Рекомендация № Rec (2004) 6 Комитета министров Совета Европы

«О совершенствовании внутренних средств правовой защиты»

(Принята 12.05.2004 на 114-ом заседании представителей министров)

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

РЕКОМЕНДАЦИЯ № Rec (2004) 6 КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ВНУТРЕННИХ СРЕДСТВ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ

(12 мая 2004 года)

---

<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.

Комитет министров в соответствии с положениями статьи 15 «b» Устава Совета Европы,

считая, что целью Совета Европы является усиление единства среди его членов и что одним из основных методов достижения этой цели является сохранение и дальнейшее осуществление прав человека и основных свобод;

будучи убежденным в том, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) должна оставаться основным ориентиром в области защиты прав человека в Европе, и напоминая о своем обязательстве принять меры для обеспечения долгосрочной эффективности системы контроля, учрежденной в соответствии с Конвенцией;

принимая во внимание вспомогательный характер контрольного механизма, установленного в соответствии с Конвенцией, которая подразумевает в статье 1, что права и свободы, гарантированные Конвенцией, должны защищаться, прежде всего, на национальном уровне и применяться национальными органами;

одобряя в этой связи то, что Конвенция стала неотъемлемой частью национального правопорядка всех государств-членов;

подчеркивая, что в соответствии со статьей 13 Конвенции государства-члены должны обеспечить, чтобы каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в национальном государственном органе;

напоминая, что, кроме обязательства обеспечить существование таких эффективных средств правовой защиты в свете прецедентного права Европейского суда по правам человека (Европейский суд), государства имеют общее обязательство решать проблемы, лежащие в основе установленных нарушений;

подчеркивая, что обеспечивать эффективность внутренних средств правовой защиты согласно законодательству и на практике должны государства-члены; и что следствием этих средств могут стать решение по существу жалобы и соответствующая компенсация установленного нарушения;

отмечая, что характер и число жалоб, поданных в Европейский суд, и вынесенных им постановлений свидетельствуют о том, что в настоящее время государствам-членам более чем обычно необходимо эффективно и регулярно проверять, что такие средства правовой защиты существуют при любых обстоятельствах, в частности, в случаях неразумно долгого судебного разбирательства;

считая, что существование эффективных внутренних средств правовой защиты для всех спорных требований о нарушении Конвенции должно способствовать уменьшению нагрузки на Европейский суд в результате, с одной стороны, сокращения числа дел, достигающих его, и, с другой стороны, того, что тщательное рассмотрение дел на национальном уровне облегчило бы их последующее рассмотрение в Европейском суде;

подчеркивая, что совершенствование средств правовой защиты на национальном уровне, особенно в отношении повторяющихся дел, должно также способствовать уменьшению нагрузки на Европейский суд;

рекомендует Правительствам государств-членов, учитывая примеры положительной практики, представленные в Приложении:

I. убедиться с помощью постоянных проверок в свете прецедентного права Европейского суда, что внутренние средства правовой защиты существуют для каждого лица, имеющего спорную жалобу на нарушение Конвенции, и что эти средства являются эффективными, так как следствием их применения могут стать решение по существу жалобы и соответствующая компенсация установленного нарушения;

II. пересмотреть, основываясь на постановлениях Европейского суда, указывающих на структурные или общие недостатки в национальном праве или практике, эффективность существующих внутренних средств правовой защиты и в случае необходимости создать эффективные средства правовой защиты во избежание рассмотрения в Европейском суде аналогичных дел;

III. уделить особое внимание, выполняя рекомендации I и II, существованию эффективных средств правовой защиты в случаях спорных жалоб на чрезмерную продолжительность судебного разбирательства;

поручает Генеральному секретарю Совета Европы обеспечить предоставление необходимых средств для надлежащей помощи государствам-членам, просившим о содействии при исполнении настоящей Рекомендации.

Приложение

Введение

1. На министерской конференции <*>, состоявшейся 3 — 4 ноября 2000 г. в Риме по поводу 50-летней годовщины принятия Европейской конвенции о правах человека, подчеркивалось, что на государствах-участниках лежит основная ответственность по обеспечению соблюдения прав и свобод, содержащихся в Конвенции, а также что они должны предоставить правовые механизмы, необходимые для предупреждения нарушений и, в случае необходимости, их компенсации. Для этого необходимо, в частности, создать в соответствии со статьей 13 <**> эффективные внутренние средства правовой защиты для всех нарушений Конвенции. В прецедентном праве Европейского суда <***> уточнялись пределы этого обязательства, возложенного на государства, участники Конвенции, и указывалось, в частности, что:

---

<*> Европейская министерская конференция по правам человека, см. пункт 14 «i» Резолюции № 1 об институциональных и функциональных договоренностях о защите прав человека на национальном и европейском уровне, раздел A («Улучшение применения Конвенции в государствах-членах»).

<**> Статья 13 Конвенции гласит: «Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе...». Стоит отметить, что в настоящем Приложении не содержится конкретных ссылок на процессуальные гарантии, вытекающие из материальных прав, таких как статьи 2 и 3 Конвенции.

<***> См., например, Постановление Европейского суда по делу «Чонка против Бельгии» (Conka v. Belgium) от 5 февраля 2002 г. (§ 64 и следующие).

• статья 13 гарантирует наличие внутренних средств правовой защиты, охраняющих права и свободы, изложенные в Конвенции;
• действие этой статьи заключается в требовании наличия внутреннего средства правовой защиты для рассмотрения по существу любого «доказуемого требования» в связи с нарушением Конвенции и для предоставления соответствующей компенсации. Пределы данного обязательства зависят от характера жалобы. Но требуемое средство правовой защиты должно быть «эффективным» согласно закону и на практике;
• статья 13 требует, в частности, чтобы средство правовой защиты могло предотвратить исполнение мер, противоречащих Конвенции и имеющих потенциально неустранимые последствия;
• «органы», упоминаемые в статье 13, не обязательно должны быть судебными, но, если они не являются такими, их полномочия и предоставляемые ими гарантии учитываются при определении того, является ли действительно эффективным предлагаемое ими средство правовой защиты;
• «эффективность» «средства правовой защиты» по смыслу статьи 13 не зависит от вероятности благоприятного исхода для заявителя, но она подразумевает определенное требование о минимальном сроке разбирательства.

2. В последнее время особенно подчеркивается <*> важность существования таких средств для дел о неразумно долгом разбирательстве, так как данная проблема лежит в основе огромного числа жалоб, рассматриваемых в Европейском суде, хотя она и не является единственной.

---

<*> Постановление Европейского суда по делу «Кудла против Польши» (Kudla v. Poland) от 26 октября 2000 г.

3. Европейский суд столкнулся с постоянно растущим числом жалоб. Такая ситуация угрожает долгосрочной эффективности существующей системы и поэтому требует решительных контрмер со стороны Договаривающихся Сторон <*>. И в данном контексте наличие эффективных средств правовой защиты приобретает особое значение. Совершенствование существующих внутренних средств правовой защиты, скорее всего, качественно и количественно скажется на нагрузке Европейского суда:

---

<*> См. Декларацию Комитета министров Совета Европы от 14 мая 2003 г. «Обеспечение долгосрочной эффективности Европейского суда по правам человека».

• с одной стороны, должно сократиться число подлежащих рассмотрению жалоб: меньше заявителей чувствовали бы необходимость обращения в Европейский суд, если бы рассмотрение их жалоб национальными органами было достаточно тщательным;
• с другой стороны, рассмотрение жалоб Европейским судом облегчилось бы, если дела рассматривались бы до этого по существу национальным органом благодаря совершенствованию внутренних средств правовой защиты.

4. Поэтому настоящая Рекомендация поощряет изучение государствами-членами их правовых систем в свете прецедентного права Европейского суда и принятие ими в случае необходимости соответствующих мер по обеспечению существования в законодательстве или в прецедентном праве эффективных средств правовой защиты, упоминаемых в статье 13. Изучение может иметь место регулярно или после вынесения постановления Европейским судом.

5. Для начала правительства государств-членов могли бы поручить экспертам провести исследование эффективности существующих средств правовой защиты в отдельных областях с целью внесения предложений по совершенствованию. Национальные учреждения по развитию и защите прав человека, а также неправительственные организации могли бы также быть полезны в данной работе. Существование и эффективность внутренних средств правовой защиты должны находится под постоянным контролем и рассматриваться при внесении законопроектов, затрагивающих конвенционные права и свободы. Существует очевидная связь между настоящей Рекомендацией и рекомендацией о проверке соответствия законопроектов, действующего законодательства и административной практики стандартам, установленным в Конвенции.

6. При выполнении настоящей Рекомендации можно принять во внимание следующие соображения.

Конвенция как неотъемлемая часть национального правопорядка

7. Первоочередным требованием существования эффективного средства правовой защиты является защита конвенционных прав в рамках национальной правовой системы. В этой связи положительным изменением является то, что Конвенция стала в настоящее время неотъемлемой частью национальных правопорядков всех государств-участников. Это изменение способствовало доступности эффективных средств правовой защиты. Кроме того, это изменение сопровождалось тем, что суды и исполнительные органы все больше соблюдают прецедентное право Европейского суда при применении национального законодательства и осознают свое обязательство исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами (см. статью 46 Конвенции). Эта тенденция подкрепляется совершенствованием на основании Рекомендации Rec(2000)2 <*> возможностей пересмотра и возобновления компетентными национальными органами некоторых процессов, приведших к нарушениям, установленным Европейским судом.

---

<*> Рекомендация Rec(2000)2 Комитета министров государствам-членам о пересмотре и возобновлении на национальном уровне некоторых дел после вынесения Европейским судом постановлений, принятая 19 января 2000 г. на 649-ой встрече представителей министров.

8. Совершенствование внутренних средств правовой защиты требует также принятия дополнительных мер, чтобы при применении национального законодательства национальные органы могли учитывать требования Конвенции и, в частности, требования, вытекающие из постановлений Европейского суда, касающиеся их государства. Это означает, в частности, улучшение опубликования, распространения прецедентного права Европейского суда (в случае необходимости переводя его на официальный(-ые) язык(и) соответствующего государства) и подготовки судей и других государственных служащих с учетом этих требований. Таким образом, настоящая Рекомендация также тесно связана с двумя другими Рекомендациями, принятыми Комитетом министров в этих областях. <*>

---

<*> Рекомендация Rec(2002)13 Комитета министров государствам-членам об опубликовании и распространении в государствах-членах текста Европейской конвенции о правах человека и прецедентного права Европейского суда по правам человека (принятая 18 декабря 2002 г. на 822-ой заседании представителей министров) и Рекомендация Rec(2004)4 Комитета министров об изучении Европейской конвенции в университетах и учреждениях профессионального образования, принятая 12 мая 2004 г. на 114-ом заседании Комитета министров.

Специфические средства правовой защиты и общее средство правовой защиты

9. Большинство внутренних средств правовой защиты от нарушений Конвенции было создано с определенной сферой применения. При правильном толковании опыт показывает, что такие системы «специфических средств правовой защиты» могут быть очень эффективными и ограничивать число жалоб в Европейский суд и число дел, на рассмотрение которых требуется много времени.

10. Некоторые государства ввели также общее средство правовой защиты (например, Конституционный Суд), которое может использоваться для рассмотрения жалоб, которые не могут быть рассмотрены с помощью существующих специфических средств правовой защиты. В некоторых государствах-членах общее средство правовой защиты может также использоваться параллельно с другими средствами правовой защиты или даже до их исчерпания. Некоторые государства добавляют требование о том, что оспариваемая мера должна грубо нарушать конституционные права и что отказ от рассмотрения апелляции должен иметь серьезные и неустранимые последствия для лица, ее подавшего. Следует отметить, что государства, имеющие такое общее средство правовой защиты, реже оказываются ответчиками в Европейском суде.

11. Опираясь на настоящую Рекомендацию, государства-члены должны, учитывая свои конституционные традиции и конкретные обстоятельства, сами решить, какая система больше подходит им для обеспечения необходимой защиты конвенционных прав.

12. Независимо от их выбора существующая практика показывает, что во многих государствах-членах все еще имеются недостатки в доступности и/или эффективности внутренних средств правовой защиты и что поэтому нагрузка на Европейский суд растет.

Средства правовой защиты после вынесения «пилотного» постановления

13. Когда было вынесено какое-либо постановление, указывающее на структурные или общие недостатки в национальном праве или практике («пилотное дело») и на рассмотрении Европейского суда находятся или могут быть поданы большое количество жалоб, касающихся той же проблемы («дела-клоны»), государство-ответчик должно обеспечить, чтобы потенциальные заявители имели по возможности эффективное средство правовой защиты, позволяющее им обратиться в компетентный национальные орган, которое могло бы быть использовано также и к действующим заявителям. Такое быстрое и эффективное средство правовой защиты могло бы позволить им получить компенсацию на национальном уровне в соответствии с принципом субсидиарности конвенционной системы.

14. Создание такого средства правовой защиты могло бы также значительно уменьшить нагрузку на Европейский суд. Хотя быстрое исполнение пилотного постановления остается существенным для решения структурной проблемы и, следовательно, для предотвращения будущих жалоб по тому же вопросу, может существовать категория людей, которые уже пострадали от этой проблемы до исполнения постановления. Наличие средства правовой защиты, имеющего целью предоставление для этой категории людей компенсации на национальном уровне, могло бы позволить Европейскому суду предложить им прибегнуть к новому средству правовой защиты и по возможности объявить неприемлемыми их жалобы.

15. Возможно несколько способов выполнения этой цели, в зависимости от, среди прочего, характера соответствующей структурной проблемы и от того, обращался ли потерпевший от этой проблемы в Европейский суд или нет.

16. В частности, после вынесения пилотного постановления, в котором была установлена специфическая структурная проблема, одним из альтернативных решений могло бы быть принятие временного подхода, с помощью которого государство могло бы оценить необходимость введения специфического средства правовой защиты или расширения сферы применения существующего средства правовой защиты путем принятия закона или судебного толкования.

17. В рамках этого изучения дела за делом государства могут, если сочтут это целесообразным, рассмотреть возможность возобновления разбирательств по делам, аналогичным пилотному делу, в котором было установлено нарушение Конвенции, с целью избавить Европейский суд от необходимости рассматривать эти дела и по возможности поскорее предоставить потерпевшим компенсацию. Критерии, установленные в Рекомендации Rec(2000)2 Комитета министров, могли бы послужить в этом отношении источником вдохновения.

18. Если после вынесения пилотного дела были созданы специфические средства правовой защиты, правительства должны незамедлительно сообщить об этом Европейскому суду, чтобы он мог учитывать их при рассмотрении последующих аналогичных дел.

19. Однако создание новых средств правовой защиты или наделение существующих средств правовой защиты определенным эффектом, имеющим обратную силу, после каждого дела, в котором Европейский суд обнаружил структурную проблему, могут быть необязательными или ненужными. В некоторых случаях предпочтительней оставить дела на рассмотрении Европейского суда и не вынуждать заявителей снова исполнять обязанность по исчерпанию внутренних средств правовой защиты, которые к тому же не будут действовать до момента принятия законодательных изменений.

Средства правовой защиты в случае наличия спорного требования о неразумном сроке судебного разбирательства

20. Вопрос об эффективных средствах правовой защиты становится особенно острым в случаях заявлений о неразумном сроке судебного разбирательства, являющемся причиной большого числа жалоб в Европейский суд. Таким образом, Европейский суд подчеркнул в Постановлении по делу «Кудла против Польши», что важно обеспечивать наличие эффективного средства правовой защиты в таких делах, как требуется в статье 13 Конвенции. После стимула, полученного от Европейского суда в этом деле, государства-члены приняли несколько решений для предоставления эффективных средств правовой защиты, позволяющие установить нарушения в этой области и предоставить соответствующую компенсацию.

Разумный срок судебного разбирательства

21. В своем национальном законодательстве многие государства-члены предусмотрели различными способами (максимальные сроки, возможность просить об ускорении судебного разбирательства), чтобы судебное разбирательство имело разумные сроки. В некоторых государствах-членах максимальный срок уточнен для каждой стадии уголовного, гражданского и административного процесса. Интеграция Конвенции в национальные правовые системы государств-членов, особенно требование о судебном разбирательстве в разумные сроки, содержащееся в статье 6 Конвенции, подкрепила и дополнила эти требования национального законодательства.

Предупреждение задержек, ускорение судебного разбирательства

22. Если сроки судебного разбирательства (особенно по уголовным делам) не соблюдаются или срок судебного разбирательства считается неразумным, национальном законодательство многих государств-членов предусматривает, что заинтересованное лицо может подать ходатайство об ускорении процесса. В случае удовлетворения этого ходатайства в отдельном решении могут быть установлены временные рамки, в течение которых суд (или, в зависимости от дела, прокурор) должен принять конкретные процессуальные меры, такие как: закрытие расследования или установление даты судебного разбирательства. В некоторых государствах-членах суды могут решить, что процесс должен быть завершен до определенной даты. В странах, где существует общее средство правовой защиты в лице Конституционного Суда, жалоба может быть при некоторых обстоятельствах передана на его рассмотрение даже до исчерпания других внутренних средств правовой защиты.

Различные формы компенсации

23. В большинстве государств-членов имеются процедуры предоставления компенсации за превышение разумного срока судебного разбирательства, ведущегося или уже завершенного. Обычной формой компенсации, особенно по уже завершенным делам, является финансовая компенсация. В некоторых случаях непринятие компетентным органом решения в установленный срок означает, что заявление считается удовлетворенным. Результатом превышения разумного срока может стать более мягкий приговор.

Возможная помощь при создании эффективных средств правовой защиты

24. В соответствии с настоящей Рекомендацией Генеральному секретарю Совета Европы поручается обеспечить предоставление необходимых средств для помощи государствам-членам при создании эффективных средств правовой защиты, требуемых Конвенцией. Такая помощь может выражаться, например, в форме докладов экспертов-консультантов о существующих средствах правовой защиты, проведенных с целью совершенствования их эффективности.

---