Рекомендация № Rec (2004) 12 Комитета министров Совета Европы

«О реформировании границ и/или структуры местных и региональных органов власти»

(Принята 20.10.2004 на 900-ом заседании представителей министров)

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

РЕКОМЕНДАЦИЯ № Rec (2004) 12 КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ О РЕФОРМИРОВАНИИ ГРАНИЦ И/ИЛИ СТРУКТУРЫ МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

---

Комитет министров в соответствии с положениями статьи 15 «b» Устава Совета Европы,

указывая, что пункт 6 статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении устанавливает, что «необходимо своевременно и должным образом консультироваться с местными органами власти, если это возможно, по любым вопросам планирования и законотворчества, которые их непосредственно касаются»;

указывая, что статья 5 упомянутой Хартии устанавливает, что «изменение местных границ не должно осуществляться без предварительного согласования с заинтересованными местными общностями, выраженного в форме референдума, если это не противоречит закону»;

указывая, что необходимо учесть тот факт, что вышеупомянутые статьи в соответствии со статьей 13 Хартии могут также применяться и к региональным органам власти;

указывая, что пояснительный отчет по вопросу указанной Хартии гласит:

a) в соответствии со статьей 4.6, inter alia, «характер и время консультирования должны быть такими, чтобы у местных органов власти была реальная возможность оказать влияние, в то время как наличие исключительных обстоятельств в экстренных случаях может отменить требование об обязательной консультации. Такое консультирование должно осуществляться непосредственно с заинтересованным органом или органами власти, или непосредственно через посреднические ассоциации, имеющие отношение к заинтересованным органам власти»;

b) в соответствии со статьей 5, «предложения об изменении границ и о слиянии с другими властями имеют огромное значение для местных органов власти и местных жителей. В то время как в большинстве стран считается, что местные общности не могут отменить такие изменения до проведения прямого или косвенного согласования. Референдумы представляют собой необходимую процедуру согласования, но во многих странах нет специального закона о них. Если законами государства референдум не признается, то могут быть использованы иные способы согласования»;

считая, что общий практический опыт государств-членов по вопросу реформирования границ и/или структуры местных и региональных органов власти представляет собой основу для Рекомендации государствам-членам по этим вопросам в будущем,

рекомендует властям государств-членов, в которых проводятся реформирование границ и/или структуры местных и/или региональных органов власти:

1. провести тщательную подготовку для определения и принятия во внимание применимых законодательных и практических условий;

2. гарантировать наличие хорошо спланированного законотворческого процесса, основанного на межинституциональном диалоге;

3. выработать план и распределить обязанности, включая руководство проведением реформирования, а также организовать контроль за его осуществлением;

4. осуществлять всестороннюю объективную оценку результатов и информировать соответствующие местные и/или региональные органы власти;

в соответствии с установленными в главах A, B, C и D положениями, и гарантируя, что цели, методы и результаты реформирования полностью соответствуют положениям Европейской хартии о местном самоуправлении.

Кроме того, государства должны гарантировать, что цели, методы и результаты реформирования полностью соответствуют их обязанностям, указанным в пункте b статьи 7.1 Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств и статье 16 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

Эти Рекомендации могут также применяться при реформировании высшим звеном местных или региональных органов власти нижнего звена, или в ходе внутреннего реформирования местных или региональных органов власти или при разделе их сферы действий.

A. ПОДГОТОВКА

I. Анализ

1. При проведении тщательной подготовки необходимо учитывать следующее:

• способ определения спорных вопросов связан с их решением;
• существует пять основных параметров, которые применяются к системе местных и/или региональных органов власти: размер <*>, компетенция, степень автономности, финансовое положение и режим работы <**>;

---

<*> Размер обычно зависит от количества жителей, плотности населения, географического расположения и располагаемых природных ресурсов.

<**> Режим работы затрагивает вопрос, будет ли соответствующий орган нести ответственность за окончательное оказание услуг или также и за их предоставление.

• эти параметры взаимосвязаны и, следовательно, изменение одного из них повлияет на остальные;
• среди заинтересованных сторон и иных вовлеченных в реформирование должно быть достигнуто согласие, которое позволит определить четкие цели реформы.

2. Начальным пунктом реформирования должна стать какая-либо цель, касающаяся либо размера, либо компетенции. Неимение такой цели скорее всего приведет к неспособности определить четкий план действий.

3. Любой план реформирования должен осуществляться под контролем органов власти различного уровня государства <*>, как до начала, так и по окончании реформирования.

---

<*> Или только поднациональных территориальных органов, проводящих реформу.

4. Необходимо исследовать социально-экономическую обстановку, в которой будет проводиться реформа, в частности, следует обратить внимание на экономические условия и на то, как распределено население по территории.

5. Невозможность предоставить необходимые населению услуги должного уровня и характера, равно как и низкое качество жизни, могут подорвать легитимность местных и региональных органов власти. По этой причине, при проведении анализа предпосылок к реформированию необходимо учесть:

• вопросы эффективности и способности действовать;
• вопросы демократической легитимности, в том числе результаты выборов;
• вопросы, касающиеся способности прийти к согласию и поддержать всеобщее настроение.

Необходимо обратить внимание на избежание манипулирования фактами.

6. Что касается размера <*>, необходимо помнить следующие положения:

---

<*> Размер обычно зависит от количества жителей, плотности населения, географического расположения и располагаемых природных ресурсов.

a) Размер имеет важное и комплексное значение на способность местных и региональных властей функционировать и выполнять свои задачи, равно как и на эффективность местной и региональной демократии.

b) Все усилия сфокусированы на достижении оптимального размера, хотя и не существует стандартного оптимального размера, применимого ко всем ситуациям. Оптимальный размер зависит от таких факторов, как распределение полномочий между органами власти различного уровня, степени финансовой автономии и наличия систем финансовой стабилизации.

c) Отклонение от оптимального размера в некоторых случаях может быть компенсировано с помощью различных мер (см. параграфы 6 «k» и 6 «l»: внутренняя децентрализация в больших единицах и внешнее сотрудничество между маленькими единицами).

d) Влияние размера различно, или даже противоположно, если сравнивать эффективность оказания услуг или изменения качества местной и региональной демократии.

e) Нет определенной связи между размером и эффективностью оказания услуг: большие муниципалитеты могут получать выгоду при определенной структуре территориальной единицы. Но они также могут создать сложный бюрократический аппарат, который окажет влияние на эффективность их деятельности.

f) Нет определенной связи между размером и качеством местной и региональной демократии. По общему правилу, личное участие (главным образом через выборы) может быть более эффективным в маленьких единицах. В больших городах внутренняя децентрализация может помочь сделать личное участие более эффективным (например, выборные органы на уровне района).

g) Существует определенная связь между размером и финансовой автономией, поскольку маленькие территориальные единицы обладают незначительной финансовой свободой (если вообще таковой обладают) ввиду их низкого дохода и больших издержек.

h) Уровень удовлетворительного оказания услуг и доверия и отзывчивости местных/региональных органов власти являются основными индикаторами оптимального размера.

i) Электронное управление может повлиять на взаимосвязь между размером местных и региональных властей с одной стороны, и оказанием услуг и качеством местной и региональной демократии — с другой. В то же время электронное управление увеличит возможности жителей в участии в управлении.

j) При рассмотрении вопроса о возможном влиянии изменения размера местных и региональных властей необходимо учитывать эффективность оказания услуг и качество местной и региональной демократии, а также необходимо провести тщательный анализ перед принятием решения. Этот анализ должен затрагивать результаты эффективного оказания услуг и влияние, оказанное на демократию в местной общности.

k) Если местные или региональные власти окажутся слишком маленькими, внешнее сотрудничество может решить эту проблему. Такое сотрудничество может быть горизонтальным, вертикальным и трансграничным (если это не противоречит национальному законодательству).

l) Если местные или региональные власти окажутся слишком большими, внутренняя децентрализация может решить эту проблему.

m) Если слияние маленьких местных или региональных властей будет возможно, необходимо будет уделить внимание организации структуры органов власти нового образования с тем, чтобы сохранить предыдущую организацию заселения.

7. Вопросы принадлежности общественного капитала, перемещение персонала и учреждений, равно как и разделение долга и возможное увеличение налогового бремени не должны опускаться на подготовительной стадии.

8. Преимущество должно быть отдано новым технологиям для улучшения эффективности оказания услуг и усиления качества местной и региональной демократии.

9. Польза должна извлекаться из опыта других, не только из этой же страны, но и из других стран, в том числе и за пределами Европы.

Но конкретные решения редко можно перенести без изменений, таким образом, необходимо уделить особое внимание определению характера целей, поставленных в реформах, проводимых в других странах, процедур и вопросов, возникших в ходе проведения реформ.

10. Решение о продолжении территориального и/или административного реформирования должно быть принято только после проведения анализа.

II. Совместное участие

11. Системные реформы полностью зависят от способности достичь согласия. Это сделать гораздо легче в случае проведения мелкомасштабных реформ.

12. Среди заинтересованных в реформе и иных лиц необходимо достижение согласия, которое позволило бы определить четкие цели реформы.

13. Общие подготовительные исследования, затрагивающие заинтересованных и иных лиц, являются полезными для достижения согласия.

14. Реформирование, основанное на совместном желании местных и региональных властей осуществлять реформу предпочтительно во исполнение полномочий высших органов власти, противоречащих воле более низких властей. «Восходящая» инициатива <*> может потребовать в качестве дополнения решение высшего органа власти, даже если оно будет противоречить воле некоторых реформируемых властей. «Нисходящая» инициатива <**> требует участия самой территориальной реформируемой администрации, для проведения успешной реформы.

---

<*> «Восходящий» подход к реформе — это такой подход, при котором действия высших территориальных властей по реформированию зависят от инициативы реформируемых местных или региональных властей («восходящая» инициатива).

<**> «Нисходящий» подход к реформе — это такой подход, при котором инициатива реформирования исходит от высших территориальных властей («нисходящая» инициатива).

15. Заинтересованные и иные лица должны принимать участие с подготовительной стадии.

16. Слияния и иные изменения, касающиеся перемены границ, должны осуществляться только в соответствии с принципами, изложенными в Европейской хартии о местном самоуправлении, (таким как консультирования с заинтересованными местными общностями, по возможности посредством референдума). Это не препятствует центральным властям стимулировать местные и региональные власти к сотрудничеству, слиянию и децентрализации.

17. Любая реформа при ее подготовке, принятии решения, имплементации и оценке должна основываться на межинституциональном диалоге, отвечающем эффективности, открытости, ответственности и представительности.

18. Чтобы институциональный диалог был эффективным, необходимо обеспечить, чтобы:

• он проводился своевременно;
• он проводился в соответствии с установленными процедурами;
• любая относящаяся к делу информация была доступна всем участникам, в частности, о соответствующих датах, программах и событиях должно быть объявлено заранее;
• результат при соответствующем анализе подводится в конце принятия решения;
• институциональный диалог является многозначным и эффективным в результате параллельной обработки;
• при соблюдении правил общественного доступа к информации, обнародуемые сведения об обработке должны быть разрешены для опубликования всеми участвующими лицами в целях установления доверительных отношений между ними.

19. Чтобы институциональный диалог был открытым, необходимо соблюдать правила общественного доступа к информации и результаты диалога должны быть опубликованы в кратчайшие сроки.

20. Участвующие в институциональном диалоге несут ответственность перед демократически избранными органами (ассамблеями).

21. Чтобы институциональный диалог был репрезентативным, в нем должны участвовать все уровни местных и региональных властей, имеющие законный интерес в обсуждаемых обстоятельствах. Участие в этом диалоге не должно ограничиваться только партиями, имеющими большинство. Поскольку участники представляют местные или региональные органы, они должны быть представителями этих местных или региональных органов.

22. Чтобы институциональный диалог был эффективным, необходимо, чтобы:

• внимание уделялась необоснованному дублированию;
• диалоги между различными уровнями органов власти (государственные и региональные органы власти; государственные и местные органы; органы регионального и местного уровня; федеральные и местные власти) должны быть скоординированы.

III. Планирование

23. Необходимо уделить внимание расписанию имплементации реформы. С одной стороны достаточное время должно быть отведено обсуждению и достижению соглашения как на государственном, так и на местном уровне, с другой стороны — слишком длительного времени, выделенного для этих процедур, можно потерять стимул к реформе.

Любая предложенная реформа, как правило, требует нескольких лет до ее окончательного проведения.

24. Любой проект реформы должен быть спланирован поэтапно.

25. Любая реформа требует установления четких обязанностей, в том числе и для руководства, для обеспечения непрерывности и последовательности. Особое внимание нужно уделить возможности торможения реформирования в результате длительного достижения согласия между заинтересованными органами.

26. Очень важно учитывать прежний опыт и опыт других стран. Но конкретные решения редко можно перенести без изменений, таким образом, необходимо уделить особое внимание определению характера целей, поставленных в реформах, проводимых в других странах, процедур и вопросов, возникших в ходе проведения реформ.

27. Проведение реформы должно включать в себя процедуру по корректировке для урегулирования вопросов, возникших в ходе реформирования у местных или региональных властей. Необходимое согласие по поводу целей реформы должно гарантировать, что процедура применяется не для изменения стратегических целей реформы.

28. Если население не распределяется равномерно по территории и экономические условия различаются, необходимо рассматривать возможность принятия дифференцированных решений:

• местные и региональные органы власти одного уровня не обязательно должны быть представлены на всей территории государства;
• компетенция местных и региональных властей одного уровня может различаться;
• межинституциональные взаимоотношения местных и региональных властей могут отличаться.

Но не исключается возможность того, что будет выбран единообразный подход после проведения анализа.

29. Проектирование «восходящего» подхода может привести к полезным результатам как в отношении целей и хода реформы, так и в отношении стимула к реформам.

B. ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ

1. Решение о продолжении проведения предложенной реформы должно быть принято на высшем уровне после проведения консультаций с заинтересованными органами (см. рекомендации по институциональному диалогу), на это решение могут повлиять результаты референдума.

2. План реформирования и имплементации должен быть принят на высшем уровне после проведения консультаций с заинтересованными органами (см. рекомендации по институциональному диалогу).

3. Поддержку реформе могут оказать как стороны, участвовавшие в консультации, так и заинтересованные и уполномоченные на это местными и региональными властями стороны, в установленных рамках.

C. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ

1. Руководство, как указано выше <*>, также играет важную роль в успешной имплементации.

---

<*> В A25.

2. Поскольку акцент смещается с центральных властей к децентрализованным органам власти, очень важно на этой стадии наделить руководящими полномочиями децентрализованные органы.

3. Участие центральных <*> органов власти в реформировании остается необходимым, для решения каких-либо серьезных проблем, возникающих на стадии имплементации.

---

<*> Или местных или региональных органов власти, проводящих реформу.

4. На стадии имплементации должна быть организована общая система связей, например, для включения в планирование всех заинтересованных сторон.

5. «Восходящий» подход может привести к полезным результатам на стадии имплементации.

6. Центральным органам власти необходимо устанавливать поддерживающие программы, предоставляющие информационные технологии и иные инфраструктуры. Такие программы могут быть предусмотрены на стадии планирования, указанной выше.

7. Должна быть установлена надежная система для сохранения бюджетной дисциплины на переходной стадии, для защиты материальных средств и для обеспечения перемещения кадров реформируемых местных или региональных органов.

8. Мониторинг имплементации реформ имеет важное значение для быстрого установления критических элементов и для обмена опытом с другими местными или региональными органами власти.

9. Такой мониторинг должен осуществляться на всех уровнях государственных органов, участвующих в реформировании, со стороны участвующих в реформировании органов и независимых наблюдателей.

D. ОЦЕНКА

1. По окончании реформирования должна быть проведена независимая проверка административных органов для установления, насколько цели реформы были достигнуты.

2. Оценка должна также проводиться и участвовавшими в реформировании органами.

---