Рекомендация № Rec (2004) 5 Комитета министров Совета Европы

«О проверке соответствия законопроектов, действующего законодательства и административной практики стандартам, установленным в Европейской конвенции по правам человека»

(Принята 12.05.2004 на 114-ом заседании представителей министров)

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

РЕКОМЕНДАЦИЯ № Rec (2004) 5 О ПРОВЕРКЕ СООТВЕТСТВИЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ, ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАКТИКИ СТАНДАРТАМ, УСТАНОВЛЕННЫМ В ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

(12 мая 2004 года)

---

<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.

Комитет министров в соответствии с положениями статьи 15 «b» Устава Совета Европы,

считая, что целью Совета Европы является усиление единства среди его членов и что одним из основных методов достижения этой цели является сохранение и дальнейшее осуществление прав человека и основных свобод;

будучи убежденным в том, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) должна оставаться основным ориентиром в области защиты прав человека в Европе, и напоминая о своем обязательстве принять меры для обеспечения долгосрочной эффективности системы контроля, учрежденной в соответствии с Конвенцией;

принимая во внимание вспомогательный характер контрольного механизма, установленного в соответствии с Конвенцией, которая подразумевает в статье 1, что права и свободы, гарантированные Конвенцией, должны защищаться, прежде всего, на национальном уровне и применяться национальными органами;

одобряя в этой связи то, что Конвенция стала неотъемлемой частью национального правопорядка всех государств-членов, и отмечая по этому поводу важную роль, которую играют при этом национальные суды;

напоминая, что в соответствии с пунктом 1 статьи 46 Конвенции Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Европейского суда по правам человека (далее — Европейский суд) по делам, в которых они являются сторонами;

считая, тем не менее, что государства-члены должны и дальше прилагать усилия для расширения действия Конвенции, в частности, путем непрерывного приведения национальных стандартов в соответствие со стандартами Конвенции в свете прецедентного права Европейского суда;

будучи убежденным, что проверка соответствия законопроектов, действующего законодательства и административной практики положениям Конвенции необходима для содействия борьбе с нарушениями прав человека и сокращению числа жалоб в Европейский суд;

подчеркивая важность выяснения мнения различных компетентных и независимых национальных учреждений по развитию и защите прав человека и неправительственных организаций;

принимая во внимание многообразие практики проверки такого соответствия, существующей в государствах-членах;

рекомендует Правительствам государств-членов, учитывая примеры положительной практики, представленные в Приложении:

I. обеспечить наличие соответствующих и эффективных механизмов систематической проверки соответствия законопроектов положениям Конвенции в свете прецедентного права Европейского суда;

II. обеспечить наличие таких механизмов для проверки в случае необходимости соответствия действующих законов и административной практики, в том числе содержащуюся в правилах, приказах и циркулярах;

III. обеспечить принятие в кратчайшие сроки законов и административной практики, необходимой для предупреждения нарушений Конвенции;

поручает Генеральному секретарю Совета Европы обеспечить предоставление необходимых средств для надлежащей помощи государствам-членам, просившим о содействии при исполнении настоящей Рекомендации.

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

1. Несмотря на проведенную в соответствии с Протоколом № 11 к Конвенции реформу системы контроля, установленной на основании Европейской конвенции о правах человека (далее — Конвенция), число жалоб в Европейский суд по правам человека (далее — Европейский суд) неуклонно растет, вызывая значительные задержки при рассмотрении дел.

2. Это развитие отражает упрощение доступа в Европейский суд и постоянное улучшение защиты прав человека в Европе, но не стоит забывать, что в соответствии с принципом субсидиарности основные гарантии прав, закрепленных в Конвенции, обеспечивают Высокие Договаривающиеся Стороны. В соответствии со статьей 1 Конвенции «Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции». Таким образом, наиболее эффективная и непосредственная защита прав и свобод, гарантированных Конвенцией, должна обеспечиваться на национальном уровне. Данное требование касается всех государственных органов, в частности, судов, исполнительных и законодательных органов.

3. Необходимым условием эффективной защиты Конвенцией прав человека в Европе является придание ей юридической силы в их правовых системах в свете прецедентного права Европейского суда. Это подразумевает, в частности, что они должны обеспечить соответствие законов и административной практики положениям Конвенции.

4. Настоящая Рекомендация поощряет создание государствами механизмов проверки на предмет соответствия Конвенции как законопроектов, так и действующего законодательства, а также административной практики. Ниже представлены примеры положительной практики. Таким образом, исполнение настоящей Рекомендации должно способствовать предупреждению нарушений прав человека в государствах-членах и, соответственно, помочь сдержать рост числа дел, достигающих Европейского суда.

ПРОВЕРКА СООТВЕТСТВИЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

5. Государствам-членам рекомендуется установить систематическую проверку соответствия положениям Конвенции законопроектов, особенно законопроектов, которые могут затронуть права и свободы, защищаемые Конвенцией. Это имеет решающее значение, так как, принимая закон, проверенный на предмет соответствия Конвенции, государство снижает риск того, что этот закон станет причиной нарушения и что Европейский суд установит такое нарушение. Кроме того, таким образом государство устанавливает для своих исполнительных органов пределы действий в отношении находящихся под его юрисдикцией лиц, соответствующие положениям Конвенции.

6. В некоторых случаях при проведении такой проверки Совет Европы может предоставить свою помощь. Такая помощь уже доступна, в частности, при разработке законопроектов по вопросам свободы религии, добросовестного отказа, свободы информации, свободы объединения и т.д. Тем не менее, государства должны сами решить, учитывать или нет заключения, сделанные в рамках этой работы.

ПРОВЕРКА СООТВЕТСТВИЯ ДЕЙСТВУЮЩИХ ЗАКОНОВ

7. Проверка соответствия должна также проводиться в случае необходимости в отношении действующих законов. Развитие прецедентного права Европейского суда, естественно, может отразиться на законах, которые изначально соответствовали положениям Конвенции или не проверялись на предмет соответствия до их принятия.

8. Проведение такой проверки представляется особенно важным в отношении законов, касающихся таких областей, в которых, как показывает опыт, велика вероятность нарушений прав человека, например, в области деятельности полиции, в уголовном процессе, при определении условий заключения, прав иностранных граждан и т.д.

ПРОВЕРКА СООТВЕТСТВИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАКТИКИ

9. Настоящая Рекомендация применяется также в случае необходимости к проверке соответствия положениям Конвенции административных установлений; поэтому ее целью является обеспечение соблюдения прав человека в повседневной жизни. Бесспорной представляется необходимость того, что органы, особенно органы, имеющие полномочия, позволяющие им ограничивать осуществление прав человека, должны иметь все необходимые средства для обеспечения соответствия их деятельности положениям Конвенции.

10. Необходимо отметить также, что настоящая Рекомендация охватывает также административную практику, которая связана с текстом какого-либо установления. Обеспечение государствами проверки ее соответствия положениям Конвенции имеет огромное значение.

ПРОЦЕДУРЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРОВЕРКИ

11. Для того чтобы проверка имела практический результат, а не просто сводилась к констатации несоответствия определенного положения нормам Конвенции, государства-члены должны обеспечить реализацию результатов проверки.

12. В настоящей Рекомендации подчеркивается необходимость принятия государствами-членами мер, необходимых для достижения изложенных в ней целей. Таким образом, после проверки государства-члены должны в случае необходимости принять незамедлительные меры для изменения их законов и административной практики, чтобы привести их в соответствие с положениями Конвенции. Для этого они должны в случае необходимости улучшить или создать соответствующие механизмы пересмотра, которые должны систематически и незамедлительно использоваться, если обнаруживается факт несоответствия нормы национального законодательства. Однако следует заметить, что зачастую достаточно просто внести изменения в прецедентное право и в практику, чтобы обеспечить подобное соответствие. В некоторых государствах соответствие может быть обеспечено путем отказа от применения нарушающих Конвенцию законодательных мер.

13. Необходимо облегчать и поощрять эту способность к адаптации, в частности, путем быстрого и эффективного распространения постановлений Европейского суда среди всех государственных органов, имеющих отношение к определенному нарушению, а также путем соответствующей подготовки лиц, принимающих решения. Комитет министров Совета Европы посвятил две отдельные Рекомендации этим важным вопросам: о публикации и распространении в государствах-членах текста Конвенции и прецедентного права Европейского суда (Rec(2002)13) и об изучении Конвенции в университетах и учреждениях профессионального образования (Rec(2004)4).

14. Если какой-либо суд признает, что у него нет полномочий по обеспечению необходимой адаптации из-за формулировки рассматриваемого закона, некоторые государства предусматривают ускоренную законодательную процедуру.

15. При проведении вышеупомянутых процедур, могут быть рассмотрены следующие возможности.

ПРИМЕРЫ ПОЛОЖИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

16. Каждому государству-члену предлагается предоставить информацию о существующей в нем практике и ее развитии, в частности, путем информирования секретариата Генерального секретаря Совета Европы. Последний же в свою очередь будет периодически информировать все государства-члены о существующей положительной практике.

I. ОПУБЛИКОВАНИЕ, ПЕРЕВОД, РАСПРОСТРАНЕНИЕ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОБУЧЕНИЕ ЕЙ

17. В качестве предварительного замечания необходимо напомнить, что для эффективной проверки, прежде всего, требуется опубликование и распространение на национальном уровне текста Конвенции и соответствующего прецедентного права Европейского суда, в частности, с помощью электронных средств и на языке соответствующей страны, а также развитие программ преподавания прав человека в университетах и учреждениях профессионального образования.

II. ПРОВЕРКА ЗАКОНОПРОЕКТОВ

18. Систематическая проверка законопроектов обычно осуществляется как исполнительными органами, так и парламентом, которые прибегают также к консультациям независимых органов.

Исполнительные органы

19. Обычно проверка соответствия положениям Конвенции и Протоколов к ней начинается в министерстве, которое вносит соответствующий законопроект. Кроме того, в некоторых государствах-членах, обязанность проверять такое соответствие особо возложена на некоторые министерства и департаменты, например, на Канцелярию, Министерство юстиции и/или Министерство иностранных дел. В некоторых государствах на уполномоченного при Европейском суде в Страсбурге, помимо других обязанностей, возложено обеспечение соответствия национальных законов положениям Конвенции. Соответственно, на этом основании уполномоченный при Европейском суде имеет право направлять предложения о внесении изменений в действующие законы или разрабатываемые законопроекты.

20. В национальном праве многих государств-членов установлено, что направляемый в парламент законопроект должен сопровождаться исчерпывающим объяснительным меморандумом, в котором должны быть указаны и изложены возможные вопросы о соответствии конституции и/или Конвенции. В некоторых государствах-членах законопроект должен сопровождаться официальным заявлением о соответствии положениям Конвенции. В одном государстве-члене министр, ответственный за текст законопроекта, должен удостоверить, что, по его мнению, положения законопроекта соответствуют положениям Конвенции, или отметить, что он не может сделать такое заявление, но что он, тем не менее, желает рассмотрения парламентом этого законопроекта.

Парламент

21. Кроме проверки, проводимой исполнительными органами, проверка может осуществляться также парламентскими правовыми службами и/или различными парламентскими комитетами.

Другие консультации

Для обеспечения соответствия стандартам прав человека на различных стадиях законотворчества можно прибегнуть к иным консультациям. В некоторых случаях подобные консультации носят факультативный характер. В других случаях, в частности, если законопроект может затронуть фундаментальные права, консультация специального органа, например, Государственного Совета (Conseil d'Etat) в некоторых государствах, является обязательной в соответствии с законом. Если правительство не проконсультировалось, как это требуется по закону, текст законопроекта будет отмечен процессуальным нарушением. Если после консультации правительство решит не следовать полученному мнению, то оно принимает на себя ответственность за политические и правовые последствия, которые могут вытекать из такого решения.

23. Часто может быть предусмотрена также возможность обязательного или факультативного консультирования у несудебных органов, компетентных в области прав человека. В частности, это могут быть независимые национальные учреждения по развитию и защите прав человека, уполномоченные по правам человека, местные или международные организации, институты или центры по правам человека, адвокатура и т.д.

24. Для получения мнения о соответствии положениям Конвенции законопроектов, касающихся прав человека, можно обратиться к экспертам и в органы Совета Европы, в частности, в Европейскую комиссию «За демократию через право» («Венецианская комиссия»). Такая просьба о даче мнения не заменяет собой внутреннюю проверку соответствия положениям Конвенции.

III. ПРОВЕРКА ДЕЙСТВУЮЩИХ ЗАКОНОВ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАКТИКИ

25. Хотя нельзя потребовать от государств-членов проверять систематически все действующие законы, установления и административную практику, необходимость в этом может возникнуть, например, по результату национального опыта применения закона или установления или после очередного постановления Европейского суда против другого государства-члена. Что касается постановлений, которые касаются государства-члена непосредственно, на основании статьи 46 оно обязано принять все необходимые меры для их исполнения.

Исполнительные органы

26. В некоторых государствах-членах министерство, вносящее законопроект, отвечает также и за проверку действующих установлений и практики, что подразумевает знание последних изменений в прецедентном праве Европейского суда. В других государствах-членах правительственные учреждения привлекают внимание независимых органов, в частности судов, на некоторые изменения прецедентного права. Это подчеркивает важность первоначального образования и продолжения обучения конвенционной системе. Компетентные государственные органы должны обеспечить, чтобы ответственные лица в местных и центральных учреждениях учитывали Конвенцию и прецедентное право Европейского суда во избежание нарушений.

Парламент

27. Ходатайства о проверке соответствия могут быть поданы в рамках парламентских слушаний.

Судебные органы

28. Проверка может иметь место также в рамках судебного разбирательства, возбужденного дееспособными лицами или даже государственными органами, а также прямо не заинтересованными лицами или органами (например, при рассмотрении дела Конституционным судом).

Независимые несудебные учреждения

29. Помимо других своих обязанностей при обращении правительства или парламента, независимые несудебные учреждения, и в частности национальные учреждения по развитию и защите прав человека, а также уполномоченные по правам человека, играют важную роль при проверке применения законов и, в частности, Конвенции, которая является частью национальной правовой системы. В некоторых странах эти учреждения могут также при определенных обстоятельствах рассматривать индивидуальные жалобы и по собственной инициативе возбуждать расследования. Они стремятся обеспечить исправление недостатков действующего законодательства и могут направить для этого официальные сообщения в парламент или правительство.

---