Постановление ЕСПЧ от 28.04.2004
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 28.04.2004. 56679/00. 28.04.2004. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-5667900
«Дело „Азинас (Azinas) против Кипра“ (жалоба № 56679/00) [рус., англ.]»
[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «АЗИНАС (AZINAS) ПРОТИВ КИПРА» (Жалоба № 56679/00)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
По делу «Азинас против Кипра» Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
Д. Хаджихамбиса, судьи ad hoc,
а также при участии П.Дж. Махони, Секретаря-Канцлера Суда,
заседая 4 июня 2003 г., 24 сентября и 31 марта 2004 г. за закрытыми дверями,
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 56679/00), поданной 18 января 2000 г. в Европейский суд по правам человека против Республики Кипр гражданином Кипра Андреасом Азинасом (Andreas Azinas) (далее — заявитель) в соответствии со статьей 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
2. Интересы заявителя в Европейском суде представлял А. Деметриадес (A. Demetriades), адвокат из г. Никосии (Nicosia). Власти Кипра были представлены Уполномоченным Кипра при Европейском суде, Генеральным прокурором Республики Кипр А. Маркидесом (A. Markides).
3. Заявитель утверждал, в частности, что имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции в связи с его увольнением с государственной службы и утратой им в связи с этим его пенсионных прав.
4. Жалоба была передана на рассмотрение в Третью секцию Европейского суда. Судья Л. Лукайдес, избранный от Кипра, отказался от участия в рассмотрении дела (правило 28 Регламента). Власти Кипра, соответственно, назначили Д. Хаджихамбиса (D. Hadjihambis) для участия в рассмотрении дела в качестве судьи ad hoc (пункт 2 статьи 27 Конвенции и пункт 1 правила 29 Регламента). Решением от 19 июня 2001 г. Палата этой Секции в составе следующих судей: Ж.-П. Коста, Председателя Палаты, В. Фюрманна, Сэра Николаса Братца, Х.С. Грев, К. Трайя, М. Угрехелидзе и Д. Хаджихамбиса, а также при участии С. Долле, Секретаря Секции Суда, объявила жалобу частично приемлемой для рассмотрения по существу.
5. 1 ноября 2001 г. Европейский суд изменил состав своих Секций (пункт 1 правила 25 Регламента). Настоящее дело было передано на рассмотрение в Третью секцию в новом составе. 20 июня 2002 г. Палата этой Секции в составе Г. Ресса, Председателя Палаты, И. Кабрала Баррето, Л. Кафлиша, Р. Тюрмена, Б. Цупанчича, Х.С. Грев и Д. Хаджихамбиса, а также при участии В. Берже, Секретаря Секции Суда, вынесла Постановление, в котором установила, что имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции (шестью голосами против одного). Палата отложила рассмотрение вопроса о применении статьи 41 Конвенции (единогласно). Особое мнение судьи Д. Хаджихамбиса прилагается к указанному Постановлению.
6. 13 сентября 2002 г. власти Кипра в соответствии со статьей 43 Конвенции и правилом 73 Регламента Европейского суда подали обращение о передаче дела на рассмотрение Большой палаты. 6 ноября 2002 г. коллегия Большой палаты удовлетворила это обращение.
7. Состав Большой палаты был определен в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правила 24 Регламента Европейского суда.
8. Стороны направили свои замечания на предварительные вопросы о компетенции Европейского суда ratione temporis и об исчерпании внутренних средств правовой защиты, а также на вопрос о нарушении статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции.
9. 4 июня 2003 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялось открытое слушание дела (правило 71 Регламента).
Н. Эмилиу (N. Emiliou), Постоянный Представитель Республики Кипр при Совете Европы, представитель Уполномоченного Кипра при Европейском суде по правам человека;
Г. Гудвин-Гилл (G. Goodwin-Gill), барристер, советники,
М.-А. Ставринидес (M.-A. Stavrinides), барристер, советник Республики, Министерство юстиции Кипра, консультант,
С. Гринвуд (C. Greenwood), Королевский адвокат,
Д. Скори (D. Scorey), барристер,
А. Деметриадес, барристер, советники,
Л. Карьолу (L. Caryolou), адвокат, консультант.
Европейский суд заслушал обращения С. Гринвуда, А. Деметриадеса, В. Лоуэ, Г. Гринвуд-Гилла и их ответы на вопросы судей Европейского суда. Европейский суд разрешил сторонам представить письменные ответы на эти вопросы.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
10. Заявитель родился в 1927 году и проживает в г. Никосии.
11. С момента основания Республики Кипр в 1960 году и до увольнения заявителя с государственной службы он работал директором Департамента совместного развития государственной службы в г. Никосии. 28 июля 1982 г. Комиссия государственной службы возбудила дисциплинарное производство в отношении него и вынесла Решение о его увольнении задним числом на основании того факта, что 8 апреля 1981 г. он был признан районным судом Никосии виновным в воровстве, нарушении обязательств доверенного лица и злоупотреблении властью. Он был приговорен к 18 месяцам лишения свободы. Его жалоба на вердикт и приговор была отклонена Верховным судом Кипра 16 октября 1981 г.
12. Комиссия государственной службы отметила, что заявитель управлял средствами вышеуказанного Департамента так, будто это была его частная собственность, и тратил их на иные цели, нежели цели Департамента. Дисциплинарное взыскание в виде увольнения также повлекло утрату заявителем выгод от выхода на пенсию, включая его пенсию, в соответствии с частью 7 статьи 79 Закона о государственной службе № 33/67, с даты его осуждения районным судом. На Кипре пенсии являются частью единого трудового договора, предложенного государственным служащим. Пенсионная схема не предусматривает взносы.
13. 8 октября 1982 г. заявитель подал жалобу в Верховный суд Кипра, требуя признания решения о его увольнении с государственной службы незаконным и недействительным. Главным доводом заявителя было то, что решение было принято с превышением полномочий или злоупотреблением ими, поскольку взыскание в виде увольнения с последующей утратой выгод от выхода на пенсию было несоразмерно тяжести совершенного преступления. Он также доказывал, что эта утрата противоречила части 2 статьи 12 Конституции Кипра, согласной которой никто не может быть подвергнут следствию или наказанию дважды. Он утверждал, что утрата его пенсионных прав и приговор к тюремному заключению составляют двойное наказание за одно и то же деяние.
14. Решением от 12 июня 1991 г. Верховный суд Кипра отклонил жалобу заявителя и оставил в силе решение Комиссии государственной службы. В частности, Верховный суд указал:
«Прецедентным правом установлено, что Верховный суд не имеет полномочий вмешиваться в случае вынесения приговора до тех пор, пока не будут представлены доказательства того, что дисциплинарный орган превысил свои полномочия.»
Полномочия Верховного суда по этому вопросу не аналогичны его полномочиям по рассмотрению жалобы на решение районного суда, при котором он имеет право вмешиваться, когда приговор некорректен с самого начала, очевидно, чрезмерен или недостаточен.
Оценка тяжести такого дисциплинарного взыскания выходит за пределы компетенции Суда (см., в частности, решения по делам «Кристофидес против Т.А. Кипра» (Cristofides v. CY.T.A.) 1979 года, «Папаклеовулу против Республики» (Papacleovoulou v. The Republic) 1982 года).
Неоднократно было установлено... в ряде решений, что административный суд при рассмотрении жалобы на наложение дисциплинарного взыскания, как правило, не имеет полномочий вмешиваться в решение суда по существу дела и в оценку обстоятельств дела, данную компетентным органом.
Часть 1 статьи 79 Закона № 33/67 перечисляет ограниченное число дисциплинарных взысканий, которые могут быть наложены в соответствии с положениями этого Закона. Эти взыскания включают увольнение, которое в соответствии с частью 7 статьи 79 Закона № 33/67 имеет своим следствием утрату всех прав, возникающих при увольнении.
Внимательно исследовав материалы дела, а также соответствующую стенограмму, в которой мотивы решения и изложение обоснований изложены детально, я решаю, что Комиссия государственной службы наложила взыскание в форме увольнения на заявителя обоснованно и законно, не выйдя за рамки своих полномочий. Комиссия государственной службы, как она подробно описала в соответствующей расшифровке стенограммы (см. приложение 8 к материалам дела), приняла во внимание различные смягчающие обстоятельства заявителя перед вынесением решения. Компетенция Комиссии государственной службы не распространялась на пенсионные вопросы, а только на вопросы, связанные с взысканием. Взыскание, наложенное на заявителя, повлекло за собой в соответствии с тем же Законом утрату всех прав, возникающих при увольнении.
Решение по делу «Макридес против Республики» (Makrides v. The Republic), на которое ссылался адвокат заявителя в обоснование его заявления, согласно которому положения, касающиеся утраты пенсионных прав работника, противоречат частям 1 и 2 статьи 23 Конституции, не применимы в настоящем деле.
Утверждение адвоката заявителя, что это нарушает статью 28 Конституции, остается недоказанным».
15. Верховный суд утверждал, что он не мог рассматривать ни тяжесть взыскания, наложенного дисциплинарным органом, даже если последний и вышел за рамки своих полномочий, ни то, как этот орган оценивал факты по делу. Он утверждал, что компетенция Комиссии государственной службы касается только характера взыскания, а утрата выгод является нормальным следствием конкретного взыскания, наложенного Комиссией государственной службы.
16. 18 июля 1991 г. заявитель подал жалобу по вопросам права в Верховный суд, выступавший в качестве апелляционной инстанции. Жалоба строилась на пяти основаниях. Пятое основание оспаривало то, что Верховный суд, действовавший в качестве суда первой инстанции, признал, что утрата выгод от выхода в отставку не противоречит частям 1 и 2 статьи 23 Конституции.
17. 6 декабря 1996 г. заявитель подал заявление об уточнении оснований его жалобы. 17 января 1997 г. Верховный суд разрешил такое изменение оснований. Уточненные основания с 3 по 5 гласят:
«3) Мнение суда первой инстанции, согласно которому взыскание, наложенное на заявителя Комиссией государственной службы, не было слишком тяжким и несоразмерным тяжести совершенного преступления и/или согласно которому Комиссия государственной службы полностью приняла во внимание смягчающие обстоятельства при решении о том, какое взыскание избрать, и/или не исполняла свои полномочия в нарушение процедуры при назначении взыскания, не верно.»
В соответствии с частью 3 статьи 12 Конституции закон не может определять взыскание, несоразмерное тяжести преступления. Вышеуказанное требование Конституции представляет на Кипре принцип пропорциональности, в соответствии с которым должна быть связь (обоснованная связь) между принятыми мерами и преследуемой целью; меря является соразмерной, только если она необходима при обстоятельствах дела.
Несмотря на тот факт, что при выборе взыскания коллегия по уголовным делам районного суда, также, как и административный орган, приняла во внимание и признала ряд смягчающих факторов, в частности, что заявитель не получил никакой материальной выгоды, в конце концов на него было наложено самое строгое взыскание, предусмотренное Законом.
Это является достаточно серьезным нарушением принципа соразмерности, закрепленного в части 3 статьи 12 Конституции и примененного в кипрской судебной практике и самом законодательстве, в частности, в толковании статьи 23 Конституции. Кроме того, администрация при осуществлении своих полномочий вышла за рамки ограничений, которые являются основанием для действий администрации.
- Мнение суда, согласно которому Комиссия государственной службы корректно, законно и без превышения своих полномочий наложила на заявителя взыскание в форме увольнения, не верно.
Принцип, согласно которому наказание должно быть соразмерно совершенному преступлению, и принцип соразмерности при выборе меры взыскания в дисциплинарном производстве, безусловно, устанавливает основу и/или ограничения для административной власти административного органа.
Тот факт, что административный орган учел и/или принял во внимание серьезные смягчающие обстоятельства в пользу заявителя при выборе меры взыскания, но при этом наложил на него самую строгую меру взыскания, предусмотренную Законом, является действием, которое выходит за ограничения, установленные для осуществления его компетенции.
- Мнение суда первой инстанции, согласно которому утрата заявителем его пенсионных прав не противоречит частям 1 и 2 статьи 23 Конституции, ошибочно».
18. 14 сентября 1998 г. адвокат заявителя Ефстафиу (Efstathiou) в своем выступлении заявил, что будет отстаивать только основания 3 и 4 жалобы. В частности, в соответствии с расшифровкой стенограммы судебного заседания того дня между адвокатом заявителя и Верховным судом состоялся следующий диалог:
«Ефстафиу: ... Я буду очень краток. По существу, я затрону только основания 3 и 4 жалобы.»
Судья Хрисостомис: Вы снимаете остальные основания?
Суд: Остальные основания жалобы не обсуждаются, и мы заслушаем Вашу позицию по 3 и 4 основаниям.
Ефстафиу: Я не буду ссылаться на другие основания, потому что основание 1 плохо сформулировано, а основание 2 перекрывается основаниями 3 и 4.
Наказания, которые могут быть наложены судом, закреплены в части 1 статьи 79 Закона № 33/67. Эти наказания начинаются пунктом «a» и заканчиваются пунктом «j», это означает, что 10 различных дисциплинарных взысканий могут быть применены в зависимости от тяжести преступления, каждое последующее тяжелее предыдущего, а самым строгим взысканием является увольнение. Частью 7 статьи 79 установлено, что увольнение влечет за собой утрату всех прав, возникающих при увольнении.
Я буду ссылаться на исправленные 3 и 4 основания, и таким образом, основание 5 вытекает из них.
Судья Хрисостомис: Будете ли вы руководствоваться основаниями 3 и 4 в целом?
Ефстафиу: В целом и на следствия, проистекающие из них.
Следовательно, мы не можем при всем уважении к суду, вынесшему решение, согласиться, что суд на самом деле не мог вмешаться в решения Комиссии государственной службы в части, касающейся взыскания. Было бы, действительно, чрезвычайно, если бы настоящий суд имел компетенцию обращаться к решениям судов по уголовным делам, но не мог обращаться и исследовать вопрос о том, не превысила ли свои полномочия Комиссия государственной службы, являющаяся дисциплинарным судом. Это не только было бы совершенно чужеродно организации и устройству судебной системы, это было бы чрезвычайно, поскольку суд может вмешиваться — и я не говорю, что это будет вмешательством по жалобе. Учитывая, что суд имеет право вмешаться, почему же он не может вмешаться в данном деле?
Судья Хрисостомис: По вопросу дисциплинарного взыскания.
Ефстафиу: ... Когда Вы будете заседать по делу, я попрошу Вас принять во внимание тот факт, что увольнение заявителя повлекло за собой утрату им своих пенсионных прав. Это означает, что его увольнение повлекло дополнительное несчастье в виде потери его пенсионных прав, которые были результатом 20 лет службы государству. Эта служба на протяжении более чем 20 лет, я утверждаю, с уважением, создает для заявителя параллельные права на получение пенсии — автономные права, которые основаны на законном основании, которое независимо и автономно по сравнению с другими законодательными нормами. Создание пенсионных фондов государственных служащих регулируется отдельно, и создаются они за счет вычетов части их заработка. Таким образом, наложением этого взыскания на заявителя другое параллельное и автономное право было нарушено, что не должно уходить от внимания Верховного суда Кипра. Это приобретенное право, которое работник приобретает за каждый месяц своей службы государству параллельно с правом получать заработную плату. За каждый месяц работы он получает его заработную плату и другое право, которое сохраняется с ним, чтобы он получил его при увольнении и которое, в то же время, является автономным правом. Это право каждого работника иметь пенсию как часть его вознаграждения. Он имеет другую выгоду, скрытую, невидимую, но которая «активизируется» в тот день, когда работник покинет службу.
Следовательно, наложенное взыскание в форме увольнения имело прямые последствия, которые полностью противоречат конституционным правам и основополагающим принципам законодательства и юриспруденции. [Во-первых, это] делает взыскание чрезмерно тяжким и усиливает аргумент, согласно которому оно было несоразмерно тяжести преступления, что, не касаясь злоупотребления властными полномочиями, нарушает часть 2 статьи 12 Конституции, которая устанавливает, что наказание должно быть соразмерно тяжести преступления.
Во-вторых, это нарушает право собственности заявителя, согласно которому он имеет право получать пенсию, за которую он отдавал часть своего жалования. Новый Закон № 1/90 содержит измененную статью 79, которая представляет не полное регулирование этого вопроса. А именно, когда государственного служащего увольняют, пенсия выплачивается материально зависимым от него лицам так, если бы он умер. Это неприятно, но это решение, которое найдено и согласовано со временем...».
Вынесение решения было отложено.
19. Между тем, одним из членов состава суда, слушавшего дело, был назначен министр безопасности, и Верховный суд решил возобновить производство по делу. Жалоба была заслушана второй раз 9 июля 1999 г. Расшифровка стенограммы судебного заседания содержит следующее:
«Ефстафиу: Ваша честь, обстоятельства данного дела, простыми словами, таковы:»
Я буду выступать по основаниям 3 и 4 жалобы, а основания 5 и 3 проистекают из них. Я буду затрагивать их все.
Курсумба: В предыдущем судебном заседании основания 1, 2 и 5 были отклонены.
В заключение, мы подводим итог, что более 20 лет службы заявителя дали ему право на пенсию — независимое право, которое основано на структуре закона, который независим и автономен по сравнению с другими законодательными нормами. Все платят взносы для создания пенсионного капитала; государство также платит; это часть их жалования. Это взыскание... в соответствии с частью 1 статьи 79 [повлекло потерю всех выгод, связанных с выходом в отставку].
Поэтому, наложение взыскания в форме увольнения, прямым следствием которого стала утрата пенсионных прав, создает результат, основанный на законе, который нарушает конституционные принципы и существенные права и прецедентное право. Взыскание стало чрезмерно тяжелым.
Судья Константинидис: Вы пояснили это также в прошлый раз, но мы должны вернуться к предмету еще раз. Мы должны понимать, что здесь вопрос не идет о конституционности закона как такового, но этот вопрос обсуждается в рамках позиции, которую Вы отстаиваете, что не было обоснования допустимости наложения такого взыскания.
Ефстафиу: Поскольку одно проистекает из другого. Это так. Наложение взыскания превысило рамки осуществления полномочий и нарушило конституционную норму части 2 статьи 2, согласно которой наказание должно быть соразмерно тяжести совершенного преступления. Таким образом, принцип закона, принцип соразмерности, принцип ненарушения пределов осуществления полномочий и уважения к правам заявителя нарушены. Я говорил Вам все это ранее».
20. Решение было вынесено 20 июля 1999 г., жалоба была отклонена. Верховный суд указал следующее:
«... Суд первой инстанции указал, что взыскание в форме увольнения, наложенное на заявителя Комиссией государственной службы, являлось справедливым и законным и было вынесено в рамках ее компетенции. Также, суд указал, что Комиссия государственной службы рассмотрела различные смягчающие обстоятельства заявителя до того, как вынесла решение, и что ее компетенция не касалась вопроса пенсии заявителя, а только вопроса взыскания. Утрата заявителем прав, связанных с увольнением, произошла в соответствии с тем же Законом вследствие наложенного на него наказания.»
В конечном счете, жалоба была ограничена двумя основаниями, которые содержались в уведомлении об исправлении жалобы:
«1) Мнение суда первой инстанции, согласно которому взыскание, наложенное на заявителя Комиссией государственной службы, не было слишком тяжким и несоразмерным тяжести совершенного преступления и/или согласно которому Комиссия государственной службы полностью приняла во внимание смягчающие обстоятельства при решении о том, какое взыскание избрать, и/или не исполняла свои полномочия в нарушение процедуры при назначении взыскания, не верно.»
- Мнение суда, согласно которому Комиссия государственной службы корректно, законно и без превышения своих полномочий наложила на заявителя взыскание в форме увольнения, не верно.».
Позиция адвоката заявителя такова, что принципы законодательства, относящегося к уголовному судопроизводству, применяются аналогично и к дисциплинарному производству. В то время как Комиссия государственной службы признала существование смягчающих обстоятельств в рассматриваемом деле, таких, как длительная служба заявителя в борьбе Кипра за освобождение и в движении по сотрудничеству, и то, что он лично не получил материальной выгоды, тем не менее, она наложила на него самое строгое взыскание, а не такое взыскание, как, например, принудительный выход в отставку, результатом которого был бы также его уход со службы. Заявитель утверждал, что взыскание в форме увольнения было чрезмерно тяжелым и несоразмерным тяжести совершенного преступления, и заявлял, что был нарушен принцип соразмерности, и таким образом, доказывал, что Комиссия государственной службы превысила свои полномочия. В прояснение этой позиции он утверждал, что не просил суд изменить прецедентное право и вмешаться в наложенное взыскание, а только признать решение недействительным и не имеющим законной силы на том основании, что оно превысило пределы усмотрения Комиссии государственной службы.
Адвокат ответчика доказывала, что решение суда первой инстанции было справедливым, и оспаривала утверждение адвоката заявителя, аргументируя, что Верховный суд не имел полномочий вмешиваться в вопрос взыскания, если дисциплинарный орган очевидно не превысит пределы своего усмотрения. Она также заявила, что оценка фактов и тяжесть взыскания находятся за пределами юрисдикции Верховного суда.
Мы разделяем мнение адвоката ответчика. Действительно, в статье 146 Конституции установлено, что административный суд не имеет полномочий, среди прочего, определять тяжесть дисциплинарного взыскания.
Суд первой инстанции при рассмотрении вопроса о компетенции Комиссии государственной службы указал следующее на странице 9 решения:
«Внимательно исследовав материалы дела, а также соответствующую стенограмму, в которой мотивы решения и изложение обоснований изложены детально, я решаю, что Комиссия государственной службы наложила взыскание в форме увольнения на заявителя обоснованно и законно, не выйдя за рамки своих полномочий. Комиссия государственной службы, как она подробно описала в соответствующей расшифровке стенограммы (см. приложение 8 к материалам дела), приняла во внимание различные смягчающие обстоятельства заявителя перед вынесением решения. Компетенция Комиссии государственной службы не распространялась на пенсионные вопросы, а только на вопросы, связанные с взысканием. Взыскание, наложенное на заявителя, повлекло за собой в соответствии с тем же Законом утрату всех прав, возникающих при увольнении».
Это заключение суда первой инстанции корректно. Комиссия государственной службы избрала самое строгое взыскание. Это решение было в рамках ее юрисдикции. Не было доказано, что Комиссия государственной службы вышла за рамки своего права на собственное усмотрение или что она действовала нелогично или в нарушение принципа добросовестного управления, на чем адвокат заявителя по существу основывал свою позицию.
Тот факт, что Комиссия государственной службы наложила самое строгое взыскание, предусмотренное соответствующим законодательством, даже при том, что она установила наличие смягчающий обстоятельств, не доказывает, что она вышла за рамки своих полномочий. Очевидно, как указано в ее решении, она сочла, что, несмотря на наличие смягчающих обстоятельств, серьезность и последствия преступления были таковы, что наложение самого строгого взыскания, предусмотренного законом, было оправдано. Это следует из решения Комиссии государственной службы, в котором, наряду с указанием на тяжесть преступления, также содержится ссылка на часть решения суда по уголовным делам. Ниже мы приводим цитату из решения Комиссии государственной службы.
«Комиссия государственной службы не имеет иного выбора, кроме как рассматривать преступление, на основании которого данный гражданский служащий был приговорен к тюремному заключению, как особо тяжкое. Как, кстати, указал судья, рассматривавший дело:»
«Единственной его целью было представить себя как человека, который может легко решить все проблемы на острове, касающиеся финансовой стабильности Движения за сотрудничество, руководства которым он желал для себя. В связи с этим я хочу подчеркнуть тот факт, что он управлял ресурсами Совместного фонда так, словно они были его частной собственностью. Однако он не имел права использовать ресурсы Фонда в иных целях, чем те, ради которых учреждения по сотрудничеству доверили ему значительные денежные суммы.»
О его недобросовестности также свидетельствует, среди прочего, тот факт, что он всегда скрывал источники денежных средств каждый раз, когда тратил деньги на иные цели, чем те, ради которых ему были доверены деньги. Фонд был для обвиняемого нескончаемым источником средств, которые помогали ему быть популярным среди тех, кто находится у власти, а также его друзей.
Тот факт, что большие суммы денег тратились на милосердие, не освобождает обвиняемого от ответственности за его действия. Акты филантропии за счет средств, предоставленных другими, вовсе не являются благотворительными, а просто представляют собой акты эксплуатации и саморекламы».
После этого и до принятия решения о мере взыскания, Комиссия государственной службы также указала следующее:
«Высокопоставленный чиновник, который демонстрирует пренебрежение до такой степени к своей ответственности и служебным обязанностям, как в настоящем деле, и который, кроме того, так открыто нарушает закон или/и регламент службы для рекламы себя как благотворителя, вывело его вне государственной службы».
По всем указанным выше причинам, жалоба отклоняется, оплата всех судебных издержек возложена на заявителя».
II. Применимое национальное законодательство
21. На момент принятия оспариваемых решений соответствующие положения статьи 79 Закона о государственной службе № 33/67 гласили:
«1. В соответствии с настоящим Законом могут быть наложены следующие дисциплинарные взыскания: ...»
c) дисциплинарный перевод на другую должность;
d) приостановление ежегодного повышения жалования;
e) отсрочка ежегодного повышения жалования;
f) денежный штраф, который не может превышать размера трехмесячного жалования;
g) понижение размера жалования;
7. Увольнение влечет утрату всех выгод выхода в отставку».
22. В настоящее время в Республике Кипр действует редакция части 7 статьи 79 Закона с изменениями, которая гласит:
«Увольнение влечет утрату всех выгод от выхода в отставку. Презюмируется, что пенсия выплачивается, при их наличии, жене или зависимым детям государственного служащего, который был уволен, как если бы он умер в день его увольнения, и такая пенсия рассчитывается на основании стажа его службы».
23. В соответствии с положениями Закона о государственной службе обязанности и ответственность по должности государственного служащего оговорены в соответствующем «Регламенте службы», одобренном Советом министров Кипра. В соответствии с Регламентом службы обязанности и ответственность по должности директора Департамента совместного развития были следующими:
«Руководство Департаментом совместного развития и ответственность за продвижение, развитие и организованную деятельность движения за сотрудничество на острове. Исполнение полномочий и обязанностей, установленных соответствующими законами и правилами. Консультирование министра финансов по вопросам сотрудничества. Представление Департамента совместного развития в различных комитетах и органах. Исполнение любых других обязанностей, которые могут быть ему поручены».
24. Право государственных служащих на пенсию регулируется Законом о республиканских пенсиях, глава 311. Статья 6 этого Закона, которая действовала на момент увольнения заявителя, определяла, что никакие пенсии, пособия и иные выплаты не производятся при выходе в отставку с государственной службы в одном из случаев, которые специально определены. В пункте «f» статьи 6 Закона делается ссылка на «случай прекращения работы в государственных интересах, как определено в данном Законе», то есть в статье 7 Закона, которая гласит:
«Если служба сотрудника прекращается Советом министров на основании, с учетом условий государственной службы, полезности сотрудника и всех других обстоятельств дела, такое прекращение желательно в государственных интересах, и пенсия, пособие и иные выплаты не могут иначе быть ему выплачены в соответствии с положениями этого Закона, Совет министров может, если сочтет уместным, предоставить такие пенсию, пособие и иные выплаты, какие он сочтет справедливыми и надлежащими, но не превышающие в сумме тех выплат, которые служащий мог бы получить, если бы он оставил государственную службу по обстоятельствам, указанным в пункте „e“ статьи 6 настоящего Закона».
25. До 1967 года часть 1 статьи 5 главы 311 устанавливала следующее:
«Никакой служащий не имеет абсолютного права на компенсацию за прошлую службу или на пенсию, пособие или иные выплаты; ничто в этом Законе не затрагивает права Короны уволить любого другого служащего в любое время и без компенсации».
Законом № 9/1967, который вступил в силу 1 апреля 1967 г., эта статья была отменена. Более того, в часть 1 статьи 3 того же Закона, который гласил:
«Пенсии, пособия и иные выплаты могут предоставляться Губернатором в соответствии с правилами, содержащимися в приложении к настоящему Закону, служащему, который был на службе у Правительства Кипра...»
было внесено изменение Законом № 9/1967, которым слово «могут» было заменено на слово «будут».
Правила 4 Правил, изданных на основании главы 311, которое гласило:
«Согласно положениям закона и настоящих Правил каждому служащему, занимающему должность, находящуюся в ведении Правительства Кипра, дающую право на пенсию, который находился на службе Правительства Кипра на гражданской должности десять лет и более, может быть предоставлена при выходе в отставку пенсия в размере (за год) одной шестисотой его заработной платы, дающей право на пенсию, за каждый полный месяц его службы, дающей право на пенсию»
также было изменено Законом № 9/1967, которым слово «может» было заменено на слово «будет».
26. Часть 1 статьи 166 Конституции Кипра гласит:
«Консолидированному Фонду передаются в дополнение к любым субсидиям, компенсациям и другим средствам, переданным другими положениями настоящей Конституции или закона:»
a) все пенсии и пособия, за которые ответственна Республика...».
27. Часть 3 статьи 169 Конституции Кипра гласит:
«Договоры, конвенции и соглашения, заключенные в соответствии с предшествующими положениями настоящей статьи с момента их опубликования в официальном органе печати Республики имеют силу вышестоящего акта для любого муниципального закона при условии, что такие договоры, конвенции и соглашения применяются также и другой стороной».
28. Соответствующие положения статьи 23 Конституции Кипра гласят:
«1. Каждый имеет право самостоятельно или совместно с другими приобретать, владеть, располагать, пользоваться или размещать любое движимое или недвижимое имущество и право на соблюдение такого права. Республика обладает исключительным правом на подземные воды, полезные ископаемые и предметы античности.»
2. Любое лишение, ограничение или приостановление этого права возможно исключительно в порядке, определенном настоящей статьей.
3. Ограничение или сужение права, которые абсолютно необходимы в интересах общественной безопасности или общественного здоровья или общественной морали или городского или сельского планирования или развития, и использование любой собственности для достижения общественной выгоды или для защиты прав других могут быть предусмотрены законом в отношении пользования такими правами.
Любое такое ограничение или сужение права, которое существенно снизило экономическую ценность собственности, подлежит незамедлительной соразмерной компенсации; в случае несогласия с размером компенсации такая компенсация должна быть определена гражданским судом.
4. Любое движимое или недвижимое имущество или любое право на такое имущество или любой интерес, связанный с ним, может быть принудительно приобретено Республикой или муниципальным органом или Палатой общин для образовательных, религиозных, благотворительных или спортивных институтов, органов или учреждений в рамках их компетенции и только от лиц, принадлежащих к соответствующему сообществу, или государственной корпорацией или государственным коммунальным органом, в соответствии с правами, предоставленными им законом и только:
a) для целей общественной пользы, которые специально установлены общим законодательством о принудительном приобретении, который должен быть принят в течение года с момента вступления в силу настоящей Конституции;
b) в случае, когда такая цель определена решением приобретающего органа в соответствии с положениями такого закона, четко определяющими основания для такого приобретения;
c) только при условии наличной выплаты авансом справедливой и соразмерной компенсации, которая в случае несогласия с ее размером определяется судом».
29. Статья 146 Конституции Кипра гласит:
«1. Верховный Конституционный Суд имеет исключительную юрисдикцию выносить окончательное решение по жалобе на то, что решение, действие или бездействие любой организации, органа власти или лица, исполняющих какие-либо исполнительные или административные полномочия, противоречит любому положению настоящей Конституции или любого закона или совершены с превышением или злоупотреблением властью, предоставленной такой организации, органу власти или лицу.»
2. Такая жалоба может быть подана лицом, законно установленный интерес которого либо как человека, либо в связи с его принадлежностью к Общине неблагоприятно и напрямую затронут таким решением, действием или бездействием.
3. Такая жалоба должна быть подана в течение семидесяти пяти дней с момента, когда решение было опубликовано, или, если оно не было опубликовано, а также в отношении действия и бездействия, — с момента, когда о них стало известно лицу, подающему жалобу.
4. По такой жалобе суд своим решением вправе:
a) оставить в силе целиком или в части такое решение, действие или бездействие; или
b) признать, целиком или в части такое решение или действие недействительным, не имеющим законной силы и не действующим; или
c) признать, что такое бездействие целиком или в части не должно иметь место и то, что не выполняется, должно быть выполнено.
5. Любое решение, указанное в части 4 настоящей статьи, является обязательным для всех судов и всех организаций или органов власти в Республике и подлежит исполнению всеми организациями, органами власти или лицами, которых оно касается...».
30. Заявитель приложил к своим дополнительным возражениям на замечания властей Кипра (от 8 января 2002 г.) документ, изданный Общественным профсоюзом Кипра 7 января 2002 г., в котором указано следующее:
«Хорошо известно, что пенсия является составной частью трудового контракта, который Правительство Кипра предлагает всем своим работникам, то есть гражданским служащим.»
Это тяжело заработанное право, которое союзы сохраняют годы, и Правительство гарантирует выплату такой пенсии как части трудового контракта. Это также видно из Регламента Службы, который имеет Правительство.
Положение гражданского служащего сопровождается схемой принудительной отставки, которая предусматривает получение определенных выгод от выхода в отставку и которая включает ежемесячную пенсию и единовременную выплату по окончании работы.
Это часть общего пакета работника, которую Правительство обязуется платить, и гражданские служащие платят взносы за годы своей службы, поскольку определенная сумма вычитается из их жалования в виде сборов. Это основано на трудовых отношениях, и Правительство обязуется финансировать ее и платить по окончании работы».
ПРАВО
I. Объем юрисдикции Большой палаты
31. Заявитель утверждал, что полномочие передавать дело в Большую палату в соответствии со статьей 43 Конвенции было ограничено. Такая передача является исключительным процедурным шагом, и полномочия Европейского суда должны исполняться аккуратно. В настоящем деле власти Кипра основывались только на одном из трех оснований для передачи дела для дополнительного рассмотрения в соответствии с пунктом 2 статьи 43 Конвенции, а именно основание, касающиеся юрисдикции Европейского суда ratione temporis. На самом деле он доказывал, что из акцентов, сделанных властями Кипра в их обращении о передаче дела на дополнительное рассмотрение на трех основаниях, очевидно, что наиболее важным является основание, касающиеся юрисдикции Европейского суда ratione temporis. Это было единственное основание, которое вызывало вопросы в отношении толкования и применения Конвенции или которое может быть использовано, чтобы вызвать серьезный вопрос общего характера по смыслу статьи 43 Конвенции.
32. Европейский суд счел, что в настоящее время устоявшейся прецедентной практикой является то, что «дело», переданное в Большую палату, непременно должно затрагивать все аспекты жалобы, ранее рассмотренной Палатой в ее Постановлении, при этом рамки юрисдикции по «делу» ограничены только решением Палаты о приемлемости жалобы. Это не означает, однако, что Большая палата не может рассмотреть, при необходимости, вопросы, касающиеся приемлемости жалобы в том же порядке, что и при обычном производстве в Палате, например в силу пункта 4 in fine статьи 35 Конвенции (который предоставляет Европейскому суду право «отклонить любую переданную ему жалобу, которую сочтет неприемлемой... на любой стадии разбирательства»), или когда такие вопросы связаны с существом дела или когда они иным образом относятся к стадии рассмотрения дела по существу (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «К. и Т. против Финляндии» (K. and T. v. Finland) от 12 июля 2001 г., жалоба № 25702/94, § 140 - 141; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Перна против Италии» (Perna v. Italy) от 6 мая 2003 г., жалоба № 48898/99, § 23 - 24). Таким образом, даже на стадии рассмотрения дела по существу в соответствии с правилом 55 Регламента Европейского суда Европейский суд может пересмотреть решение о приемлемости жалобы, если он придет к выводу, что она должна быть признана неприемлемой по одному из оснований, предусмотренных в первых трех пунктах статьи 35 Конвенции (см., mutatis mutandis, Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Одьевр против Франции» ({Odievre} <*> v. France) от 13 февраля 2003 г., жалоба № 42326/98, § 22).
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
33. Таким образом, пределы рассмотрения дела Большой палатой не ограничены в том виде, в каком утверждал заявитель.
II. Предварительные возражения властей Кипра
Неисчерпание внутренних средств правовой защиты
1. Доводы властей Кипра, представленные в Большую палату
34. В своем обращении о передаче дела на рассмотрение в Большую палату и затем в своих замечаниях власти Кипра повторили замечания, представленные в Палату, о неисчерпании внутренних средств правовой защиты. Они подчеркнули, что заявитель категорично настаивал, что имело место нарушение права собственности, которое никогда не возникало, не оспаривалось, и никогда не выносилось судебного решения, даже отдаленно его касающегося. Заявитель ссылался на выгоды от выхода в отставку только в контексте оспаривания увольнения как несоразмерного взыскания. Таким образом, Верховный суд по существу не рассматривал и не имел возможности рассмотреть предположительно имевшее место нарушение права собственности. Однако перед Верховным судом конституционные вопросы должны быть специально подняты и заявлены стороной по делу, и они не рассматриваются Верховным судом ex proprio motu. Палата не поняла природу судопроизводства в национальных судах. Вопрос о неисчерпании был истинным вопросом о приемлемости, и Европейский суд имел право его рассмотреть на этой стадии в соответствии с пунктом 4 статьи 35 Конвенции.
2. Доводы заявителя, представленные в Большую палату
35. Заявитель настаивал на том, что вопрос об исчерпании внутренних средств правовой защиты уже был разрешен Палатой в ее Окончательном решении о приемлемости жалобы от 19 июня 2001 г. Власти Кипра не смогли повторно поднять этот вопрос на стадии рассмотрения дела по существу Палатой, и вызывает сомнения, что они вообще могут сделать это. Таким образом, им должно быть отказано в этом и Большой палатой.
3. Решение Палаты
36. В своем Решении о приемлемости жалобы от 19 июня 2001 г. Палата указала, что при оспаривании законности решения Комиссии государственной службы о наложении взыскания в форме увольнения заявитель также оспаривал, хотя и неявно, лишение его пенсии, которая выплачивается при выходе в отставку. Палата отметила, что Верховный суд Кипра, рассматривая дело в качестве суда первой инстанции, указал, что компетенция Комиссии государственной службы затрагивала только вопрос о форме взыскания, при этом утрата выгод от выхода в отставку была нормальным следствием этого конкретного взыскания. Верховный суд Кипра, рассматривая дело в качестве суда апелляционной инстанции, подтвердил этот вывод. Наконец, Палата указала, что адвокат заявителя настойчиво заявлял в Верховном суде Кипра, что поддерживает третье и четвертое основания апелляционной жалобы, которые, по мнению Палаты, также перекрывали и пятое основание.
4. Мнение Европейского суда
37. Как и в деле «Одьевр против Франции», Большая палата не лишена права рассмотреть обращение властей Кипра о неисчерпании внутренних средств правовой защиты, поскольку в соответствии с правилом 55 Регламента Европейского суда они надлежащим образом заявили это обращение на стадии рассмотрения Палатой вопроса о приемлемости жалобы.
38. В контексте механизма защиты прав человека правило об исчерпании внутренних средств должно применяться с определенным уровнем гибкости и без излишнего формализма, не достаточно просто требовать, чтобы жалобы подавались в соответствующие национальные суды, также должны использоваться средства, созданные для оспаривания оспариваемых решений, которые предположительно нарушают конвенционные права. Поэтому нормальным требованием является, чтобы жалобы, которые предполагается направлять на международный уровень, сначала обсуждались теми же судами, по меньшей мере, по существу и на соответствие формальным требованиям и временным ограничениям, содержащимся в национальном законодательстве (см., например, Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Фрессоз и Руар против Франции» (Fressoz and Roire v. France), жалоба № 29183/95, § 37).
Целью правила об исчерпании внутренних средств правовой защиты является предоставление национальным властям (в первую очередь судебным властям) возможности рассмотреть жалобу о нарушении конвенционного права и, при необходимости, устранить нарушение до того, как жалоба будет подана в Европейский суд (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Кудла против Польши» ({Kudla} v. Poland), жалоба № 30210/96, § 152). Если на национальном уровне существует такое средство, которое позволяет национальным судам обращаться, по крайней мере, по существу к доводу о нарушении конвенционного права, это средство должно быть исчерпано. Если жалоба, поданная в Европейский суд (например, на необоснованное вмешательство в право собственности), не была представлена прямо или косвенно в национальные суды, если она могла быть туда направлена для использования внутреннего средства правовой защиты, доступного заявителю, национальный правовой уровень оказывается лишенным возможности рассмотреть конвенционный вопрос, которую правило об исчерпании внутренних средств правовой должно предоставить. Недостаточно того, что заявитель мог безуспешно использовать другие средства правовой защиты, которые могли отменить оспариваемую меру по иным основаниям, не связанным с обжалуемым нарушением конвенционного права. На национальном уровне должна быть рассмотрена конвенционная жалоба для того, чтобы «эффективные средства» были исчерпаны. Это бы противоречило субсидиарному характеру конвенционного механизма, если бы заявитель, проигнорировав возможный конвенционный довод, мог ссылаться на какие-то иные основания перед национальными властями для оспаривания оспариваемой меры, а затем подавать жалобу в Европейский суд, основываясь на конвенционном доводе (см. Постановление Европейского суда по делу «Ван Оостервийк против Бельгии» (Van Oosterwijck v. Belgium) от 6 ноября 1980 г., Series A, № 40, pp. 16 — 17, § 33 — 34).
39. Европейский суд отметил, что нормы Конвенции являются составной частью правовой системы Кипра, в которой они имеют преимущество перед всеми иными противоречащими им нормами национального законодательства (часть 3 статьи 169 Конституции — см. выше § 27). Он также отметил, что статья 1 Протокола № 1 к Конвенции непосредственно применима к правовой системе Кипра. Таким образом, заявитель мог ссылаться на эти положения, обращаясь в Верховный суд Кипра, или на аналогичные или даже более эффективные доводы, содержащиеся в национальном законодательстве, такие, как на статью 23 Конституции Кипра, которая гарантирует неприкосновенность права собственности (см. выше § 28), и обжаловать нарушение по своему делу.
40. Однако заявитель не ссылался на статью 1 Протокола № 1 к Конвенции в Верховном суде Кипра, рассматривавшем дело в качестве апелляционного суда. И даже хотя основание 5 измененной апелляционной жалобы в Верховный суд строилось на том, что утрата выгод от выхода в отставку в связи с дисциплинарным увольнением заявителя нарушала право собственности по статье 23 Конституции Кипра, адвокат заявителя прямо отказался от этого основания вместе с двумя другими основаниями во время первого рассмотрения апелляционной жалобы 14 сентября 1998 г.; сразу после чего Верховный суд Кипра отклонил отозванные основания и постановил рассматривать дело, основываясь только на двух оставшихся основаниях, а именно основаниях 3 и 4, в которых подтверждалось, что, налагая взыскание в форме увольнения, которое повлекло лишение заявителя пенсии, несмотря на то, что смягчающие обстоятельства были в пользу заявителя, Комиссия государственной службы незаконно превысила свои полномочия (см. выше § 17 - 18). При втором рассмотрении апелляционной жалобы 9 июля 1999 г. Верховный суд Кипра недвусмысленно спросил у адвоката заявителя, оспаривает ли он неконституционность положения закона, на что адвокат подтвердил, что отказался от оснований 1, 2 и 5 на первом рассмотрении апелляционной жалобы и будет отстаивать только основания 3 и 4 (см. выше § 19). Из стенограммы судебного заседания видно, что во время обоих слушаний адвокат заявителя ссылался на утрату выгод от выхода в отставку, только чтобы доказать, что увольнение было несоразмерным взысканием в обстоятельствах дела и что должно быть наложено более легкое взыскание. По этой причине Верховный суд Кипра ни разу не коснулся вопроса о том, было ли нарушено право собственности заявителя на его пенсию.
41. В итоге, заявитель не предоставил кипрским судам возможность, которая в принципе должна предоставляться государству-ответчику в силу статьи 35 Конвенции, а именно возможность рассмотреть ситуацию, при которой, возможно, имело место нарушение Конвенции, таким образом, он не позволил государству-ответчику предупредить или исправить нарушение (см., например, Постановление Европейского суда по делу «Гуццарди против Италии» (Guzzardi v. Italy) от 6 ноября 1980 г., Series A, № 39, pp. 26 — 27, § 72; и Постановление Европейского суда по делу «Кардо против Франции» (Cardot v. France) от 19 марта 1991 г., Series A, № 200, p. 19, § 36). Замечание, что соответствующие «эффективные» внутренние средства правовой защиты не были исчерпаны заявителем в настоящем деле, таким образом, обосновано.
42. Следовательно, жалоба должна быть признана неприемлемой в соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 35 in fine Конвенции.
43. В силу этого вывода Европейскому суду нет необходимости рассматривать различные доводы, представленные ему в связи с доводом властей Кипра, что предмет жалобы выходил за рамки юрисдикции Европейского суда ratione temporis, и, в частности, довод властей Кипра о том, что Европейский суд мог рассмотреть это возражение, несмотря на тот факт, что власти Кипра ожидали, пока их письменные замечания о справедливом возмещении не будут приложены к делу, чтобы заявить его в первый раз (см. правило 55 Регламента Европейского суда).
объявил двенадцатью голосами против пяти жалобу неприемлемой.
Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 28 апреля 2004 г.
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагаются следующие особые мнения судей:
a) совпадающее с мнением большинства мнение судьи Л. Вильдхабера, к которому присоединились судьи Х.Л. Розакис и А. Муларони,
b) совпадающее с мнением большинства мнение судьи Д. Хаджихамбиса,
c) совместное особое мнение судей Ж.-П. Коста и Л. Гарлицки,
d) особое мнение судьи Г. Ресса.
СОВПАДАЮЩЕЕ С МНЕНИЕМ БОЛЬШИНСТВА МНЕНИЕ СУДЬИ Л. ВИЛЬДХАБЕРА, К КОТОРОМУ ПРИСОЕДИНИЛИСЬ СУДЬИ Х.Л. РОЗАКИС И А. МУЛАРОНИ
Я согласен с большинством судей в том, что заявитель не исчерпал внутренние средства правовой защиты. Но, учитывая важность вопроса, возникшего по существу, я бы хотел добавить, что, по моему мнению, нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции отсутствовало.
Во-первых, пенсионные права заявителя не составляли существенного интереса собственника по закону, чтобы применять к ним статью 1 Протокола № 1 к Конвенции. Его пенсионные права как государственного служащего не были предусматривающими взносы и зависели от существования определенных законно установленных условий. Права на пенсию можно лишиться, если гражданский служащий — как в настоящем деле - увольнялся со службы в результате дисциплинарного взыскания из-за серьезного должностного правонарушения (кража, нарушение обязательств доверенного лица и превышение полномочий). При таких обстоятельствах заявитель не имел «законных ожиданий» на получение пенсии.
Во-вторых, даже при условии, если право заявителя на пенсию приравнивать к «собственности» по смыслу статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, вмешательство в пользование этой «собственностью» было оправдано. Действительно, в соответствии с существующим прецедентным правом право на пенсию основано на трудовой занятости, которая при настоящих обстоятельствах может приравниваться к праву собственности, хотя в принципе не может толковаться как право на пенсию в конкретном размере <*>.
<*> См. Доклад Европейской комиссии по делу «Мюллер против Австрии» ({Muller} v. Austria) от 1 октября 1975 г., жалоба № 5849/72, Decisions and Reports (DR) 3, p. 25; Решение Европейской комиссии по делу «Х. против Австрии» (X v. Austria) от 6 июля 1977 г., жалоба № 7624/76, DR 19, p. 100; Решение Европейской комиссии по делу «Т. против Швеции» (T. v. Sweden) от 4 марта 1985 г., жалоба № 10671/83, DR 42, p. 229; Решение Европейской комиссии по делу «Стуре Стигсон против Швеции» (Sture Stigson v. Sweden) от 13 июля 1988 г., жалоба № 12264/86, DR 57, p. 131; Решение Европейского суда по делу «Скоркевич против Польши» ({Skorkiewicz} v. Poland) от 1 июня 1999 г., жалоба № 39860/98; Решение Европейского суда по делу «Домалевски против Польши» (Domalewski v. Poland) от 15 июня 1999 г., жалоба № 34610/97, ECHR 1999-V; Решение Европейского суда по делу «Янкович против Хорватии» ({Jankovic} v. Croatia) от 12 октября 2000 г., жалоба № 43440/98, ECHR 2000-X; см. также в отношении прав на социальную выгоду, Постановление Европейского суда по делу «Гайгузус против Австрии» (Gaygusuz v. Austria) от 16 сентября 1996 г. Reports of Judgments and Decisions 1996-IV; Постановление Европейского суда «Куа Пуаррез против Франции» (Koua Poirrez v. France) от 30 сентября 2003 г., жалоба № 40892, ECHR 2003-X.
В настоящем деле, однако, заявитель — высокопоставленный гражданский служащий — был приговорен к 18 месяцам тюремного заключения по обвинению в воровстве, нарушении обязательств доверенного лица и превышении полномочий. Комиссия государственной службы сделал вывод, что он управлял средствами подчиненного ему Департамента так, словно они были его частной собственностью, и тратил их на иные цели, чем цели Департамента. За это нарушение специальных обязательств доверия и лояльности, которые возлагаются на высокопоставленного гражданского служащего, он был уволен. Тот факт, что взыскание в форме увольнения повлекло утрату заявителем выгод от выхода в отставку, является следствием четкой законодательной нормы. На мой взгляд, обжалование этого положения в настоящем деле нарушает честный и справедливый баланс между правом собственности заявителя и требованиями государственной службы.
Соответственно, даже если бы заявитель и исчерпал внутренние средства правовой защиты, в этом деле нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции отсутствует.
СОВПАДАЮЩЕЕ С МНЕНИЕМ БОЛЬШИНСТВА МНЕНИЕ СУДЬИ Д. ХАДЖИХАМБИСА
Я согласен с решением большинства, что Европейский суд не имеет возможности рассматривать дело по существу, поскольку заявитель не исчерпал внутренние средства правовой защиты. Я, тем не менее, полагаю справедливым, если не необходимым, повторить точку зрения, которую я высказал в своем особом мнении, когда дело рассматривалось Палатой, и согласно которой, если бы я считал жалобу приемлемой, то право заявителя на пенсию было бы равносильно «имуществу» по смыслу статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. По той причине, что хотя в настоящем деле государственный служащий и не делал взносов по пенсионной схеме, работа в данных обстоятельствах включала общее понимание и соответствующее ожидание, что пенсия будет выплачиваться как составная часть условий службы. Что касается того, было ли нарушено это право, я не буду высказывать своего мнения.
СОВМЕСТНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ Ж-П. КОСТА И Л. ГАРЛИЦКИ
1. Настоящее дело касается высокопоставленного кипрского чиновника со стажем государственной службы 22 года, на которого в 1982 году было наложено тяжелое дисциплинарное взыскание после того, как он был осужден районным судом г. Никосии к тюремному заключению. Взыскание было наложено в форме увольнения, и в соответствии с Законом о государственной службе он был лишен всех его выгод от выхода в отставку.
2. Жалоба заявителя прошла в Европейском суде следующий путь: в июне 2000 года она была признана частично неприемлемой. Год спустя, единая жалоба, касающаяся права на беспрепятственное владение своим имуществом была признана приемлемой в Окончательном решении о приемлемости, после того как были отклонены доводы властей Кипра о неисчерпании внутренних средств правовой защиты. Еще год спустя жалоба была удовлетворена Палатой Европейского суда, которая установила, что имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Наконец, по обращению властей Кипра дело было передано на рассмотрение в Большую палату, которая большинством голосов решила в настоящем Постановлении признать жалобу неприемлемой в связи с тем, что не были исчерпаны внутренние средства правовой защиты.
3. Мы в меньшинстве и не разделяем точки зрения наших коллег, что не были исчерпаны внутренние средства правовой защиты.
4. Мы не оспариваем сейчас юрисдикцию Большой палаты по удовлетворению замечаний, даже если они были отклонены в Решении о приемлемости жалобы. Какие бы оговорки кто-то не имел по существу, в § 37 Постановления, верно, указано, что в соответствии с Постановлением по делу «Одьевр против Франции» от 13 февраля 2003 г. (§ 22) Большая палата может пересмотреть решение с тем, чтобы признать жалобу приемлемой. В качестве обоснования этого полномочия в соответствующем параграфе в деле «Одьевр против Франции» делается ссылка на пункт 4 статьи 35 Конвенции («Суд отклоняет любую переданную ему жалобу, которую сочтет неприемлемой в соответствии с настоящей статьей. Он может сделать, это на любой стадии разбирательства»). Этому прецеденту, созданному Большой палатой Европейского суда, необходимо следовать.
5. Однако, по нашему мнению, заявитель исчерпал внутренние средства правовой защиты.
6. В соответствии с устоявшимся прецедентным правом Европейской комиссии и Европейского суда это правило, требующее, чтобы внутренние средства правовой защиты были исчерпаны, «как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права» (см. пункт 1 статьи 35 Конвенции, который закрепляет критерий приемлемости), таким образом, отражая субсидиарную природу системы защиты прав человека в Европе, содержит два требования:
a) заявитель должен использовать средства, предоставленные ему национальной правовой системой государства; и
b) заявитель должен поднять вопрос, по меньшей мере по существу, являющийся предметом жалобы, которую он намеревается подать в Европейский суд (см., например, Постановление Европейского суда по делу «Гуццарди против Италии» (Guzzardi v. Italy) от 6 ноября 1980 г., Series A, № 39, § 72).
7. Тот факт, что Европейский суд требует, чтобы жалоба поднималась только по существу, не указывает на некую слабость этой части, даже хотя, как корректно отметил профессор Сюдр (Sudre), «Европейский суд должен толковать норму об исчерпании внутренних средств правовой защиты в пользу жертвы» (Droit {europeen} et international des droits de l'homme, PUF, 2003, p. 538). В общепризнанных нормах международного права, особенно касающихся прав судов, содержится указание, что правило об исчерпании внутренних средств правовой защиты должно применяться с «определенным уровнем гибкости и без излишнего формализма» (см., например, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Гуццарди против Италии», § 72, в котором Европейский суд прямо отклонил довод властей Италии, что указание о том, что средства исчерпаны «по существу», «крайне двусмысленно» и означает «эктоплазму средств защиты» <*>). Европейский суд в ряде случаев отклонил довод о том, что не были исчерпаны внутренние средства правовой защиты, когда он устанавливал, что жалоба поднималась в национальных судах «по существу» (см., например, Постановление Европейского суда по делу «Кастелльс против Испании» (Castells v. Spain) от 23 апреля 1992 г., Series А, № 236, § 32; Постановление Европейского суда по делу «Боттен против Норвегии» (Botten v. Norway) от 19 февраля 1996 г., Reports 1996-I, § 36; а также Постановление Европейского суда по делу «Фрессоз и Руар против Франции» (Fressoz and Roire v. France) от 21 января 1999 г., Reports 1999-I, § 39. В последнем Постановлении Европейский суд признал, что «заявители поставили в кассационном суде, по крайней мере по сути дела, вопрос о нарушении статьи 10 Конвенции»).
<*> Речь идет о формальных критериях определения исчерпания внутренних средств правовой защиты.
8. В настоящем деле есть общее основание, что заявитель использовал правовые средства, предоставленные правовой системой Кипра, поскольку он оспаривал дисциплинарное взыскание (увольнение с утратой выгод от выхода в отставку) в Верховном суде Кипра, а затем обжаловал решение в том же суде, рассматривавшем дело в качестве апелляционного суда. Поэтому единственный вопрос состоит в том, поднималась ли хотя бы по существу его жалоба на нарушение его права на беспрепятственное владение своим имуществом.
9. В своей апелляционной жалобе на решение суда первой инстанции заявитель изложил пять оснований жалобы в Верховный суд Кипра, в пятом он доказывал, что утрата им выгод от выхода в отставку нарушает статью 23 Конституции Кипра. Хотя статья 23 Конституции Кипра и не идентична статье 1 Протокола № 1 к Конвенции, она закрепляет защиту права собственности и беспрепятственного владения имуществом по существу. В этом основании апелляционной жалобы заявитель четко оспаривал, что Верховный суд Кипра в качестве суда первой инстанции установил, что утрата выгод от выхода в отставку не нарушает статью 23 Конституции Кипра. Таким образом, жалоба, основанная, по существу, на праве собственности (гарантированном статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции), поднималась в судах как первой, так и второй инстанции.
10. Это правда, что в своих устных выступлениях адвокат заявителя заявил, что будет очень краток и «по существу» будет отстаивать только два основания апелляционной жалобы, добавив, что «отказывается» от остальных оснований (включая подходящее сюда основание). Однако, по нашему мнению, нельзя утверждать без того, чтобы не впасть в заблуждение и чрезмерный формализм, что пятое основание апелляционной жалобы более не должно было рассматриваться внутренними судами, когда оно было представлено, защищалось и обосновывалось в Верховном суде Кипра, рассматривавшем дело в качестве суда первой инстанции, и затем четко было повторено в апелляционной жалобе. Наконец, остается фактом, что пятое основание поднималось во время рассмотрения судом апелляционной жалобы: в § 18 Постановления указано, что, несмотря на высказывания, указанные выше, адвокат заявителя сказал, что будет отстаивать основания 3 и 4 «и, таким образом, основание 5, проистекающее из них». Он также стремился указать, что его клиент утратил его пенсионные права, и подчеркивал тяжесть нарушения экономического права его клиента на пенсию, что, как он утверждал, было неконституционно.
11. Иначе говоря, мы не присоединяемся к тому, что, по нашему мнению, будет чрезмерно строгим и формальным пониманием правила об исчерпании внутренних средств правовой защиты, и по этой причине голосовали против представленных властями Кипра предварительных возражений.
12. В связи с мнением большинства наших коллег мы прокомментируем другие вопросы, возникшие в связи с данной жалобой, только коротко, поскольку, несмотря на их важность и комплексность, они сейчас представляют чисто академический интерес.
13. По нашему мнению, другое предварительное замечание, представленное властями Кипра, что Европейский суд не имел полномочий ratione temporis, должно быть отклонено. Кипр ратифицировал Конвенцию 6 октября 1962 г. и, таким образом, связан ею с указанной даты. Однако в отношении жалоб, подаваемых против Кипра в Конвенционные органы, в отношении Кипра Конвенция вступила в силу с 1 января 1989 г., когда ее декларация о признании права на подачу индивидуальной жалобы стала действовать в соответствии со статьей 25 Конвенции, как было до вступления в силу Протокола № 11 к Конвенции. Хотя заявитель был уволен в 1982 году, до этой даты, до 20 июля 1999 г. не было вынесено окончательного решения Верховного суда Кипра по его апелляционной жалобе. Если бы Верховный суд Кипра не отклонил эту апелляционную жалобу, он мог бы отменить решение об увольнении заявителя, в результате чего Комиссия государственной службы была бы обязана пересмотреть вопрос в 1999 году. Таким образом, надлежащей является дата вынесения Верховным судом Кипра окончательного решения.
14. Мы также полагаем, что статья 1 Протокола № 1 к Конвенции применима в настоящем деле. Прецедентное право устанавливает, по нашему мнению, совершенно верно, что социальное обеспечение даже при схеме, исключающей взносы, может составлять собственность по смыслу Протокола № 1 к Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу «Гайгусуз против Австрии» (Gaygusuz v. Austria) от 16 сентября 1996 г., Reports 1996-IV, § 41; Постановление Европейского суда по делу «Бухен против Чехии» (Buchen v. Czech Republic) от 26 ноября 2002 г., жалоба № 36541/97, § 46; или среди более свежих прецедентов, Постановление Европейского суда по делу «Куа Пуаррез против Франции» (Koua Poirrez v. France), жалоба № 40892/98, ECHR 2003-X, § 42). В настоящем деле заявитель, который поступил на государственную службу в 1960 году, знал, что в соответствии с национальным законодательством он имеет право на выгоды при выходе в отставку (сохраняемые при увольнении, которое является редким случаем). Таким образом, он, по меньшей мере, имел законное ожидание получить когда-нибудь соответствующие выгоды.
15. Наиболее сомнительным пунктом является, несомненно, вопрос о соблюдении статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Палата в своем Постановлении пришла к выводу о наличии нарушения, установив, что баланс между защитой индивидуального права собственности и требованиями публичного интереса был нарушен в ущерб заявителю. При обстоятельствах настоящего дела мы, вероятно, пришли бы к противоположному выводу. Хотя заявитель и имел законное ожидание получить пенсию, он осознавал, что по закону увольнение лишает его пенсионных прав. При исполнении своих обязанностей он совершил тяжкие уголовные преступления, результатом чего стало осуждение его к 18 месяцам тюремного заключения. Его увольнение при этих обстоятельствах не было неоправданным с точки зрения его ранга и сущности преступлений, и по этому поводу мы согласны с анализом, изложенным судьей Л. Вильдхабером в его особом мнении. Наконец, в связи с тем фактом, что утраченные выгоды возникали в результате схемы, не предусматривающей взносов, трудно согласиться, что финансовые последствия этой утраты были «чрезмерно тяжелыми», как указала Палата в § 44 своего Постановления, особенно, поскольку жена и дети заявителя стали иметь право на пенсию в соответствии с действующим в настоящее время законодательством (см. § 22 Постановления). В конечном итоге, с некоей долей неуверенности, которая присуща гипотетическому голосу, мы, вероятно, сделаем вывод, что нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции места не имело.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ Г. РЕССА
1. Я согласен с особым мнением судей Ж.-П. Коста и Л. Гарлицки, за исключением последнего пункта о том, что не была нарушена статья 1 Протокола № 1 к Конвенции. В связи с этим, по моему мнению, Постановление Палаты и ее обоснование были верными и более убедительными, чем мнение большинства Большой палаты.
2. Заявитель исчерпал внутренние средства правовой защиты. Государство-ответчик должно быть осведомлено, что и при рассмотрении дела национальными судами заявитель поднимал проблему его права на пенсию права собственности в рамках его довода о соразмерности наказания.
Более того, пенсионные права государственных служащих соотносятся со службой соответствующего лица и, таким образом, зависят от «взносов» более общим образом. Было бы произвольным провести разделительную черту по вопросу собственности между теми государственными служащими, которые работают в системе контракта о социальной защищенности, где взносы формально платятся, и теми, чьи взносы с самого начала не напрямую удерживаются из их заработной платы и, таким образом, выплачиваются государством.
3. Более того, у меня нет сомнений, что национальные власти могли применить дисциплинарные меры в дополнение к уголовному осуждению заявителя и прибегнуть к увольнению ввиду тяжести преступлений, даже несмотря на то, что присвоенные деньги были переданы президенту Республиканского фонда помощи на благотворительные цели. Дисциплинарное взыскание, в соответствии с которым заявитель, а, следовательно, и его семья задним числом были лишены всех выгод от выхода в отставку, на мой взгляд, относится к уголовному, а не дисциплинарному наказанию. В соответствии со статьей 6 Конвенции и статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции возможно включение таких наказаний, даже если они иначе определены в национальном законодательстве, при формировании уголовных наказаний, и, в самом деле, это предпочтительнее более суровым наказаниям. Но национальные суды не приговорили заявителя к штрафу в дополнение к тюремному заключению. Нельзя сказать, что дисциплинарное взыскание, лишающее лицо всех пенсионных прав задним числом, преследовало соразмерные цели. Более того, лишение лица всех пенсионных прав задним числом в качестве «уголовного наказания» может, при подсчете на человека, составить сумму, которая в рамках уголовного законодательства может рассматриваться как несоразмерная для любых целей. Статья 1 Протокола № 1 к Конвенции делает исключения для штрафов, но не для такого лишения всех пенсионных прав задним числом. Тот довод, что заявитель мог предвидеть такой результат, не убедителен, потому что такого рода норма, была ли она предвидима или нет, должна рассматриваться как особенно жесткая и несовместимая с требуемым балансом, который должен соблюдаться между защитой индивидуального права собственности и публичным интересом. Тот факт, что соответствующая норма закона была изменена и часть пенсионных прав сохраняется за членами семьи, показывает, что законодательная власть государства-ответчика была хорошо осведомлена об отсутствии соразмерности в законодательных нормах, примененных к заявителю.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF AZINAS v. CYPRUS (Application No. 56679/00)
<*> This judgment is final but may be subject to editorial revision.
In the case of Azinas v. Cyprus,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:
Mr D. Hadjihambis, ad hoc judge,
and Mr P.J. Mahoney, Registrar,
Having deliberated in private on 4 June 2003, 24 September 2003 and 31 March 2004,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 56679/00) against the Republic of Cyprus lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by a Cypriot national, Mr Andreas Azinas («the applicant»), on 18 January 2000.
2. The applicant was represented by Mr A. Demetriades, a lawyer practising in Nicosia. The Cypriot Government («the Government») were represented by their Agent, Mr A. Markides, Attorney-General of the Republic of Cyprus.
3. The applicant alleged, in particular, a violation of Article 1 of Protocol No. 1, with relation to his dismissal from the Public Service and the consequent forfeiture of his pension rights.
4. The application was allocated to the Third Section of the Court. Mr L. Loucaides, the judge elected in respect of Cyprus, withdrew from sitting in the case (Rule 28). The Government accordingly appointed Mr D. Hadjihambis to sit as an ad hoc judge (Article 27 § 2 of the Convention and Rule 29 § 1). On 19 June 2001 the application was declared partly admissible by a Chamber of that Section, composed of the following judges: Mr J.-P. Costa, Mr W. Fuhrmann, Sir Nicolas Bratza, Mrs H.S. Greve; Mr K. Traja, Mr M. Ugrekhelidze and MR D. Hadjihambis and also of Mrs {S. Dolle}, Section Registrar.
5. On 1 November 2001 the Court changed the composition of its Sections (Rule 25 § 1). This case was assigned to the newly composed Third Section. On 20 June 2002 a Chamber of that Section, composed of Mr G. Ress, Mr I. Cabral Barreto, Mr L. Caflisch, Mr {R. Turmen}, Mr {B. Zupancic}, Mrs H.S. Greve and Mr D. Hadjihambis and also of Mr V. Berger, Section Registrar, found a violation of Article 1 of Protocol No. 1 (six votes to one). It reserved the question of application of Article 41 (unanimously). The dissenting opinion of Mr Hadjihambis is annexed to this judgment.
6. On 13 September 2002 the Government requested that the case be referred to the Grand Chamber, in accordance with Article 43 of the Convention and Rule 73 of the Rules of Court. The Panel of the Grand Chamber accepted this request on 6 November 2002.
7. The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24 of the Rules of Court.
8. The parties filed observations on the preliminary issues of ratione temporis competence and exhaustion of domestic remedies and on the question of a violation of Article 1 of Protocol No. 1.
9. A hearing took place before the Grand Chamber in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 4 June 2003 (Rule 71).
There appeared before the Court:
Mr N. Emiliou, Permanent Representative of Cyprus to the Council of Europe, Delegate of the Agent,
Professor V. Lowe, Barrister at law,
Professor G. Goodwin-Gill, Barrister at law, Counsel,
Mrs C. Palley, Barrister at law,
Mrs M.-A. Stavrinides, Barrister at law, Counsel of the Republic, Law Office of the Republic, Advisers;
Mr D. Scorey, Barrister at law,
Mr A. Demetriades, Barrister at law, Counsel,
Ms L. Caryolou, Barrister at law, Adviser.
The Court heard addresses by Mr Greenwood, Mr Demetriades, Mr Lowe and Mr Gill as well as their replies to questions from the Court. The Court authorised the parties to submit written observations in reply to these questions.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
10. The applicant was born in 1927 and lives in Nicosia.
11. From the establishment of the Republic of Cyprus in 1960 and up to his dismissal from the Public Service, the applicant worked as Governor of the Department of Co-operative Development of the Public Service in Nicosia. On 28 July 1982 the Public Service Commission instituted disciplinary proceedings against him and decided to dismiss him retrospectively by reason of the fact that on 8 April 1981 he had been found guilty by the District Court of Nicosia of stealing, breach of trust and abuse of authority. He had been sentenced to 18 months' imprisonment. His appeal against both conviction and sentence had been dismissed by the Supreme Court on 16 October 1981.
12. The Public Service Commission held that the applicant had managed the resources of the above-mentioned Department as if it were his private property and spent them for purposes other than those of the Department. The disciplinary sentence of dismissal also resulted in the forfeiture of the applicant's retirement benefits including his pension, in accordance with section 79 (7) of Public Service Law No. 33/67, from the date of his conviction by the District Court. In Cyprus pensions are part of the overall employment contract offered to public servants. The pension scheme is non-contributory.
13. On 8 October 1982 the applicant filed an application with the Supreme Court requesting that the decision to dismiss him from the public service be declared null and void. The applicant's main argument was that the decision had been taken in excess or abuse of power in that the sanction of dismissal, with the consequent forfeiture of retirement benefits, was disproportionate to the gravity of the offence. He also contended that the forfeiture was contrary to Article 12 (2) of the Constitution, which guarantees the right not to be tried or punished twice. He alleged that the forfeiture of his pension rights and the sentence of imprisonment amounted to a double punishment for the same act.
14. By judgment delivered on 12 June 1991, the Supreme Court rejected the applicant's application and confirmed the Public Service Commission's decision. In particular, the Supreme Court held:
«It has been established by case-law that the Supreme Court does not have the authority to intervene on the subject of the sentence imposed unless it is evident that the disciplinary body has exceeded the limits of its discretionary authority.»
The Supreme Court's powers in such issues bear no resemblance to its powers while exercising its jurisdiction over the appeal of the District Courts' judgments, on which it has the authority to intervene when the decision of the sentence is either incorrect from the outset, evidently excessive or insufficient.
The assessment of the severity of such a disciplinary sentence is outside the limits of this Court's authority (see, among others, Cristofides v. CY. T. A., (1979) 3 C.L.R. 99, Papacleovoulou v. The Republic, (1982) 3 C.L.R. 187, 196 — 197).
It has been repeatedly established ... in a series of judgments that an administrative court during the judgment of an appeal against the imposition of a disciplinary sentence, does not as a rule have the authority to intervene in the essential judgment and appreciation of the events by the competent body. ...
Section 79 (1) of the Law No. 33/67 enumerates a limited number of disciplinary sentences that can be imposed under the provisions of the same Law. These sentences include the sentence of dismissal, which, according to section 79 (7) of the Law No. 33/67, results in the loss of all the entitlements upon discharge.
Having carefully examined the case-file, as well as the relevant verbatim record, where the ratio decidendi and the statement of reasons are included in detail, I judge that the Public Service Commission imposed the sentence of dismissal on the applicant justly and lawfully, without exceeding the limits of its discretionary authority. The Public Service Commission, as it is explicitly reported in the relevant transcript (see Appendix 8 of the Plea) took into account the applicant's various mitigating circumstances before reaching a decision. The Public Service Commission's discretionary authority was not related to pension issues, but only to the matter of the sentence. The sentence imposed on the applicant entailed, according to the same Law, the forfeiture of all his entitlements upon discharge.
The judgment on Makrides v. The Republic, 2 R.S.C.C. 8, which the applicant's lawyer cited in order to support his Submission that the provisions concerning the deprivation of an employee's pension rights are unconstitutional with respect to Article 23 (1) and (2) of the Constitution, does not apply to the present case.
The submission by the applicant's lawyer that there is a contradiction with Article 28 of the Constitution remains unproven.»
15. The Supreme Court stated that it could review neither the severity of the sentence imposed by a disciplinary organ, save if the latter had exceeded the limits of its margin of appreciation, nor the manner in which the organ had assessed the facts of the case. It held that the discretion of the Public Service Commission only concerned the nature of the sanction, the loss of the retirement benefits being the normal consequence of the particular sanction imposed by the Commission.
16. On 18 July 1991 the applicant appealed on points of law to the Supreme Court sitting as an appeal court. Five grounds were included in the notice of appeal. The fifth ground challenged the finding of the Supreme Court, sitting as a first instance court, that the loss of retirement benefits was not contrary to Articles 23 (1) and 23 (2) of the Constitution.
17. On 6 December 1996, the applicant filed an application for amendment of his grounds of appeal. The Supreme Court granted the application on 17 January 1997. Amended grounds 3 to 5 read as follows:
«3) The finding of the First Instance Court that the sentence that was imposed on the applicant by the Public Service Commission was not excessively onerous and disproportionate to the gravity of the offence committed and/or that the Public Service Commission took fully into account the mitigating circumstances during the assessment of the sentence and/or did not exercise its discretionary authority in breach of procedure during the appointment of the sentence is erroneous.»
According to Article 12 (3) of the Constitution the law cannot provide a sentence that is disproportionate to the gravity of the offence. The above constitutional requirement introduces in Cyprus the principle of proportionality according to which there must be a connection (reasonable relation) between the measure taken and the intended purpose; the measure is proportionate only if it is necessary for the events of the case.
Despite the fact that during the assessment of the sentence the Court of Criminal Proceedings as well as the administrative organ have taken into account and have accepted a series of mitigating factors and in particular that the applicant did not obtain any material gain, the sentence which was finally imposed upon him is the severest sentence provided by the Law.
This is a sufficiently serious breach of the principle of proportionality — which was introduced by Article 12 (3) of the Constitution and is applied in Cypriot jurisprudence and the practice of law itself, particularly in the interpretation of Article 23 of the Constitution. It also constitutes an act beyond the extreme limits that define the framework of actions of the Administration when exercising its discretionary authority.
- The finding of the Court that the Public Service Commission imposed the sentence of dismissal on the applicant correctly and lawfully and without exceeding the limits of its discretion is erroneous.
The principle of a sentence that is not disproportionate to the gravity of the offence and the principle of proportionality during the assessment of the sentence in administrative trial certainly define the framework and/or limits of the administrative authority of the administrative body.
The fact that the administrative body has adopted and/or taken into account the serious mitigating factors in favour of the applicant during the assessment of the sentence, but did not avoid imposing the severest sentence provided for by the Law, is an act that lies beyond the extreme limits of the exercise of its discretionary authority.
- The finding of the First Instance Court that the loss of the applicant's pension rights is not contrary to Articles 23 (1) and 23 (2) of the Constitution is erroneous.»
18. On 14 September 1998 in his opening address, the applicant's lawyer, Mr Efstathiou, stated that he would only deal with grounds 3 and 4 of the appeal. In particular, according to the verbatim record of the hearing on that date, the following conversation took place between the applicant's lawyer and the Court:
I will be very brief. Essentially, I will only deal with grounds 3 and 4 of the appeal.
Mr. Chrysostomis, Judge: Do you withdraw the others?
Court: The remaining grounds of appeal are dismissed and we shall hear your position on grounds 3 and 4.
Mr. Efstathiou: I will not deal with these grounds, because ground 1 is badly worded, while ground 2 is covered by grounds 3 and 4.
The sentences that can be imposed by the Court are stated in section 79 (1) of Law No. 33/67. These sentences start with (a) and end with (j), which means that 10 different disciplinary sanctions can be imposed according to the gravity of the offence, each one more severe than the previous one, while the maximum sanction is dismissal. In section 79 (7) it is stated that dismissal entails the loss of all entitlements upon discharge.
I shall deal with the amended grounds 3 and 4, and thus ground 5 emanating from them.
Judge Mr. Chrysostomis: Will you deal with grounds 3 and 4 as a whole?
Mr. Efstathiou: As a whole and the consequences thereof.
We cannot, therefore, and with all due respect to the Court that delivered the judgement, accept that this Court cannot, in fact, intervene in the decisions of the Public Service Commission, when these deal with issues of sanction. It would, indeed, be extraordinary: if this Court is competent to address the decisions of criminal courts, but not competent to address and examine whether the Commission, which is a disciplinary court, has exceeded the limits of its discretionary authority. Not only would this be completely alien to the organisation and the construction of jurisprudence, it would also be extraordinary, because a Court could intervene — and I am not saying that it would intervene on appeal, no it is not that. Given that the Court intervenes, why shouldn't it — even more so — intervene there?
Judge Mr. Chrysostomis: On the issue of disciplinary sanctions.
When you will be sitting on the case, I plead with you to take into account the fact that the dismissal of the appellant resulted in forfeiture of his pension rights. This means that the consequence of his dismissal entailed the additional misfortune of the loss of his pension rights, which were a result of the 20 years of contribution towards the State. This service of 20 years and more, I submit, with respect, creates for the appellant parallel rights to receive a pension, autonomous rights which are based on a legal framework that is independent and autonomous in comparison to other legislative regulations. The creation of public servants' pension funds is regulated separately and is created through deducting part of their emoluments. Thus, by imposing this sanction on the appellant, other parallel and autonomous rights were infringed, which should not escape the attention of the Supreme Court of Cyprus. These are acquired rights to which an employee is entitled to for every month of offering his service to the State, in parallel with the right to acquire the payment of the salary. For every month of work, he receives his salary and also has another entitlement, which is preserved in order to be given to him when he is discharged, and which at the same time constitutes an autonomous right. This is the right every employee has to a pension as part of his emoluments. I have another benefit, secret, hidden, but «activated» from the day I leave the service.
Consequently, the imposed sanction of dismissal has the following direct consequences, which are all contrary to constitutional rights and fundamental principles of law and jurisprudence. [Firstly, it] renders the sanction particularly onerous and reinforces the argument that it was disproportionate to the gravity of the offence, which apart from constituting an abuse of the discretionary authority, violates Article 12.2 of the Constitution, which states that a sentence shall not be disproportionate to the gravity of the offence.
Secondly, it denies the applicant's right to property by which he is entitled to a pension for which he was contributing part of his salary. The new Law No. 1/90 contains a revised section 79, which represents a somewhat incomplete regulation of this issue. Namely, when a public servant is dismissed, a pension is paid to his dependants as though he had died. This is unpleasant, but was a solution that was found and agreed upon at the time.
19. In the meantime, one of the members of the bench hearing the case was appointed Minister of Defence, and the Supreme Court decided to reopen the proceedings. The appeal was heard for a second time on 9 July 1999. The verbatim record of the hearing reads as follows:
«Mr Efstathiou: Your Honours, the events of this case are, in simple terms, as follows:»
I will deal with grounds 3 and 4 of the appeal and grounds 5 and 3 emanating from them. I will deal with all of them...
Ms Koursoumba: In the previous court session, grounds 1, 2 and 5 were withdrawn.
Mr Efstathiou: Indeed, as I have said.
Judge Mr Konstantinidis: For the sake of order, I see in the transcript of the previous hearing that you have withdrawn all the grounds of appeal, apart from 3 and 4.
In closing, we conclude that the appellant's twenty and more years of service have brought about pension rights; independent rights that are based on a legal structure which is independent and autonomous compared to other legislative regulations. Everyone contributed to the creation of the capital of the pension; the Government also contributed; it is part of his emolument. This sentence ... according to section 79 § 7, [entails the loss of all retirement benefits].
Therefore, the imposition of the sentence of dismissal, the direct consequence of which was the forfeiture of pension rights, creates the following legal outcome that violates constitutional principles and essential rights and case-law. The sentence becomes particularly onerous.
Judge Mr Konstantinidis: You had clarified it last time also, but we must bring up the subject once more. We must realise that there is no issue of constitutionality of the law itself but that the subject is being discussed within the framework of the position you are advocating, that it was not reasonably permissible to impose such a sentence.
Mr Efstathiou: Because this is also a consequence of that. It is so. The imposition of the sentence exceeds the limits of the exercise of discretionary authority and violates the constitutional regulation of Article 12 (2) that the sentence should not be disproportionate to the gravity of the offence. Thus, the principles of law, the principles of proportionality, the principles of non-violation of the extreme limits of exercising discretionary power and of respect for the appellant's vested rights are violated. I have told you all this before.»
20. Judgment was delivered on 20 July 1999, dismissing the appeal. The Supreme Court held as follows:
The First Instance Court held that the sanction of dismissal imposed on the appellant by the Public Service Commission was just and lawful and within the bounds of its discretion. Also, it stated that the Commission had considered the various mitigating circumstances of the applicant before it reached a decision, and that its discretionary authority did not concern the issue of the appellant's pension, but only the matter of the sentence. The forfeiture of the appellant's entitlements following discharge was, under the same Law, a consequence of the sentence imposed on him.
In the end, the appeal was limited to two grounds, which are stated in the amended notice of appeal and which are the following:
«(1) The Court's finding that the sentence imposed on the appellant by the Public Service Commission was not excessive, onerous and disproportionate to the gravity of the offence and/or that the Public Service Commission did take the mitigating circumstances into account in their consideration of the sentence and/or that it did not exercise its discretionary authority in breach of procedure in determining the sentence is erroneous.»
(2) The Court's finding that the sanction of dismissal imposed on the appellant by the Public Service Commission is just and lawful and within the limits of its discretionary authority is erroneous.»
The position of the appellant's lawyer is that the principles of law relevant to criminal proceedings are implemented analogously in disciplinary proceedings. Whilst the Commission accepted the existence of mitigating factors in the case under examination, such as the appellant's long service in the Cypriot struggle for liberation and the Co-operative Movement and the fact that there was no material gain for him personally, nonetheless it imposed the severest sentence on him, rather than a sentence of, for example, compulsory retirement, which would also have resulted in his removal from service. The appellant stated that the sanction of dismissal was excessively onerous and disproportionate to the gravity of the offence and claimed that the principle of proportionality had been infringed, and thus argued that the Commission had exceeded the extreme limits of its margin of discretion. In clarifying this position, he stated that he did not request the Court to change the case-law and interfere with the sentence imposed, but to declare the decision null and void on grounds that it exceeded the extreme limits of the Commission's margin of discretion.
The respondent's lawyer contended that the judgment of the First Instance Court was just and challenged the claims of the appellant's lawyer by arguing that the Supreme Court does not have the authority to interfere with matter of sentence, unless the disciplinary organ had clearly exceeded the extreme limits of its margin of discretion. She also stated that the assessment of the facts and the severity of the sentence are beyond the jurisdiction of the Supreme Court.
We concur with the opening address of the respondent's lawyer. In fact, it has been established, under Article 146 of the Constitution, that the Administrative Court is not competent, amongst other things, to determine the severity of a disciplinary sanction.
The First Instance Court, on examining the issue of the discretionary authority of the Commission, stated the following on page 9 of its judgment:
«Having carefully examined the case-file, as well as the relevant verbatim record, where the ratio decidendi and the statement of reasons are included in detail, I judge that the Public Service Commission imposed the sentence of dismissal on the applicant justly and lawfully, without exceeding the limits of its discretionary authority. The Public Service Commission, as it is explicitly reported in the relevant transcript (see Appendix 8 of the Plea) took into account the applicant's various mitigating circumstances before reaching a decision. The Public Service Commission's discretionary authority was not related to pension issues, but only to the matter of the sentence. The sentence imposed on the applicant entailed, according to the same Law, the forfeiture of all his entitlements upon discharge.»
This conclusion of the First Instance Court is correct. The Commission chose to impose the severest sentence. This decision was within its jurisdiction. It had not been demonstrated that the Commission did not act within the extreme limits of its margin of discretion, either due to the fact that it acted irrationally or due to the fact that it acted in breach of the principles of good administration, the latter including the principle of proportionality, on which the appellant's lawyer had essentially based his case.
The fact that the Public Service Commission imposed the severest sentence provided for by the relevant law even though it had established the existence of mitigating factors does not demonstrate that it did not act within the extreme limits of its margin of discretion. Evidently, as shown by its decision, it deemed that, despite the existence of mitigating factors, the seriousness and the effects of the offence were such that it was justified in imposing the severest sentence provided for by law. This follows from the Commission's decision, in which, while highlighting the seriousness of the offences, it also referred to parts of the decision of the Criminal Court. Below, we present a quote from the Public Service Commission's decision:
«The Commission has no other choice but to consider the offences, on grounds of which the civil servant in question was sentenced to prison, as being of the gravest nature. As the judge who tried the case aptly said:»
«The one and only aim of his actions was to promote himself as a person who could easily solve all of the problems on the island due to the financial strength of the Co-operative Movement, the fathership of which he would claim for himself. I should, at this point, underline the fact that he was managing the resources of the Mutual Fund as though they were his private property. However, he had no right to use the Fund's resources for purposes other than those for which the Co-operative Institutions had trusted him with significant sums of money.»
His bad faith is also evident, amongst other things, through the fact that he took great care to conceal the source of the funds whenever he paid for purposes other than those for which he had been trusted with the money. The Fund was to the defendant an inexhaustible source of resources that allowed him to be popular to those in positions of power as well as his friends.
The fact that large sums of money were given away to charity does not exonerate the defendant from responsibility for his actions. Philanthropic acts realised through funds provided by others do not constitute charity at all, but are merely acts of exploitation and self-promotion.»
Following this and prior to reaching a decision on the sentence to be imposed, the Commission also stated the following:
«A high-ranking official who shows disregard to such an extent towards his responsibilities and duties as in the present case and who, additionally, so openly violates the law or/and the regulations of service in order to promote himself as a benefactor of society places himself out of the public service.»
For all the above reasons, the appeal is rejected with all expenses to be paid by the appellant.»
II. Relevant domestic law and practice
21. At the material time, the relevant parts of section 79 of Public Service Law No. 33/67 read as follows:
«1. In accordance with the present law, the following disciplinary penalties may be imposed: ...»
(d) interruption of annual salary increase
(e) suspension of annual salary increase
(f) pecuniary penalty which cannot exceed three months' salary
(g) reduction in the salary scales
7. Dismissal entails the loss of all retirement benefits.»
22. A revised version of section 79 (7) of the Law is today in force in Cyprus and provides as follows:
«Dismissal entails the loss of all retirement benefits. It is understood that a pension is paid to the wife or dependent children, if any, of a public servant who was dismissed as though he had died on the date of his dismissal and which will be calculated on the basis of his actual years of service.»
23. Under the provisions of the Public Service Law, the duties and responsibilities of posts in the public service are stipulated in the relevant «Schemes of Service», approved by the Council of Ministers. According to the Scheme of Service for the post of the Governor of the Department of Co-operative Development held by the applicant, the duties and responsibilities were as follows:
«Management of the Department of Co-operative Development and responsibility for the promotion, development and orderly operation of the Co-operative Movement in the island. Exercise of the power and duties provided by the relevant laws and regulations. Advisor to the Minister of Finance on co-operative matters. Represents the Co-operative Department in various committees and bodies. Performance of any other duties which may be assigned to him.»
24. A public servant's entitlement to a pension is governed by the Republic's Pensions Law, Cap. 311. Section 6 of this Law, which was in force at the time of the applicant's dismissal, provided that no pension, gratuity or other allowance shall be granted except upon retirement from the public service in one of the cases specifically enumerated. Section 6 (f) referred to «the case of termination of employment in the public interest as provided in this Law», that is section 7 of the Law, which in turn provided as follows:
«Where an officer's service is terminated by the Council of Ministers on the ground that, having regard to the conditions of the public service, the usefulness of the officer thereto and all the other circumstances of the case, such termination is desirable in the public interest, and a pension, gratuity or other allowance cannot otherwise be granted to him under the provisions of this Law, the Council of Ministers may, if they think fit, grant such pension, gratuity or other allowance as they think just and proper, not exceeding in amount that for which the officer would be eligible if he retired from the public service in the circumstances described in paragraph (e) of section 6 of this Law.»
25. Until 1967 Section 5 (1) of Cap. 311 provided as follows:
«No officer shall have an absolute right to compensation for past services or to pension, gratuity or other allowance; nor shall anything in this Law affect the right of the Crown to dismiss any other officer at any time and without compensation.»
By Law 9/1967 which came into force on 1 April 1967 this section was repealed.
Furthermore, section 3 (1) of the same Law, which read:
«Pensions, gratuities and other allowances may be granted by the Governor in accordance with the regulations contained in the Schedule to this Law to Officers who have been in the service under the Government of Cyprus ...»
was amended by Law 9/1967 by replacing the word «may» with the word «shall».
Regulation 4, issued under Cap. 311, which provided:
«Subject to the provisions of the Law and of these Regulations, every officer holding a pensionable office under the Government of Cyprus, who has been in the service under the Government of Cyprus in a civil capacity for ten years or more, may be granted on retirement a pension at the annual rate of one six-hundredth of his pensionable emoluments for each complete month of his pensionable service.»
was also amended by Law 9/1967 by replacing the word «may» with the word «shall».
26. Article 166 § 1 of the Constitution reads as follows:
«There shall be charged on the Consolidated Fund, in addition to any grant, remuneration or other moneys charged by any other provision of this Constitution or law»
(a) all pensions and gratuities for which the Republic is liable ...»
27. Article 169 § 3 of the Constitution reads as follows:
«Treaties, conventions and agreements concluded in accordance with the foregoing provisions of this Article shall have, as from their publication in the official Gazette of the Republic, superior force to any municipal law on condition that such treaties, conventions and agreements are applied by the other party thereto.»
28. The relevant parts of Article 23 of the Constitution read as follows:
«(1) Every person, alone or jointly with others, has the right to acquire, own, possess, enjoy or dispose of any movable or immovable property and has the right to respect for such a right. The right of the Republic to underground water, minerals and antiquities is reserved.»
(2) No deprivation or restriction or limitation of any such right shall be made except as provided in this Article.
(3) Restrictions or limitations which are absolutely necessary in the interests of public safety or public health or public morals, or town and country planning or the development and use of any property for the promotion of the public benefit or for the protection of the rights of others, may be imposed by law on the exercise of such a right.
Just compensation shall be promptly paid for any such restrictions or limitations which materially decrease the economic value of the property; in case of disagreement, such compensation is to be determined by a civil court.
(4) Any movable or immovable property or any right over or interest in any such property may be compulsorily acquired by the Republic, or by a municipal corporation or by a Communal Chamber for educational, religious, charitable or sporting institutions, bodies or establishments within its competence and only from the persons belonging to its respective community, or by a public corporation or a public utility body on which such a right has been conferred by law and only
(a) for a purpose which is to the public benefit and shall be specially provided by a general law for compulsory acquisition which shall be enacted within a year from the date of the coming into operation of this Constitution;
(b) when such purpose is established by a decision of the acquiring authority and made under the provisions of such law stating clearly the reasons for such acquisition;
(c) upon payment in cash and in advance of just and equitable compensation, to be determined in case of disagreement by a civil court.»
29. Article 146 of the Constitution reads as follows:
«1. The Supreme Constitutional Court shall have exclusive jurisdiction to adjudicate finally on a recourse made to it on a complaint that a decision, an act or an omission of any organ, authority or person, exercising any executive or administrative authority is contrary to any of the provisions of this Constitution or of any law or is made in excess or in abuse of powers vested in such organ or authority or person.»
2. Such a recourse may be made by a person whose any existing legitimate interest, which he has either as a person or by virtue of being a member of a Community, is adversely and directly affected by such decision or act or omission.
3. Such a recourse shall be made within seventy-five days of the date when the decision or act was published or, if not published and in the case of an omission, when it came to the knowledge of the person making the recourse.
4. Upon such a recourse the Court may, by its decision
(a) confirm, either in whole or in part, such decision or act or omission; or
(b) declare, either in whole or in part, such decision or act to be null and void and of no effect whatsoever; or
(c) declare that such omission, either in whole or in part, ought not to have been made and that whatever has been omitted should have been performed.
5. Any decision given under paragraph 4 of this Article shall be binding on all courts and all organs or authorities in the Republic and shall be given effect to and acted upon by the organ or authority or person concerned.
30. The applicant attached to his Further Observations on the Merits in Reply to the Government's Observations (dated 8 January 2002) a document established by the Pancyprian Public Employees Trade Union on 7 January 2002 and where it is specified the following:
«It is well-known fact that the pension constitutes an integral part of the employment contract that the Cyprus Government offers to all of its employees namely the civil servants.»
This is a hard earned right that the unions have secured over the years and the Government has undertaken to pay such a pension as part of the employment contract. This can also be seen from the schemes of service that the Government has.
A civil service position is accompanied by a compulsory retirement scheme, which consists of receiving certain retirement benefits at the end of one's employment, which include a monthly pension and a lump sum.
This is part of the overall employment package which the Government undertakes to pay and civil servants contribute with their years of service and by having a certain amount cut off from their salary by way of taxes. It is based on the employment relationship and the Government has undertaken to finance it and pay at the end of one's employment».
THE LAW
I. The scope of the Grand Chamber's jurisdiction
31. The applicant submitted that the power to refer a case to the Grand Chamber pursuant to Article 43 of the Convention was limited. Such a referral was an exceptional procedural step and the Court's jurisdiction had to be exercised carefully. In the present case, only one of the three grounds relied on by the Government for referring the case qualified for review pursuant to Article 43 § 2, namely the ground regarding the Court's jurisdiction ratione temporis. In effect, he contended, it was clear from the emphasis put by the Government on the three points in their request for referral that the most important one was that of the jurisdiction ratione temporis. This was the only ground which raises a question affecting the interpretation or application of the Convention or that could be said to raise a serious issue of general importance for the purposes of Article 43 of the Convention.
32. The Court considers that it is now well established case-law that «the case» referred to the Grand Chamber necessarily embraces all aspects of the application previously examined by the Chamber in its judgment, the scope of its jurisdiction in «the case» being limited only by the Chamber's decision on admissibility. This does not mean, however, that the Grand Chamber may not also examine, where appropriate, issues relating to the admissibility of the application in the same manner as this is possible in normal Chamber proceedings, for example by virtue of Article 35 § 4 in fine of the Convention (which empowers the Court to «reject any application which it considers inadmissible ... at any stage of the proceedings»), or where such issues have been joined to the merits or where they are otherwise relevant at the merits stage (K. and T. v. Finland [GC] No. 25702/94, 12 July 2001, §§ 140 — 141, ECHR 2001-VII and Perna v. Italy [GC] No. 48898/99, 6 May 2003, §§ 23 — 24, ECHR 2003-V). Thus, even at the merits stage and subject to Rule 55 of the Rules of Court, the Court may reconsider a decision to declare an application admissible where it concludes that it should have been declared inadmissible for one of the reasons given in the first three paragraphs of Article 35 of the Convention (see, mutatis mutandis, the Odievre v. France case [GC] No. 42326/98, 13 February 2003, § 22, ECHR 2003-III).
33. This being so, the scope of the case before the Grand Chamber is not limited in the way suggested by the applicant.
II. The government's preliminary objections
Non-exhaustion of domestic remedies
1. The Government's submissions to the Grand Chamber
34. In their request for the referral of the case to the Grand Chamber and, subsequently, in their observations, the Government reiterated the objection they had pleaded before the Chamber as to the non-exhaustion of domestic remedies. They underlined that the applicant expressly withdrew the allegation of a violation of a property right which was never raised, argued or adjudicated upon, even to the remotest extent. The applicant referred to the retirement benefits only in the context of challenging dismissal as a disproportionate sanction. Thus, the Supreme Court did not in substance deal with or has the opportunity of dealing with an alleged property violation. However, before the Supreme Court, constitutional matters must be specifically raised and pleaded by the party concerned and they are not examined by the Court ex proprio motu. The Chamber appeared to have misunderstood the nature of the proceedings in the domestic courts. The issue of non-exhaustion was a real question of admissibility and the Court was empowered under Article 35 § 4 to deal with it at this stage.
2. The applicant's submissions to the Grand Chamber
35. The applicant maintained that the question of exhaustion of domestic remedies had already been settled by the Chamber in its final decision on admissibility on 19 June 2001. The Government had failed to re-raise it at the merits stage before the Chamber and it was doubtful that they even could have done so. Thus, they are estopped from doing so before the Grand Chamber.
3. The Chamber's decision
36. In its admissibility decision of 19 June 2001, the Chamber held that by challenging the legality of the decision of the Public Service Commission to impose the sanction of dismissal, the applicant had also contested, albeit implicitly, the forfeiture of his retirement pension. The Chamber noted that the Supreme Court, sitting as a first instance court, had held that the discretion of the Commission concerned only the nature of the sanction, the loss of retirement benefits being the normal consequence of that particular sanction. The Supreme Court, sitting as an appeal court, had upheld that conclusion. Finally, the Chamber noted that the applicant's lawyer had expressly stated before the Supreme Court that he maintained the third and fourth grounds of appeal, which, in the Chamber's view, also covered the fifth ground.
4. The Court's assessment
37. As in the case of {Odievre} v. France, the Grand Chamber is not precluded from examining the Government's plea of non-exhaustion of domestic remedies since, in accordance with Rule 55 of the Rules of Court, they duly raised this plea at the admissibility stage before the Chamber.
38. While in the context of machinery for the protection of human rights the rule of exhaustion of domestic remedies must be applied with some degree of flexibility and without excessive formalism, it does not require merely that applications should be made to the appropriate domestic courts and that use should be made of remedies designed to challenge impugned decisions which allegedly violate a Convention right. It normally requires also that the complaints intended to be made subsequently at the international level should have been ventilated before those same courts, at least in substance and in compliance with the formal requirements and time-limits laid down in domestic law (see, among many other authorities, Fressoz and Roire v. France, [GC], No. 29183/95, § 37, ECHR 1999-I).
The object of the rule on exhaustion of domestic remedies is to allow the national authorities (primarily the judicial authorities) to address the allegation made of violation of a Convention right and, where appropriate, to afford redress before that allegation is submitted to the Court (see Kudla v. Poland ([GC] No. 30210/96, § 152, ECHR 2000-XI). In so far as there exists at national level a remedy enabling the national courts to address, at least in substance, the argument of violation of the Convention right, it is that remedy which should be exhausted. If the complaint presented before the Court (for example, unjustified interference with the right of property) has not been put, either explicitly or in substance, to the national courts when it could have been put in the exercise of a remedy available to the applicant, the national legal order has been denied the opportunity to address the Convention issue which the rule on exhaustion of domestic remedies is intended to give it. It is not sufficient that the applicant may have, unsuccessfully, exercised another remedy which could have overturned the impugned measure on other grounds not connected with the complaint of violation of a Convention right. It is the Convention complaint which must have been aired at national level for there to have been exhaustion of the «effective remedy». It would be contrary to the subsidiary character of the Convention machinery if an applicant, ignoring a possible Convention argument, could rely on some other ground before the national authorities for challenging an impugned measure, but then lodge an application before the Court on the basis of the Convention argument (see the Van Oosterwijck v. Belgium judgment of 6 November 1980, A Series No. 40, pp. 16 — 17, §§ 33 — 34).
39. The Court notes that the Convention forms an integral part of the Cypriot legal system, where it takes precedence over every contrary provision of national law (Article 169 § 3 of the Constitution — see paragraph 27 above). It further notes that Article 1 of Protocol No. 1 is directly applicable within the Cypriot legal system. The applicant could therefore have relied on that provision in the Supreme Court or on arguments to the same or like effect based on domestic law, that is Article 23 of the Constitution which guarantees the right of property (see paragraph 28 above), and complained of a violation thereof in his case.
40. However, the applicant did not cite Article 1 of Protocol No. 1 before the Supreme Court, sitting as an appeal court. Even if in ground 5 of the notice of appeal to the Supreme Court it was pleaded that the forfeiture of the retirement benefits upon the applicant's disciplinary dismissal violated the right to property under Article 23 of the Constitution, counsel for the applicant expressly withdrew that ground, along with two others, at the first hearing of the appeal on 14 September 1998; whereupon the Supreme Court immediately rejected the withdrawn grounds and proceeded to hear counsel only on the remaining two grounds, namely grounds 3 and 4, in which it was maintained that, by imposing the sentence of dismissal which involved the forfeiture of the applicant's pension, despite the mitigating circumstances in favour of the applicant, the Public Service Commission had not lawfully exercised its discretion (see paragraphs 17 — 18 above). At the second hearing of the appeal on 9 July 1999, the Supreme Court explicitly enquired of the applicant's counsel whether he was arguing unconstitutionality and counsel thereupon reaffirmed that he had withdrawn grounds 1, 2 and 5 at the first hearing and was only arguing ground 3 and 4 (see paragraph 19 above). It transpires from the records of the hearings before the Supreme Court that in both hearings, the applicant's counsel referred to the forfeiture of retirement benefits in order to show that the sentence of dismissal was disproportionately severe in the circumstances and that a lighter sentence should have been imposed instead. It was for this reason that the Supreme Court never ruled on whether the applicant's dismissal violated his property right to a pension.
41. In sum, the applicant did not provide the Cypriot courts with the opportunity which is in principle intended to be afforded to a respondent Contracting State by Article 35 of the Convention, namely the opportunity of addressing, and thereby preventing or putting right, the particular Convention violation alleged against it (see, among other authorities, the Guzzardi v. Italy judgment of 6 November 1980, Series A No. 39, p. 26 — 27, § 72, and the Cardot v. France judgment of 19 March 1991, Series A No. 200, p. 19, § 36). The objection that the relevant «effective» domestic remedy was not exhausted by Mr Azinas in the instant case is therefore well-founded.
42. Consequently, the application must be rejected as inadmissible, in accordance with Article 35 §§ 1 and 4 in fine of the Convention.
43. In view of this conclusion, it is not necessary for the Court to examine the various arguments submitted to it concerning the Government's objection that the subject-matter of the application was outside the Court's jurisdiction ratione temporis, and in particular the Government's argument that it was open to the Court to entertain this objection despite the fact that they waited until filing their written observations on just satisfaction before raising it for the first time (see Rule 55 of the Rules of Court).
FOR THESE REASONS, THE COURT
Rejects, by twelve votes to five, the application as inadmissible.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 28 April 2004.
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following separate opinions are annexed to this judgment:
(a) concurring opinion of Mr Wildhaber joined by Mr Rozakis and Mrs Mularoni,
(b) concurring opinion of Mr Hadjihambis,
(c) joint dissenting opinion of Mr Costa and Mr Garlicki,
(d) dissenting opinion of Mr Ress.
CONCURRING OPINION OF JUDGE WILDHABER JOINED BY JUDGES ROZAKIS AND MULARONI
I agree with the majority that the applicant has failed to exhaust domestic remedies. But given the importance of the issues arising on the merits, I wish to add that there would in my opinion have been no violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention.
Firstly, the applicant's pension rights did not amount to a sufficient proprietary interest in law to attract the application of Article 1 of Protocol No. 1. His pension rights as a civil servant were non-contributory and contingent on the fulfilment of certain legal conditions. The entitlement to a pension could be suspended where a civil servant — as in the instant case — was dismissed from service as a disciplinary sanction because of serious professional misconduct (stealing, breach of trust and abuse of authority). Under such circumstances, the applicant had no «legitimate expectation» of receiving a pension.
Secondly, even assuming that the applicant's entitlement to a pension amounted to a «possession» within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1, the interference with the enjoyment of that «possession» was justified. Indeed, according to existing case-law, the right to a pension based on employment can in certain circumstances be assimilated to a property right, although in principle cannot be interpreted as entitling to a pension of a particular amount <*>.
<*> Eur. Comm. HR No. 5849/72, {Muller} v. Austria, Report 1.10.1975, D.R. 3 p. 25; No. 7624/76, X v. Austria, Dec. 6.7.1977, D.R. 19 p. 100; No. 10671/83, Tv. Sweden, Dec. 4.3.1985, D.R. 42 p. 229; No. 12264/86, Stigson v. Sweden, Dec. 13.7.1988, D.R. 57 p. 131; {Skorkiewicz} v. Poland (dec 1.6.1999), No. 39860/98; Domalewski v. Poland (dec. 15.6.1999), No. 34610/97, ECHR 1999-V; {Jankovic} v. Croatia (dec. 12.10.2000), No. 43440/98, ECHR 2000-X; see also, as to entitlements to social benefits, Gaygusuz v. Austria, Judgment 16.9.1996, ECHR 1996-IV; Koua Poirrez v. France (judgment 30.9.2003), No. 40892/98, ECHR 2003.
In this case, however, the applicant, a high ranking civil servant, was sentenced to 18 months' imprisonment on counts of stealing, breach of trust and abuse of authority. The Public Service Commission concluded that he had managed the resources of his Department as if they were his private property and spent them for purposes other than those of the Department. For this breach of the special bond of trust and loyalty which is required from a high ranking civil servant he was dismissed. The fact that the sanction of dismissal brought about the forfeiture of the applicant's retirement benefits resulted from an express legislative provision. In my view, the application of this provision in the instant case struck a fair and just balance between the protection of the applicant's property rights and the requirements of public service.
Accordingly, even if the applicant had exhausted domestic remedies, there would have been no violation of Article 1 of Protocol No. 1.
CONCURRING OPINION OF JUDGE HADJIHAMBIS
I agree with the majority judgment that the Court is unable to take cognisance of the merits of the case by reason of the applicant's failure to exhaust domestic remedies. I nevertheless feel it fair, if not necessary, to reiterate the view which I had expressed in my minority judgment when the case was before the Chamber that, had I considered the complaint admissible, the applicant's right to a pension amounted to a «possession» within Article 1 of Protocol No. 1. For the reason that, as in the present case, though the public servant does not make contributions under the pension scheme, the employment was entered into in circumstances involving a general undertaking and a corresponding expectation that a pension would be payable as an integral part of the conditions of service. As to whether there would be a violation of this right, I would still not express an opinion.
JOINT DISSENTING OPINION OF JUDGES COSTA AND GARLICKI
1. The present case concerns a high-ranking Cypriot official with twenty-two years in public service, on whom a heavy disciplinary penalty was imposed in 1982 after he was sentenced to a term of imprisonment by the District Court of Nicosia. The penalty imposed was dismissal and, in accordance with the Public Service Law, he was deprived of all his retirement benefits.
2. The path taken by the application in the Court is as follows: in June 2000 it was declared partly admissible and partly inadmissible. A year later a single complaint — that concerning the peaceful enjoyment of possessions — was declared admissible in the final decision on admissibility, after a preliminary objection raised by the Government of failure to exhaust domestic remedies was dismissed. A year on from that, the complaint was upheld by a Chamber in a judgment in which it found a violation of Article 1 of Protocol No. 1. Finally, at the Government's request, the case was referred to the Grand Chamber, which, by a majority, decided in the present judgment to declare the application inadmissible for failure to exhaust domestic remedies.
3. We are in the minority and do not share our colleagues' view that there has been a failure to exhaust domestic remedies.
4. We do not seek here to contest the Grand Chamber's jurisdiction to uphold the objection even though it had been dismissed in the admissibility decision. Whatever reservations one might have on the subject, paragraph 37 of the judgment rightly states that in accordance with the judgment in {Odievre} v. France of 13 February 2003 (§ 22), the Grand Chamber may reconsider a decision to declare an application admissible. As authority for that proposition, the relevant paragraph in {Odievre} cites Article 35 § 4 of the Convention («The Court shall reject any application which it considers inadmissible under this Article. It may do so at any stage of the proceedings»). This precedent, which comes from a decision of the Grand Chamber of the Court, must be followed.
5. However, it is our view that the applicant did exhaust domestic remedies.
6. Under the settled case-law of the Commission and the Court, the rule requiring the exhaustion of domestic remedies «according to the generally recognised rules of international law» (see Article 35 § 1 of the Convention, which set outs the admissibility criteria), thus reflecting the subsidiary nature of the system of European human-rights protection, contains two requirements:
(a) the applicant must have made use of the remedies afforded by the legal system of the respondent State; and
(b) the applicant must have raised, at least in substance, the complaints he or she intends to refer to the Court (see, among many other authorities, Guzzardi v. Italy, judgment of 6 November 1980, Series A No. 39, § 72).
7. The fact that the Court only requires complaints to have been raised in substance is not indicative of any laxity on its part, even though, as Professor Sudre has correctly noted: «the European Court has interpreted the exhaustion rule in a way that favours the victim» (Droit {europeen} et international des droits de l'homme, PUF, 2003, p. 538). Implicit in the generally recognised rules of international law, particularly where human-rights courts are concerned, is the notion that the rule of exhaustion of domestic remedies must be applied with «a certain degree of flexibility and without excessive regard for matters of form» (see, among other authorities, Guzzardi cited above, § 72, in which the Court clearly rejected the Italian Government's argument that the notion of a remedy exercised «in substance» would be «extremely ambiguous» and signify an «ectoplasm of a remedy»). The Court has on numerous occasions dismissed objections of failure to exhaust domestic remedies where it has found that the complaint had been raised in the domestic courts «in substance» (see, among other authorities, Castells v. Spain, judgment of 23 April 1992, Series A No. 236, § 32; Botten v. Norway, judgment of 19 February 1996, Reports 1996-I, § 36; and also Fressoz and Roire v. France, judgment of 21 January 1999, Reports 1999-I, § 39. In this latter judgment, the Court accepted that «freedom of expression was in issue, if only implicitly, in the proceedings before the Court of Cassation»).
8. In the present case, it is common ground that Mr Azinas made use of the legal remedies afforded by the Cypriot legal system, since he challenged the disciplinary penalty (dismissal, with loss of retirement benefits) in the Supreme Court and subsequently appealed to the same court, sitting as an appeal court. The sole issue, therefore, is whether the complaint of a breach of his right to the peaceful enjoyment of his possessions was raised at least in substance.
9. In his appeal against the first judgment, the applicant lodged five grounds of appeal with the Supreme Court, in the fifth of which he argued that the forfeiture of his retirement benefits contravened Article 23 of the Constitution. Although not identical to Article 1 of Protocol No. 1, Article 23 does afford like protection of the right of property and to peaceful enjoyment of possessions in substance. In this ground of appeal, the applicant expressly contested the Supreme Court's finding in its first judgment that the loss of retirement benefits did not contravene Article 23 of the Constitution. Therefore, the complaint based, in substance, on the right to protection of property (as guaranteed by Article 1 of Protocol No. 1) was raised both at first instance and on appeal.
10. It is true that in his oral submissions the applicant's lawyer said that he would be very brief and «essentially» would only deal with two grounds of appeal, before adding that he was «withdrawing» the other grounds (including the ground relevant here). However, in our view, it is not possible to sustain — without falling into the trap of undue formalism — that the fifth ground of appeal was no longer before the domestic courts, when it was raised, pleaded and argued before the Supreme Court at first instance and expressly repeated in the notice of appeal. Lastly, the fact remains that the fifth ground was raised at the hearing of the appeal: paragraph 18 of the judgment indicates that, notwithstanding the remarks to which we have referred above, the applicant's lawyer said that he would deal with grounds 3 and 4 «and thus ground 5 emanating from them». He was also at pains to point out that his client had forfeited his pension rights and stressed the gravity of the breach, which he submitted was unconstitutional, of his client's economic right to a pension.
11. In short, we cannot subscribe to what appears to us to be an unduly strict and formal reading of the exhaustion of domestic remedies rule, and for that reason have voted against allowing the Government's preliminary objection.
12. In view of the finding of the majority of our colleagues, we will comment on the other issues raised by this application only briefly, as, despite their importance and complexity, they are now of purely academic interest.
13. In our opinion, the other preliminary objection raised by the Government — that the Court had no jurisdiction ratione temporis — would have had to be dismissed. Cyprus ratified the Convention as early as 6 October 1962, and was thus bound by it from that date onwards. However, as regards applications lodged against it with the Convention institutions, the Convention came into force in respect of Cyprus on 1 January 1989, when its declaration accepting the right of individual petition became effective under Article 25 of the Convention, as worded prior to the entry into force of Protocol No. 11. Although the applicant was dismissed in 1982, well before that date, it was not until 20 July 1999 that the Supreme Court decided his appeal in a final decision. Had the Supreme Court not chosen to dismiss that appeal, it might have quashed the decision to dismiss the applicant with the result that the Public Service Commission would have had to reconsider the issue in 1999. The relevant date, therefore, is the date of the Supreme Court's final judgment.
14. We also consider that Article 1 of Protocol No. 1 was applicable in the instant case. There is a line of case-law which holds, rightly in our view, that a welfare benefit — even under a non-contributory scheme — may constitute a possession for the purposes of Protocol No. 1 (Gaygusuz v. Austria, judgment of 16 September 1996, Reports 1996-IV, § 41; {Buchen} v. The Czech Republic, No. 36541/97, § 46, 26 November 2002; or even more recently, Koua Poirrez v. France, No. 40892/98, § 42, ECHR 2003-X). In the instant case, the applicant, who joined the public service in 1960, knew that he was entitled under domestic law to retirement benefits (save in the event of dismissal, which is a rare occurrence). He therefore had at least a legitimate expectation of receiving the benefits one day.
15. The most dubious point is undoubtedly the issue of compliance with Article 1 of Protocol No. 1. The Chamber found in its judgment that there had been a violation, holding that the balance between the protection of the individual's right of property and public-interest requirements had been upset to the applicant's detriment. On the facts of the present case, we would probably have reached the opposite conclusion. Just as the applicant had a legitimate expectation of receiving a pension, he was aware that, by statute, dismissal entailed the forfeiture of his pension rights. In the course of his duties, he committed serious criminal offences which resulted in his receiving an eighteen months' prison sentence. His dismissal in those circumstances was not unjustified, in view of his seniority and the nature of the offences and on this point we agree with Judge Wildhaber's analysis in his own separate opinion. Lastly, the fact that the benefits that were lost arose under a non-contributory scheme makes it difficult to accept that the financial consequences of forfeiture were «particularly harsh», as the Chamber said in paragraph 44 of its judgment, especially as the applicant's wife and children have become eligible for a pension under recently introduced legislation (see paragraph 22 of the judgment). Ultimately, and with the element of uncertainty that is inherent in a hypothetical vote, we would probably have found that there has been no violation of Article 1 of Protocol No. 1.
DISSENTING OPINION OF JUDGE RESS
1. I concur with the dissenting opinion of Judges Costa and Garlicki except for the last point on the violation or non-violation of Article 1 of Protocol No. 1. In this respect I am of the opinion that the judgment of the Chamber and its reasoning were correct and more convincing than the finding of the majority of the Grand Chamber.
2. The applicant exhausted domestic remedies. The respondent State should have been aware that in the domestic proceedings the applicant was also raising the problem of his pension (property) rights within his arguments on proportionality.
Furthermore, the pension rights of public servants relate to services done by the relevant persons and are thus dependent on «contributions» in a more general way. It would be arbitrary to place the dividing line under the property aspect between those public servants who are working within a system of social security contracts where contributions are formally paid and those whose contributions are from the very beginning indirectly deducted from their salaries and thus to be paid by the State.
3. Furthermore, I have no doubt that it was appropriate for the national authorities to take disciplinary measures in addition to the criminal conviction of the applicant and to opt also for his dismissal, in view of the seriousness of the offences, even though the amounts of money embezzled were given for charitable purposes to the President of the Republic Assistance Fund. A disciplinary penalty which retroactively deprived the applicant (and thus his family) of all retirement benefits, amounted in my view to a criminal not a disciplinary penalty. It is possible under Article 6 and Article 1 of the First Protocol to include such penalties, even if otherwise defined in domestic law, under the heading of criminal penalties, and indeed rather severe ones. But the domestic courts did not order him to pay in addition to the prison sentence a substantial fine. As a disciplinary penalty, the retroactive forfeiture of the individual's pension cannot be said to serve any commensurate purpose. Furthermore, the retroactive forfeiture of all pension rights as a «criminal penalty» may when calculated per capita amount to a sum which under criminal law aspects may be considered disproportionate for any purpose. Article 1 of Protocol No. 1 makes exceptions for penalties but not for this kind of retroactive forfeiture of all pension rights. The argument that the applicant could have foreseen such effects is not convincing, since the regulation as such, whether foreseeable or not, must be considered particularly harsh and incompatible with the required balance that must be struck between protection of the individual's property rights and the public interest. The fact that the relevant law has been changed and a part of the pension rights reserved for the members of the family show that the legislature of the respondent State was well aware of the lack of proportionality of the legal rules applicable to the applicant.