:

• определяет порядок формирования перечня налоговых расходов;
• определяет правила формирования информации о нормативных, целевых и фискальных характеристиках налоговых расходов;
• определяет порядок обобщения результатов оценки эффективности налоговых расходов, осуществляемой кураторами налоговых расходов.
• устанавливает порядок проведения оценки налоговых расходов;
• обладает правом законодательной инициативы по уточнению, отмене налоговых льгот в случае, если по результатам проведенной оценки их эффективности в соответствии с пунктом 4 раздела I настоящих рекомендаций соответствующая налоговая льгота признана неэффективной.

2. Уполномоченный исполнительный орган субъекта Российской Федерации:

• получает информацию о фискальных характеристиках налоговых расходов за отчетный год, а также информацию о стимулирующих налоговых расходах за 6 лет, предшествующих отчетному финансовому году, и иную информацию, предусмотренную постановлением № 796;
• обеспечивает доведение данной информации до кураторов налоговых расходов в целях проведения оценки;
• направляет в управление Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации (далее — УФНС) сведения о категориях плательщиков с указанием обусловливающих соответствующие налоговые расходы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе действовавших в отчетном году и в году, предшествующем отчетному году, и иной информации, предусмотренной приложением к Общим требованиям;
• представляют в Министерство финансов Российской Федерации данные для оценки эффективности налоговых расходов по перечню согласно приложению к Общим требованиям.
• осуществляет сверку данных с Министерством финансов Российской Федерации;
• представляют при необходимости уточненную информацию в Министерство финансов Российской Федерации;
• на основе данных, представленных куратором налоговых расходов, формирует оценку эффективности налоговых расходов;
• учитывает результаты рассмотрения оценки налоговых расходов при формировании основных направлений бюджетной и налоговой политики, а также при проведении оценки эффективности реализации государственных программ субъектов Российской Федерации.

Особенности выполнения требований налогового законодательства о налоговой тайне

В соответствии со статьей 102 Налогового кодекса Российской Федерации налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, плательщике страховых взносов, за исключением сведений, установленных пунктом 1 данной статьи.

Положения данной статьи в части запрета на разглашение сведений, составляющих налоговую тайну, требований к специальному режиму хранения указанных сведений и доступа к ним, ответственности за утрату документов, содержащих указанные сведения, или за разглашение указанных сведений распространяются на сведения о налогоплательщиках, плательщиках страховых взносов, поступившие от налоговых органов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления оценки налоговых расходов в соответствии со статьей 174.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доступ к указанным в настоящем пункте сведениям, составляющим налоговую тайну, поступившим от налоговых органов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, имеют должностные лица, определяемые руководителями этих органов.

Таким образом, для обеспечения доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну и необходимым для проведения оценки эффективности налоговых расходов по практике федеральных органов государственной власти необходимо принятие внутриведомственного акта об определении должностных лиц, имеющих доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну и доведение данной информации до УФНС.

3. Куратор налоговых расходов:

• осуществляет оценку эффективности налоговых расходов в соответствии с Общими требованиями, а также с учетом пункта 4 раздела I настоящих рекомендаций;
• формулирует выводы о достижении целевых характеристик налогового расхода, его вкладе в достижение целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики, не относящихся к государственным программам (далее — цели социально-экономической политики), а также о наличии или об отсутствии более результативных (менее затратных для бюджета) альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики;
• представляет данные по оценке эффективности в уполномоченный исполнительный орган;
• в случае если по результатам проведенной оценки эффективности в соответствии с пунктом 4 раздела I настоящих рекомендаций соответствующая налоговая льгота признана неэффективной, представляет в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации предложения о сохранении (уточнении, отмене) налоговых льгот для плательщика.

Исходя из характера цели налогового расхода, определяется его целевая категория. Пунктом 2 Общих требований предусмотрено три целевые категории налоговых расходов:

• социальные, включающие налоговые расходы, обусловленные необходимостью обеспечения социальной защиты (поддержки) населения, укрепления здоровья человека, развития физической культуры и спорта, экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия и поддержки благотворительной и добровольческой (волонтерской) деятельности;

- стимулирующие, которые направлены на развитие предпринимательской, инвестиционной, инновационной деятельности, и способствуют дальнейшему росту (либо предотвращают снижение) поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации;

- технические, предполагающие уменьшение расходов плательщиков, воспользовавшихся льготами, финансовое обеспечение которых осуществляется в полном объеме или частично за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

От правильности отнесения налоговых расходов к конкретной категории зависят корректность проведения дальнейшей оценки их эффективности, а также результаты сверки налоговых расходов. Ниже приведены типовые вопросы при отнесении налоговых расходов к определенному типу и объяснения.

Примеры вопросов, возникающих при отнесении налоговых расходов к определенной категории:

Наименование налогового расхода	Категория налогового расхода	Комментарии Минфина России
Освобождаются от уплаты налога на имущество организаций жилищно-строительные кооперативы, жилищные кооперативы, товарищества собственников жилья, товарищества домовладельцев — в отношении жилых помещений, а также общего имущества жилого дома и имущества, используемого для обеспечения эксплуатации многоквартирного дома	Стимулирующая	Налоговый расход направлен на стимулирование (расширение деятельности) жилищных кооперативов и ТСЖ и стимулирование активности их экономической деятельности, связанной с предоставлением жилищно-коммунальных услуг населению.
Освобождаются от уплаты налога на имущество организаций газораспределительные организации — в отношении имущества, относящегося к объектам жилищно-коммунальной сферы, находящегося на балансе газораспределительных организаций	Стимулирующая	Налоговый расход направлен на снижение расходов газораспределительных организаций и соответственно приводит к увеличению финансового результата и повышению финансовой устойчивости данных организаций, а также способствует расширению операционной деятельности.
Освобождается от налогообложения имущество государственных и муниципальных бюджетных и казенных учреждений	Техническая	Налоговый расход относится к категории технических, которая предполагает уменьшение расходов плательщиков, воспользовавшихся льготами, финансовое обеспечение которых осуществляется в полном объеме или частично за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Пониженная (13,5%) ставка налога на прибыль организаций для организаций, приобретающих и передающих в собственность своим работникам жилые помещения или возмещающие (полностью, частично) своим работникам стоимость приобретенного ими (строящегося) жилого помещения, в пределах сумм, не превышающих указанные расходы	Стимулирующая	Налоговый расход направлен на стимулирование рынка недвижимости и стимулирование потребительского спроса на жилье и экономической деятельности жилищного строительства.
Освобождается от налогообложения имущество гарантирующих организаций, осуществляющих холодное водоснабжение	Стимулирующая	Указанная категория может быть применена только в случае финансирования водоснабжающих организаций за счет бюджетных средств (с соответствующей формулировкой в региональном налоговом законодательстве). В противном случае данная льгота относится категории стимулирующих.

4. Оценка эффективности налоговых расходов

В рамках оценки налоговых расходов субъекты Российской Федерации вправе принять решение об утверждении единого порядка оценки для всех налоговых расходов (далее — единый порядок), а не отдельных методик оценки по каждому налоговому расходу. В этом случае при принятии такого единого порядка должны быть учтены требования, установленные действующим законодательством для методик оценки эффективности налоговых расходов.

В случае если для отдельных категорий плательщиков, предоставлены льготы по нескольким видам налогов и указанные льготы соответствуют одной цели государственной программы субъекта Российской Федерации и (или) цели социально-экономической политики, методики оценки эффективности соответствующих налоговых расходов могут предусматривать проведение оценки востребованности, оценки вклада и оценки совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) стимулирующих налоговых расходов в целом в отношении соответствующей категории плательщиков, имеющих право на льготы (сводная оценка эффективности налоговых расходов).

Основным условием применения сводной оценки налоговых расходов должно быть одновременное начало использование льготы на одинаковый период одинаковой группой налогоплательщиков.

Например, при предоставлении льготы по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций на период срока окупаемости инвестиционного проекта одинаковой группе предприятий.

Оценка эффективности осуществляется кураторами налоговых расходов на основании методик (единого порядка) и включает:

а) оценку целесообразности налоговых расходов;

б) оценку результативности налоговых расходов.

Рекомендуемая структура методики (единого порядка) представлена в приложении 1 к настоящим рекомендациям.

Оценка целесообразности налоговых расходов проводится по следующим критериям:

• соответствие целям государственных программ и (или) целям социально-экономической политики;
• востребованность плательщиками предоставленных льгот.

- Соответствие налоговых расходов целям государственных программ и (или) социально-экономической политики

Налоговый расход должен соответствовать минимум одной цели государственной программы субъекта Российской Федерации и (или) цели социально-экономической политики, оказывая прямое или косвенное влияние на достижение данных целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики.

Следует учитывать, что один налоговый расход может соответствовать нескольким целям государственных программ и (или) социально-экономической политики, при этом такие цели могут носить разнородный характер.

Прямое влияние предполагает, что связь между налоговыми расходами и вышеуказанными целями должна быть понятной и однозначно воспринимаемой. Косвенное влияние должно сопровождаться описанием обоснования взаимосвязи между налоговым расходом и вышеуказанными целями.

Примеры:

• налоговый расход соответствует цели государственной программы субъекта Российской Федерации:

Налоговый расход (целевая категория)	Наименование государственной программы	Цель государственной программы
Освобождение от уплаты транспортного налога некоммерческих организаций, осуществляющих физкультурно-оздоровительную деятельность, а также деятельность детских лагерей на время каникул (социальная)	Развитие физической культуры и спорта	Обеспечение гражданам возможностей систематически заниматься физической культурой и спортом и вести здоровый образ жизни
Освобождаются от уплаты земельного налога государственные научные центры — в отношении земельных участков, используемых в целях научной деятельности (техническая)	Развитие науки и технологий	Обеспечение формирования и эффективной реализации научно-технического и инновационного потенциалов

• налоговый расход соответствует цели социально-экономической политики субъекта Российской Федерации:

Налоговый расход (целевая категория)	Наименование документа стратегического планирования или программы развития инфраструктуры	Цель документа стратегического планирования или программы развития инфраструктуры
Пониженная ставка налога на прибыль организаций для организаций, которым присвоен статус организации, уполномоченной в сфере формирования и развития инфраструктуры промышленных зон (стимулирующая)	Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации/Развитие промышленного производства	Улучшение инвестиционного климата региона
Пониженная (5%) ставка налога (УСН) для социально ориентированных некоммерческих организаций (объект налогообложения «доходы-расходы») (социальная)	Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации	Обеспечение наиболее полного и эффективного использования возможностей социально-ориентированных некоммерческих организаций в решении задач социального развития региона
Освобождение от уплаты налога на имущество организаций плательщиков, оказывающих потребителям жилищные и (или) коммунальные услуги и являющихся исполнителями государственного заказа и (или) муниципального заказа, — в отношении объектов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, используемых ими для выполнения указанных заказов (техническая)	План комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры	Создание условий для эффективного функционирования и развития систем коммунальной инфраструктуры, обеспечивающих безопасные и комфортные условия проживания граждан и улучшение экологической обстановки

- Оценка востребованности плательщиками предоставленных налоговых льгот

Востребованность плательщиками предоставленных налоговых льгот характеризуется соотношением численности плательщиков, воспользовавшихся правом на налоговые льготы, и численности плательщиков, обладающих потенциальным правом на применение налоговой льготы, или общей численности плательщиков, за 5-летний период.

В целях обеспечения получения репрезентативного результата (особенно когда численность плательщиков, воспользовавшихся правом на налоговые льготы, составляет менее 1% от общей численности плательщиков соответствующего налога) при проведении оценки востребованности следует использовать численность плательщиков, потенциально имеющих право на получение данной льготы (при возможности определения такой категории плательщиков).

Плательщики, потенциально имеющие право на получение налоговой льготы, определяются на основании положений актов, статистических данных и иных сведений. Кроме того, количество потенциальных плательщиков может быть расчетным показателем, в связи с чем в методике (едином порядке) оценки соответствующего налогового расхода требуется отразить порядок расчета указанного показателя, а также источники сведений, используемых при его расчете.

Также в целях проведения оценки востребованности плательщиками предоставленных налоговых льгот в методике (едином порядке) следует определить пороговое значение, при котором льгота признается востребованной. Данное пороговое значение должно быть объективным значением, характеризующим пороговое значение, при недостижении которого должен быть рассмотрен вопрос о внесении изменений (сохранении) данной налоговой льготы.

Установление порогового значения востребованности в методике оценки эффективности налоговых расходов повысит прозрачность проводимой оценки, а также закрепит целевые критерии оценки целесообразности.

Примеры оценки востребованности:

Налоговый расход (целевая категория)	Показатель, используемый для определения общей потенциальной численности плательщиков	Возможные источники информации
Освобождение от уплаты налога на имущество организаций субъектов художественных промыслов (стимулирующая)	Численность организаций, осуществляющих деятельность в соответствии с кодом Общероссийского классификатора видов экономической деятельности «32.99.8. Производство изделий народных художественных промыслов»	Показатель «Количество организаций, зарегистрированных в Статистическом регистре Федеральной службы государственной статистики», территориальный орган Федеральной службы государственной статистики
Освобождение от уплаты транспортного налога лиц, удостоенных почетного звания «Почетный гражданин субъекта Российской Федерации» (социальная)	Численность физических лиц, имеющих звание «Почетный гражданин субъекта Российской Федерации» и проживающих на территории субъекта Российской Федерации	Данные органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего функции в сфере социальной защиты населения
Пониженная ставка земельного налога в отношении земельных участков, предназначенных и используемых для размещения объектов лечебно-оздоровительного назначения (социальная)	Численность лечебно-оздоровительных организаций, осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации	Реестр лечебно-оздоровительных организаций, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения

Оценка результативности налоговых расходов проводится по следующим критериям:

• оценка вклада налоговой льготы, обуславливающей налоговый расход, в изменение значения показателя (индикатора) достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики (далее — оценка вклада);
• оценка бюджетной эффективности;
• оценка совокупного бюджетного эффекта (для стимулирующих налоговых расходов).
• В качестве критерия результативности налогового расхода определяется как минимум один показатель (индикатор) достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики, либо иной показатель (индикатор), на значение которого оказывают влияние налоговые расходы (далее — целевой показатель).

Под целевым показателем понимается показатель, количественно характеризующий достижение цели (целей) государственной программы и (или) социально-экономической политики, которому (которым) соответствует налоговый расход.

Целевой показатель должен отражать специфику налогового расхода.

В случае если налоговый расход не оказывает существенного влияния на изменение показателей, непосредственно содержащихся в государственных программах и (или) иных документах стратегического планирования для оценки вклада могут быть использованы иные показатели, которые будут характеризовать достижение цели государственной программы или целей социально-экономического развития, не содержащиеся в документах стратегического планирования, которые характеризуют достижение цели, на которые направлен данный налоговый расход (например, показатель, используемый в составе отраслевой статистики РОИВ).

Оценке подлежит вклад предусмотренных для плательщиков налоговых льгот в изменение значения целевого показателя, который рассчитывается как разница между фактическим значением указанного целевого показателя с учетом налоговой льготы и расчетным значением указанного показателя в случае отсутствия налоговой льготы.

В методике следует отразить порядок расчета значения целевого показателя без учета налоговой льготы, который должен детализировать механизм расчета значения без учета льготы с учетом текущего значения этого же показателя (в условиях действия льготы) и имеющихся данных статистических расчетов.

Налоговый расход (целевая категория)	Целевой показатель	Возможные подходы к расчету значения целевого показателя без учета льготы
Пониженная ставка налога на имущество организаций для торговых объектов, используемых для розничной торговли и расположенных в населенных пунктах с численностью населения от 500 до 1000 человек (стимулирующая)	Темп роста оборота розничной торговли (Т)	Значение показателя без учета льготы (Т') может определяться на основании темпов роста розничной торговли в населенных пунктах с численностью населения от 500 до 1000 человек (далее — малые населенные пункты) до действия налоговой льготы или на основании анализа зависимости (с использованием регрессии или других методов) влияния увеличения издержек (в случае отмены льготы) на изменение темпов розничного товарооборота в малых населенных пунктах.
Освобождение от уплаты транспортного налога организаций, в которых инвалиды составляют не менее 50% от общего числа работников (социальная)	Доля численности граждан, относящихся к категории инвалидов, осуществляющих трудовую деятельность, в общей численности граждан, относящихся к категории инвалидов, (в трудоспособном возрасте) зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации (k)	k\prime = \frac{\sum_{n}^{n} {}_{- 5}^{- 1}\text{И}^{\text{тр}}}{\sum_{n}^{n} {}_{- 5}^{- 1}\text{И}}
		где k — коэффициент, характеризующий трудоустройство граждан, относящихся к категории инвалидов за 5 лет, предшествующих году начала применения льготы, Итр — численность граждан, относящихся к категории инвалидов, осуществляющих трудовую деятельность, И — общая численность граждан, относящихся к категории инвалидов, (в трудоспособном возрасте), n-1 — первый год, предшествующий году начала предоставления льготы, n-5 — пятый год, предшествующий году начала предоставления льготы

- Оценка бюджетной эффективности налоговых расходов

Оценка бюджетной эффективности является составным элементом оценки результативности налоговых расходов.

Согласно Общим требованиям в целях проведения оценки бюджетной эффективности налоговых расходов осуществляется сравнительный анализ результативности предоставления налоговых льгот и результативности применения альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики.

Возможно 2 варианта проведения оценки бюджетной эффективности:

1. сопоставление объема средств бюджета субъекта Российской Федерации на применение альтернативного механизма и объема налогового расхода при идентичных значениях целевого показателя в случае предоставления налоговой льготы и в случае применения альтернативного механизма;

2. сопоставление значений целевого показателя в случае предоставления налоговой льготы и в случае применения альтернативного механизма при идентичных объемах налогового расхода и средств бюджета субъекта Российской Федерации на применение альтернативного механизма.

В качестве альтернативных механизмов могут учитываться в том числе:

а) субсидии или иные формы непосредственной финансовой поддержки плательщиков, имеющих право на налоговые льготы, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;

Примером сравнительного анализа может быть проведение сопоставительной оценки объема налоговых расходов субъекта Российской Федерации, обусловленных налоговыми льготами, предоставляемыми резидентам технопарков (технологических парков), технополисов, научных парков, промышленных парков, индустриальных парков в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, и субсидий, предоставляемым указанным резидентам за счет средств бюджета.

б) предоставление государственных гарантий по обязательствам плательщиков, имеющих право на налоговые льготы;

При выборе данного альтернативного механизма необходимо учитывать не только планируемый объем государственных гарантий (условные обязательства), но и ожидаемый объем средств на их исполнение (прямые обязательства). В качестве суммы для сопоставления рекомендуется использовать расчетный объем средств на исполнение государственных гарантий. Ввиду долгосрочного характера обязательств, обеспечиваемых государственными гарантиями, сопоставительный расчет необходимо производить в одинаковых диапазонах периодов предоставления налоговых льгот и государственных гарантий.

в) совершенствование нормативного регулирования и (или) порядка осуществления контрольно-надзорных функций в сфере деятельности плательщиков, имеющих право на налоговые льготы.

Данный альтернативный механизм предполагает совершенствование организационных механизмов взаимодействия между представителями органов государственной власти с плательщиками, имеющими право на налоговые льготы, поскольку достижение целей государственных программ и целей социально-экономической политики может осуществляться не только посредством финансовой поддержки плательщиков, имеющих право на налоговые льготы, но и посредством создания комфортных условий для ведения предпринимательской деятельности и получения государственных и муниципальных услуг.

Налоговый расход (целевая категория)	Наименование альтернативного механизма	Подходы к расчету значения объемов расходов бюджета субъекта Российской Федерации для достижения идентичного значения целевого показателя при применении альтернативного механизма
Пониженная ставка налога на прибыль организаций для инвесторов, реализующих приоритетный инвестиционный проект (стимулирующая)	Предоставление льготного кредита и (или) государственных гарантий инвесторам, реализующим приоритетные инвестиционные проекты на территории субъекта Российской Федерации	Объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение льготного кредита и (или) государственных гарантий по возможным гарантийным случаям, рассчитываемый исходя из объема льготного кредита и (или) государственных гарантий, вероятности наступления гарантийных случаев и применения регрессного требования гаранта к принципалу
Освобождение от уплаты налога на имущество организаций организаций-инвесторов, основным видом деятельности которых является обрабатывающее производство (стимулирующая)	Предоставление лицам, являющимся получателями льготы, в аренду недвижимого имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, по льготным ставкам (следует учитывать, что альтернативным механизмом не предусматривается продажа недвижимого имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации)	Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от предоставления в аренду недвижимого имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, с учетом объема выпадающих доходов в связи с предоставлением налоговой льготы и за вычетом размера упущенной выгоды субъекта Российской Федерации, обусловленного льготными условиями предоставления недвижимого имущества в аренду
Освобождение от уплаты транспортного налога организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции (стимулирующая)	Предоставление грантов в форме субсидий на конкурсной основе	Объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации на предоставление субсидий (объем расходов регионального бюджета рассчитывается исходя из размера гранта и количества организаций, крестьянских и фермерских хозяйств, потенциально соответствующих критериям оценки конкурса — например, исходя из количества сельскохозяйственной техники в пользовании)
Освобождение от уплаты транспортного налога членов многодетных семей, получивших автотранспорт и мини-тракторы в рамках реализации ведомственных целевых программ по социальной поддержке многодетных семей (социальная)	Выплата ежемесячного пособия на детей из числа многодетных семей	Объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации на выплату ежемесячного пособия (размер пособия не может пропорционально зависеть от количества многодетных семей, владеющих транспортными средствами)
Освобождение от уплаты земельного налога бюджетных и казенных учреждений, финансируемых за счет средств субъекта Российской Федерации и местных бюджетов (техническая)	Предоставление субсидий (увеличение расходов в рамках сметы) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов (увеличение объема субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов на выполнение муниципального задания бюджетными учреждениями, увеличение расходов бюджетной сметы казенных учреждений, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов)	Объем предоставляемых субсидий (доведенных лимитов бюджетных обязательств) с учетом объема выпадающих доходов в связи с предоставлением льготы и расходов на администрирование предоставления субсидий

- Оценка совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) налоговых расходов проводится в отношении стимулирующих налоговых расходов по единой для всех налоговых расходов формуле, установленной Общими требованиями.

Основные принципы оценки совокупного бюджетного эффекта:

• самоокупаемость (дополнительные доходы от налоговый льготы должны окупать выпадающие доходы);
• долговая устойчивость (эффективные льготы не приводят к росту долговой нагрузки);
• межбюджетное стимулирование (создание стимулов для отмены неэффективных льгот на муниципальном уровне).

Общими требованиями рекомендовано рассчитывать оценку совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) в отношении стимулирующих налоговых расходов, обусловленных льготами по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций, что обусловлено в том числе последующим использованием результатов оценки при расчете индекса налогового потенциала субъекта Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».

В этой связи Общие требования устанавливают обязанность предоставления УФНС исходных данных для оценки совокупного бюджетного эффекта стимулирующих налоговых расходов по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций. Общими требованиями также устанавливаются сроки и перечень предоставляемой информации.

При этом в Общих требованиях отсутствуют ограничения на проведение оценки совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) в отношении стимулирующих налоговых расходов, обусловленных иными налоговыми льготами.

В случае принятия о решения о необходимости оценки совокупного бюджетного эффекта по иным налоговым расходам куратор данных налоговых расходов:

• совместно с УФНС определяет перечень, формат и сроки предоставления фискальных характеристик налогового расхода, необходимых для проведения оценки совокупного бюджетного эффекта;
• в случае необходимости (предоставление сведений, составляющих налоговую тайну) принимает необходимые внутриведомственные акты об определении должностных лиц, имеющих доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну и довести данную информацию до УФНС (пункт 1 раздела 1 настоящих рекомендаций);
• вносит соответствующие изменения в порядок проведения оценки налоговых расходов и методику оценки их эффективности.

Порядок формирования выводов по результатам оценки эффективности налогового расхода

По итогам оценки эффективности налогового расхода куратор налогового расхода формулирует следующие выводы:

• о достижении целевых характеристик налогового расхода;
• о вкладе налогового расхода в достижение целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики;
• о наличии или об отсутствии более результативных (менее затратных для бюджета субъекта Российской Федерации альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики субъекта Российской Федерации.

Выводы должны отражать, является ли налоговый расход эффективным или неэффективным, а также предложения в части сохранения, «донастройки» либо отмены соответствующей льготы.

В последующем сводные результаты рассмотрения оценки налоговых расходов учитываются при формировании основных направлений бюджетной и налоговой политики субъектов Российской Федерации, а также при проведении оценки эффективности реализации государственных программ субъектов Российской Федерации.

Сроки, установленные для отдельных этапов оценки налоговых расходов субъектов Российской Федерации отражены в приложении 2 к настоящим рекомендациям.

Таким образом, в настоящее время постановлением № 796 закреплены базовые основы, необходимые для проведения оценки эффективности налоговых расходов. При этом постановление № 796 предоставляет необходимые возможности для развития данной системы оценки региональных налоговых расходов на уровне региона: субъектами Российской Федерации помимо базового инструмента могут быть внедрены дополнительные элементы оценки, которая позволит повысить качество существующей системы учета, анализа и оценки эффективности налоговых расходов. Ключевой задачей данной работы должна быть интеграция оценки налоговых расходов в процесс принятия решений в области региональной налоговой и бюджетной политики органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Региональным законодательством могут быть установлены дополнительные критерии оценки эффективности налоговых расходов, кроме предусмотренных постановлением № 796, которые могут быть основанием для куратора представить в уполномоченный исполнительный орган субъекта Российской Федерации предложения о сохранении (уточнении, отмене) налоговых льгот.

Результаты оценки эффективности налоговых расходов следует учитывать при формировании основных направлений бюджетной и налоговой политики и при проведении оценки эффективности реализации государственных программ, что формирует основу для широкого спектра решений на региональном уровне, включающих «донастройку» регионального налогового законодательства, принятие альтернативных более эффективных мер государственной поддержки.

Среди основных направлений повышения качества системы учета, анализа и оценки эффективности налоговых расходов на региональном уровне можно выделить:

• практическое внедрение результатов оценки налоговых расходов в бюджетный процесс субъекта Российской Федерации (контроль и учет результатов оценки эффективности налоговых расходов при принятии решений о пересмотре параметров налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период в рамках бюджетного цикла);
• оценку фактических ресурсов, которые направлены на цели государственной политики и на оказание государственной поддержки с учетом налоговых расходов;
• принятие на основании оценки эффективности налоговых расходов решений по сохранению (уточнению, отмене) налоговых льгот, обусловливающих налоговые расходы, и обеспечение соответствия всех налоговых расходов субъекта Российской Федерации целям социально-экономической политики, критериям востребованности и целесообразности.

Ниже представлена схема «жизненного» цикла налоговой льготы от ее отражения в перечне налоговых льгот, до принятия решения по ее сохранению, «донастройке» либо отмене.

II. О проведении сверки исходных данных, используемых для расчета совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) стимулирующих налоговых расходов (далее — сверка исходных данных)

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» при расчете индекса налогового потенциала субъекта Российской Федерации помимо прочего используются данные об объемах стимулирующих налоговых расходов, обусловленных льготами по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций, оценка совокупного бюджетного эффекта по которым принимает положительное значение.

Расчет совокупного бюджетного эффекта в отношении стимулирующих налоговых расходов по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций осуществляется за год, предшествующий отчетному.

В целях формирования указанной информации ежегодно Минфином России проводится сверка информации по соответствующим налоговым расходам с субъектами Российской Федерации.

Уполномоченные исполнительные органы субъектов Российской Федерации до 1 июня представляют в Минфин России данные для оценки налоговых расходов согласно приложению к Общим требованиям.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет сверку представляемой информации на предмет полноты отражения налоговых расходов, соответствия налоговых расходов их целевой категории, а также корректности кодификации налоговых расходов. По итогам сверки направляет информацию о составе стимулирующих налоговых расходов, обусловленных льготами по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций, в Федеральную налоговую службу (далее — ФНС России).

Примечание:

Во избежание в дальнейшем ошибок при проведении сверки исходных данных целевая категория налоговых расходов, а также их кодификация после проведения Министерством финансов Российской Федерации сверки указанной информации в соответствующей отчетном году не подлежат корректировке.

В целях проведения дальнейшей сверки Министерством финансов Российской Федерации формируется таблица с исходными данными по объемам стимулирующих налоговых льгот по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций, не утративших силу по состоянию на 1 августа текущего года, с положительным совокупным бюджетным эффектом, полученным по результатам оценки года, предшествующего отчетному (далее — исходные данные).

В соответствии с п/п «ж» пункта 8 Общих требований исходные данные размещаются на официальном сайте Министерства в разделе Межбюджетные отношения с регионами и муниципалитетами / Межбюджетные отношения / N-N годы / Исходные данные до 1 августа текущего года.

В ходе сверки, проводимой с 1 по 20 августа, уполномоченными исполнительными органами субъектов Российской Федерации проверяется:

• корректность представленных в исходных данных объемов стимулирующих налоговых льгот по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций, не утративших силу по состоянию на 1 августа текущего года, с положительным совокупным бюджетным эффектом, полученным по результатам оценки года, предшествующего отчетному;
• соответствие информации уполномоченных исполнительных органов субъектов Российской Федерации, представленной УФНС и используемой при расчете совокупного бюджетного эффекта, данным ФНС России, представленным в Министерство финансов Российской Федерации.

Примечание:

Минфином России к учету принимаются исключительно сведения, предоставляемые ФНС России (в том числе уточненные, при необходимости, на основе уточненных данных органов Федеральной налоговой службы в период с 1 по 20 августа текущего года)

При выявлении расхождений в информации, используемой уполномоченными исполнительными органами субъектов Российской Федерации при расчете совокупного бюджетного эффекта, и данных ФНС России, а также в случае наличия отклонений от ранее представляемых УФНС данных по фискальным характеристикам, соответствующему уполномоченному исполнительному органу субъекта Российской Федерации необходимо обеспечить сверку с УФНС и, при необходимости по ее итогам инициировать направление УФНС актуализированной информации в ФНС России.

Необходимо обратить внимание на возможное уточнение кроме стоимостных характеристик данных о численности пользователей льготы и о кодах видов экономической деятельности налогоплательщиков, использующих данную льготу. Также данные показатели могут корректироваться в процессе сверки в соответствии с уточнением данных УФНС и ФНС России.

III. Отдельные элементы лучшей практики управления налоговыми расходами и проведения их оценки на федеральном уровне

Особенности проведения оценки эффективности по отдельным налоговым расходам

Правилами оценки налоговых расходов Российской Федерации установлен особый упрощенный порядок оценки, в том числе предусматривающий особый порядок оценки по отдельным элементами оценки.

Допускается не проводить оценку востребованности плательщиками предоставленных льгот в отношении:

а) налоговых расходов, по которым на момент проведения оценки эффективности отсутствуют фискальные характеристики;

б) налоговых расходов Российской Федерации, обусловленных льготами, срок действия которых составляет менее одного года.

При этом Правила допускают проведение оценки востребованности предоставленных льгот в случае наличия у куратора налоговых расходов информации, позволяющей осуществить такую оценку востребованности плательщиками.

Допускается не проводить оценку результативности налоговых расходов в отношении:

а) технических налоговых расходов Российской Федерации

б) налоговых расходов, по которым на момент проведения оценки эффективности отсутствуют фискальные характеристики;

в) налоговых расходов Российской Федерации, обусловленных льготами, срок действия которых составляет менее одного года.

Упрощенный порядок оценки направлен на учет особенностей по отдельным налоговым расходам в зависимости от их целевой составляющей, фискальных характеристик и периода действия в целях расширения периметра охвата оценкой и формализации порядка оценки всех налоговых расходов.

О предварительной оценке налоговых расходов

С 2023 года в связи с внесением изменений <1> в постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2019 г. № 439 «Об утверждении правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации» установлены правовые основы проведения предварительной оценки налоговых расходов Российской Федерации при подготовке проектов нормативных правовых актов в упрощенном формате.

---

<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2023 г. № 568 «О внесении изменений в постановление правительства Российской Федерации от 12 апреля 2019 г. № 439»

Изменениями предусмотрена обязанность включения в состав пояснительной записки к проектам нормативных правовых актов, об установлении (изменении) налоговых льгот, освобождений и иных преференций по налогам, сборам, таможенным платежам, страховым взносам на обязательное социальное страхование, предусматриваемых в качестве мер государственной поддержки в соответствии с целями государственных программ Российской Федерации и (или) целями социально-экономической политики Российской Федерации, не относящимися к государственным программам Российской Федерации, информации:

1. о соответствии налоговых расходов целям государственных программ Российской Федерации;

2. о потенциальном уровне востребованности плательщиками предоставленных льгот;

3. о показателе, на динамику которого будет оказывать влияние вводимая налоговая льгота вместе с оценкой потенциального вклада;

4. об оценке совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) налоговых расходов, предполагающих стимулирование экономической активности субъектов предпринимательской деятельности и последующее увеличение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по единой для всех налоговых расходов формуле, установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2019 г. № 439 «Об утверждении Правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации».

Работа по оценке эффективности исключительно действующих налоговых расходов не позволяет формировать комплексное представление о целесообразности и ожидаемой результативности планируемых налоговых льгот, освобождений и иных преференций по налогам, сборам, таможенным платежам, страховым взносам на обязательное социальное страхование (далее — налоговые льготы).

Проведение предварительной оценки на стадии разработки проекта нормативного правового акта даже в упрощенном формате обеспечит преемственность оценки и возможность сопоставления плановых и фактических показателей, что будет отражать эффективность и результативность мер налогового стимулирования и свидетельствовать о необходимости их донастройки / пролонгации / пересмотра.

В приложении 3 к настоящим разъяснениям представлены особенности оценки налоговых расходов в зависимости от целевой категории и других факторов.

№ п/п	Обязательный элемент	Есть/нет
Общая информация
1)	Наименование налогового расхода в соответствии с Перечнем
2)	Реквизиты нормативного правового акта, которым утверждена льгота, обусловливающая налоговый расход
3)	Целевая категория налогового расхода
4)	Источники информации для проведения оценки эффективности
Оценка соответствия налогового расхода целям государственных программ и (или) целям социально-экономической политики субъекта РФ
5)	Наименование государственной программы и (или) документа стратегического планирования субъекта РФ
6)	Наименование цели государственной программы и (или) цели социально-экономической политики субъекта РФ
Оценка востребованности
7)	Формула расчета уровня востребованности
8)	Порядок определения численности потенциальных плательщиков, обладающих правом на применение льготы
9)	Источник информации о численности потенциальных плательщиков, обладающих правом на применение льготы
10)	Пороговое значение, при достижении которого льгота признается востребованной
Оценка вклада налоговой льготы в изменение значения показателя (индикатора) достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики субъекта РФ
11)	Наименование показателя (индикатора)
12)	Источник информации о значении показателя (индикатора)
13)	Формула расчета уровня вклада
14)	Порядок расчета (финансовая модель) расчета значения показателя (индикатора) без учета льготы
Оценка бюджетной эффективности
15)	Формула расчета бюджетной эффективности
16)	Наименование альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики субъекта РФ
17)	Порядок расчета значения объема средств на применение альтернативного механизма (в случае идентичных значений показателя (индикатора) при применении налогового расхода и альтернативного механизма) ИЛИ порядок расчета значения показателя (индикатора) (в случае идентичных значений объема налогового расхода и альтернативного механизма)
Оценка совокупного бюджетного эффекта <2>
18)	Ссылка на пункты 17 - 18 Правил, утвержденных постановлением от 22.06.2019 № 796 ИЛИ порядок проведения оценки совокупного бюджетного эффекта
Заключительные положения
19)	Формат результатов оценки эффективности
20)	Информация о составе материалов и сроках предоставления результатов оценки кураторами налоговых расходов в уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ
21)	Формат паспорта налогового расхода

---

<2> Опционально — необходимо только для налоговых расходов стимулирующей целевой категории, обусловленных льготами, по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций.

СРОКИ, УСТАНОВЛЕННЫЕ ДЛЯ ОТДЕЛЬНЫХ ЭТАПОВ ОЦЕНКИ НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Срок	Отдельные этапы оценки налоговых расходов субъектов РФ
1 февраля	Уполномоченные исполнительные органы субъектов Российской Федерации (далее — уполномоченные органы субъектов РФ) направляют управлениям Федеральной налоговой службы по субъектам Российской Федерации (далее — УФНС) сведения о категориях плательщиков с указанием обусловливающих соответствующие налоговые расходы нормативных правовых актов субъектов РФ, в том числе действовавших в отчетном году и в году, предшествующем отчетному году, и иной информации. В целях ускорения процедуры формирования информации о налоговых расходах субъектов РФ, а также предварительного согласования данных для оценки эффективности налоговых расходов субъектов РФ уполномоченному органу субъекта РФ следует направлять копию данной информацию в Минфин России.
1 апреля	УФНС направляют Федеральной налоговой службе (далее — ФНС) и уполномоченным органам субъектов РФ сведения за год, предшествующий отчетному году, а также в случае необходимости уточненные данные за иные отчетные периоды с учетом информации по налоговым декларациям по состоянию на 1 марта текущего финансового года, содержащие: - сведения о количестве плательщиков, воспользовавшихся льготами; - сведения о суммах выпадающих доходов консолидированного бюджета субъекта РФ по каждому налоговому расходу субъекта РФ; - сведения об объемах налогов, задекларированных для уплаты плательщиками в консолидированный бюджет субъекта РФ по каждому налоговому расходу, в отношении стимулирующих налоговых расходов, обусловленных льготами по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций.
15 апреля	ФНС направляет в Министерство финансов Российской Федерации (далее — Минфин России) информацию, полученную от УФНС с детализацией по субъектам РФ.
1 июня	Уполномоченные органы субъектов РФ представляют в Минфин России данные для оценки эффективности налоговых расходов субъекта РФ.
июнь	Минфин России осуществляет сверку информации, представляемой уполномоченными органами субъектов РФ, на предмет: - соответствия информации уполномоченных органов субъектов РФ и ФНС; - соответствия налоговых расходов субъектов РФ их целевой категории; - соответствия принадлежности налоговых расходов субъекта РФ к группе полномочий в соответствии с методикой распределения дотаций (постановление Правительства от 22 ноября 2004 г. № 670); - корректного использования данных при оценке совокупного бюджетного эффекта стимулирующих налоговых расходов субъекта РФ.
1 июля	Минфин России направляет в ФНС информацию о составе стимулирующих налоговых расходов субъектов РФ, обусловленных льготами по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций
15 июля	УФНС направляют в уполномоченные органы субъектов РФ и ФНС сведения об объеме льгот за отчетный финансовый год, а также по стимулирующим налоговым расходам субъектов РФ — сведения о налогах, задекларированных для уплаты плательщиками, имеющими право на льготы, в отчетном году.
25 июля	ФНС направляет в Минфин России обобщенные сведения об объеме льгот за отчетный финансовый год, а также по стимулирующим налоговым расходам субъектов РФ — сведения о налогах, задекларированных для уплаты плательщиками, имеющими право на льготы, в отчетном году, полученные от УФНС.
1 августа	Минфин России размещает исходные данные по объемам стимулирующих налоговых льгот по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций с положительным бюджетным эффектом на официальном сайте Минфина России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»
1 — 20 августа	Сверка исходных данных по объемам стимулирующих налоговых льгот по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций с положительным бюджетным эффектом, размещенных на официальном сайте Минфина России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»
20 августа	Уполномоченные органы субъектов РФ при необходимости представляют уточненную информацию. В случае непредставления в указанный срок в Минфин России предложений по уточнению исходных данных или их представления после 20 августа текущего финансового года исходные данные считаются согласованными. Уточнение фискальных характеристик налоговых расходов осуществляется через актуализацию соответствующей информации УФНС/ФНС.
1 октября	Информация о налоговых расходах субъектов РФ размещается на официальном сайте Минфина России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Категория налоговых расходов	Особенности оценки эффективности налоговых расходов, установленные для налоговых расходов Российской Федерации и которые могут быть применены на региональном уровне с соответствующим внесением изменением в региональные НПА	Основные разделы оценки эффективности
		Оценка целесообразности				Оценка результативности
		Соответствие целям государственных программ или целям социально-экономической политики	Востребованность		Иные критерии, установленные куратором (при наличии)	Оценка вклада в изменение значения целевого показателя	Оценка бюджетной эффективности	Оценка совокупного бюджетного эффекта
Социальные налоговые расходы	Имеются на момент оценки фискальные характеристики	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Нет
	Отсутствуют на момент оценки фискальные характеристики	Да	Да	Да	Да	Допускается не проводить	Допускается не проводить	Нет
	Обусловлены льготами, срок действия которых составляет более 1 года	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Нет
	Обусловлены льготами, срок действия которых составляет менее 1 года	Да	Да	Да	Да	Допускается не проводить	Допускается не проводить	Нет
Стимулирующие налоговые расходы	Имеются на момент оценки фискальные характеристики	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Да
	Отсутствуют на момент оценки фискальные характеристики	Да	Да	Да	Да	Допускается не проводить	Допускается не проводить	Допускается не проводить
	Обусловлены льготами, срок действия которых составляет более 1 года	Да	Да	Да	Да	Да	Да	Да
	Обусловлены льготами, срок действия которых составляет менее 1 года	Да	Да	Да	Да	Допускается не проводить	Допускается не проводить	Допускается не проводить
Технические налоговые расходы		Да	Да	Да	Да	Допускается не проводить	Допускается не проводить	Нет

---