Статья 6Постановление ЕСПЧ от 06.11.2017

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано жалобой № 43394/09, поданной против Королевства Нидерландов в Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) подданной этой страны Рохиниедевие Гариб (Rohiniedevie Garib) (далее — заявительница) 28 июля 2009 г.

2. Интересы заявительницы представлял Р.С. Вийлинг (R.S. Wijling), адвокат, практикующий в г. Роттердаме. Власти Нидерландов были представлены своим Уполномоченным при Европейском Суде Р.А.А. Бекером (R.A.A. Böcker ), сотрудником Министерства иностранных дел Нидерландов.

3. Заявительница утверждала, что затронувшие ее ограничения права на свободу выбора местожительства были несовместимы со статьей 2 Протокола № 4 к Конвенции.

4. Жалоба была передана в производство Третьей Секции Европейского Суда (пункт 1 правила 52 Регламента Суда). 23 января 2016 г. Палата этой Секции в следующем составе: Луиса Лопеса Герра, Председателя, Хелены Ядерблом, Георга Николау, Хелен Келлер, Йоханнеса Сильвиса, Бранко Лубарды и Пере Пастора Вилановы, судей, а также при участии Стивена Филлипса, Секретаря Секции Суда, — объявила жалобу приемлемой для рассмотрения по существу и пятью голосами «за» при двух — «против» постановила, что не было допущено нарушения статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции. К Постановлению прилагалось совместное особое мнение судей Луиса Лопеса Герра и Хелен Келлер. 23 мая 2016 г. заявительница ходатайствовала о передаче дела на рассмотрение в Большую Палату Европейского Суда в соответствии со статьей 43 Конвенции. 12 сентября 2016 г. коллегия Большой Палаты Европейского Суда удовлетворила данное ходатайство.

5. Состав Большой Палаты был определен в соответствии с положениями пунктов 4 и 5 статьи 26 Конвенции и правила 24 Регламента Суда. Поскольку судья от Нидерландов Йоханнес Сильвис перестал быть судьей Европейского Суда, Председатель Европейского Суда 15 сентября 2016 г. назначил Эгберта Мийера судьей ad hoc (пункт 4 статьи 26 Конвенции и правило 29 Регламента Суда). На заключительном совещании запасная судья Габриэле Кучко-Штадлмейер заменила судью Андраша Шайо, который не мог участвовать в дальнейшем рассмотрении дела (пункт 3 правила 24 Регламента Суда). Мирьяна Лазарова Трайковская, мандат которой истек 1 февраля 2017 г., продолжила заседать в Большой Палате Европейского Суда при рассмотрении настоящего дела (пункт 3 статьи 23 Конвенции и пункт 4 правила 24 Регламента Суда).

6. Заявительница и власти Нидерландов подали дополнительные письменные замечания по существу дела (пункт 1 правила 59 Регламента Суда). Кроме того, Европейский Суд получил комментарии от третьих сторон, Центра прав человека Гентского университета и Юридической консультации равноправия (Equality Law Clinic) при Брюссельском свободном университете, которым Председатель Большой Палаты Европейского Суда разрешил представить письменные замечания (пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 3 правила 44 Регламента Европейского Суда).

7. Открытое слушание по делу состоялось во Дворце прав человека в г. Страсбурге 25 января 2017 г. (пункт 3 правила 59 Регламента Суда).

В заседании Европейского Суда приняли участие:

(a) со стороны властей Нидерландов:

Р.А.А. Бекер, сотрудник Министерства иностранных дел, Уполномоченный Нидерландов при Европейском Суде,

М.Й. ван Амеронген (M.J. van Amerongen), сотрудница Министерства внутренних дел и отношений в Королевстве,

В. Моорс (V. Moors), сотрудник Министерства внутренних дел и отношений в Королевстве,

Е. Шарпхоф (E. Scharphof), сотрудница Министерства внутренних дел и отношений в Королевстве,

М. Метин (M. Metin), сотрудник муниципалитета г. Роттердама, советники;

(b) со стороны заявительницы:

Р.С. Вийлинг,

К. Азгай (K. Azghay), представители.

Европейский Суд заслушал выступления Вийлинга, Азгай и Бекера, а также их ответы на вопросы судей.

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

8. Заявительница родилась в 1971 году и в настоящее время проживает во Влардингене (Flardingue).

9. 25 мая 2005 г. заявительница переехала в г. Роттердам. Она поселилась в арендуемой квартире в доме 6B на улице А. Эта улица находится в районе Тарвевейк (Tarwewijk) на юге г. Роттердама. До этого заявительница проживала за пределами метрополитенского округа г. Роттердама (Stadsregio Rotterdam).

10. Заявительница сообщила, что самое позднее в начале 2007 года собственник ее квартиры потребовал от нее и двух ее детей покинуть помещение, поскольку он хотел отремонтировать свое имущество для последующего личного использования. В качестве альтернативы он предложил ей арендовать помещение в доме 72A на улице В., которая также расположена в районе Тарвевейк. Заявительница отметила, что, поскольку предложенное жилье состояло из трех комнат и сада, оно гораздо лучше отвечало потребностям ее и ее детей, чем однокомнатная квартира на улице А. Однако между сторонами продолжается спор о том, действительно ли жилище на улице А. было отремонтировано, и требовалось ли его вообще ремонтировать (см. § 83 настоящего Постановления).

11. Тем временем, 13 июня 2006 г., согласно Закону «О специальных мерах в отношении городских агломераций» (Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek, см. § 21 настоящего Постановления) Тарвевейк был отнесен к районам, в которых могли проживать лишь семьи, получившие разрешение на проживание (huisvestingsvergunning), выдаваемое в отношении определенного имущества. Соответственно, заявительница 8 марта 2007 г. подала в Коллегию бургомистра и законодержателей (burgemeester en wethouders) г. Роттердама заявление о выдаче разрешения на проживание в доме 72A на улице В.

12. 19 марта 2007 г. Коллегия бургомистра и законодержателей отказала заявительнице. Они считали установленным тот факт, что заявительница не соответствовала предусмотренным законодательством условиям получения разрешения на проживание (см. § 21 настоящего Постановления), поскольку она не проживала в метрополитенском округе г. Роттердама в течение, по крайней мере, шести лет, предшествовавших дате подачи заявления. Кроме того, в связи с тем, что она получала социальные пособия, предоставляемые ей на основании Закона «О труде и социальной помощи» (Wet Werk en Bijstand), она не отвечала также условиям о размере доходов, которые могли бы освободить ее от необходимости соблюдения данного жилищного обязательства.

13. Заявительница, интересы которой в ходе всего разбирательства на внутригосударственном уровне представлял тот же адвокат, что и в Европейском Суде, подала в Коллегию бургомистра и законодержателей возражение (bezwaarschrift) против этого решения.

14. 15 июня 2007 г. Коллегия бургомистра и законодержателей отклонила возражение заявительницы. Поддерживая мнение, озвученное консультативной комиссией по рассмотрению возражений (Algemene bezwaarschriftencommissie), Коллегия бургомистра и законодержателей объяснила, что разрешение на проживание рассматривалось как инструмент, позволяющий справедливо и рационально распределять жилые помещения, и упомянула возможность для заявительницы поселиться в квартире, которая не будет находиться в районе, «требующем особого внимания».

15. Заявительница подала жалобу (beroep) в окружной суд (rechtbank) г. Роттердама. Что касается настоящего дела, она утверждала, что в ее случае должна была применяться оговорка, и сослалась на статью 2 Протокола № 4 к Конвенции и на статью 12 Международного пакта 1966 года о гражданских и политических правах. Она утверждала также, что возложенная на нее обязанность проживания в метрополитенском округе г. Роттердама в течение, по крайней мере, шести лет представляла собой дискриминацию по критерию материального положения, противоречащую статье 26 Пакта о гражданских и политических правах.

16. 4 апреля 2008 г. окружной суд оставил без удовлетворения жалобу заявительницы (решение ECLI: NL: RBRQT:2008: BD0270). Относительно вопросов, имеющих отношение к настоящему делу, окружной суд отметил следующее:

«Пункт 1 статьи 8 Закона „О специальных мерах в отношении городских агломераций“ [см. § 21 настоящего Постановления] предусматривает возможность временного ограничения свободы выбора местожительства в районах, указанных министром [министром жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды (Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer)]. Такие ограничения преследуют цели переломить тенденции перенаселения и ухудшения уровня жизни (leefkwaliteit) в этих районах, в том числе путем улучшения социально-экономической обстановки. Данные ограничения также направлены на активную борьбу с сегрегацией в зависимости от уровня доходов населения, которая существует во всех районах города, и предусматривают предложение жилья в некоторых районах с целью улучшения качества жизни жителей этих районов (парламентские документы, Вторая палата Генеральных штатов Нидерландов (Kamerstukken II) 2004/2005, 30091, № 3 [имеется в виду пояснительный меморандум (Memorie van Toelichting), § 31 настоящего Постановления], с. 11 — 13). Принимая во внимание вышеизложенные цели, преследуемые указанным законом, нельзя сказать, что эти временные ограничения права на свободу выбора местожительства не были оправданы общественными интересами в демократическом обществе. Учитывая масштаб проблем, выявленных в некоторых районах г. Роттердама, нельзя также сказать, что указанные ограничения не являются необходимыми для поддержания общественного порядка. Окружной суд считает, что законодатель в достаточной мере продемонстрировал, что в этих районах были достигнуты „пределы абсорбционного потенциала“ в отношении ухода за обездоленными слоями населения и их социальной поддержки, и что, кроме того, для этих неблагополучных районов характерны концентрация лиц, нуждающихся в поддержке, а также высокий уровень недовольства, вызываемого у жителей несоблюдением принятых правил поведения, создаваемыми неудобствами и преступностью.»

Что касается нарушения статьи 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, на которое жаловалась [заявительница], окружной суд полагает, что приведены достаточные основания (парламентские документы, Вторая палата Генеральных штатов Нидерландов, 2004/2005, 30091, № 3, с. 18 — 20), подтверждающие, что в той мере, в которой данные меры представляют собой косвенную дискриминацию, данное различие в обращении объективно и в достаточной степени обосновано.

В этой связи окружной суд отмечает, что ограничения, основанные на Законе «О специальных мерах в отношении городских агломераций» и введенные Постановлением 2003 года «О жилище» (Huisvestingsverordening 2003), [принятым муниципалитетом г. Роттердама], носили для свободы выбора местожительства минимальный и временный характер. В этом отношении окружной суд отмечает, что отсутствовали доказательства того, что [заявительница] не могла получить подходящее жилье в другой общине или ином регионе. [Она] не смогла подтвердить данный довод».

17. Заявительница обратилась в отделение по административным спорам (Afdeling bestuursrechtspraak) Государственного совета Нидерландов (Raad van State) с апелляционной жалобой (hoger beroep). Как и в жалобе в окружной суд, она сослалась на статью 2 Протокола № 4 к Конвенции и статьи 12 - 26 Международного пакта о гражданских и политических правах.

18. 4 февраля 2009 г. отделение по административным спорам оставило апелляционную жалобу заявительницы без удовлетворения (решение ECLI: NL: RVS:2009: BH1845). В соответствующих частях в мотивировочной части данного решения указывалось:

«...2.3.2. Право на свободу выбора местожительства, гарантированное статьей 2 Протокола № 4 к Конвенции, в соответствии с пунктом 4 данной статьи в определенных районах может подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе. Право каждого на свободу выбора местожительства, предусмотренное пунктом 1 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны общественного порядка. В этом отношении отделение по административным спорам отмечает, что под „общественным порядком“ в Международном пакте о гражданских и политических правах понимаются, помимо защиты порядка, общественная безопасность, предупреждение преступлений и все общепризнанные основополагающие принципы, соответствующие правам человека, на которых основано демократическое общество. Положения пункта 2 статьи 2.6 Постановления „О жилище“ ограничивают право Гариб на свободу выбора местожительства. Никто не оспаривает тот факт, что данное ограничение было предусмотрено законом и продиктовано стремлением общества к достижению [гарантированного] качества жизни в соответствующих районах больших городов. Зная о том, что рассматриваемая территория относится к зонам, указанным в статье 5 Закона „О специальных мерах в отношении городских агломераций“, отделение по административным спорам считает, что Коллегия бургомистра и законодержателей имела право признать, что ограничение [права на свободу местожительства] было обосновано общественными интересами, существующими в демократическом обществе, по смыслу пункта 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года. Рассматриваемая территория относится к районам, „требующим особого внимания“, в которых, с чем никто не спорил, качество жизни находится под угрозой. Ограничение, следующее из пункта 2 статьи 2.6 Постановления „О жилище“ 2003 года, носит временный характер, поскольку срок его применения ограничен максимум шестью годами. Не является установленным тот факт, что предложение жилых помещений за пределами указанных министром районов в метрополитенском округе г. Роттердама является недостаточным. Утверждения [заявительницы] о сроках ожидания не могут изменить позицию отделения по административным спорам, которое считает, что согласно вступительному выражению и подпункту „b“ пункта 1 статьи 7 Закона „О специальных мерах в отношении городских агломераций“ министр вправе отменить особый статус рассматриваемой территории, если окажется, что лица, находящиеся в поисках жилья, не имеют достаточных возможностей для того, чтобы найти жилое помещение, которое отвечало бы их потребностям, на территории округа, в состав которой входит община. Учитывая данные обстоятельства, отделение по административным спорам отмечает, что рассматриваемое ограничение не противоречит критериям настоятельной общественной необходимости и соразмерности, и признает, соответственно, как и окружной суд, что пункт 2 статьи 2.6 Постановления „О жилище“ 2003 года не нарушает ни статью 2 Протокола № 4 к Конвенции, ни статью 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года.»

2.3.3. Гариб утверждает, что пункт 2 статьи 2.6 Постановления «О жилище» 2003 года нарушает положения первого предложения статьи 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, поскольку он порождает косвенную дискриминацию. В этом отношении отделение по административным спорам считает, что в той мере, в которой довольно значительное количество жителей районов, затронутых данным положением, живут на социальные пособия, выплачиваемые им на основании Закона «О труде и социальной помощи», пункт 2 статьи 2.6 действительно может привести к косвенной дискриминации. Такая дискриминация является допустимой, если она и вытекающее из нее различие в обращении объективно и разумно обоснованы. Чтобы определить, является ли дискриминация объективно и разумно обоснованной, следует выяснить, преследует ли дискриминация правомерную цель, и соразмерна ли она преследуемой цели, то есть является ли она надлежащим средством для достижения данной цели, и не может ли эта цель, быть достигнута менее интрузивными средствами. При помощи пункта 2 статьи 2.6 Постановления «О жилище» 2003 года муниципальный совет (gemeenteraad) намерен дифференцировать население в этих районах с целью улучшить качество жизни в них. Учитывая серьезность проблем, разработанные для их разрешения меры должны считаться правомерной целью. Предусмотренный пунктом 2 статьи 2.6 Постановления «О жилище» 2003 года критерий в зависимости от уровня доходов представляет собой последнюю меру из пакета (pakket van maatregelen), принятого в данном направлении. Довод о том, что другие меры сами по себе не обладали бы достаточной эффективностью, не был опровергнут, по крайней мере, убедительным образом. Принимая во внимание, что рассматриваемая мера введена на ограниченный срок и что Гариб не находится в положении, характеризующемся невозможностью получения жилья, отвечающего ее потребностям, в другом месте общины или провинции, отделение по административным спорам присоединяется к мнению окружного суда и также признает, что у Коллегии бургомистра и законодержателей имелись веские основания придерживаться мнения о том, что подобная мера, дополнившая уже действовавшие положения, также была необходимой и соразмерной, поскольку законодатель прямо предусмотрел в законодательстве возможность применения подобного средства и оценил уместность дополнения данной мерой уже принятых мер.

2.3.4. Наконец, Гариб утверждала, что Коллегия бургомистра и законодержателей ошибочно признала, что конкретные обстоятельства, на которые она ссылалась, не являлись основаниями для применения оговорки. Этими конкретными обстоятельствами являлись теснота ее квартиры, слишком маленькой для того, чтобы она могла жить в ней с двумя детьми, и неудовлетворительное состояние квартиры, создававшее ей массу неудобств (voor overlast zorgt). Коллегия бургомистра и законодержателей преследует тактику применения оговорки лишь в ситуациях, выходящих из-под контроля, например в случае насильственных действий. Как и окружной суд, отделение по административным спорам считает, что Коллегия бургомистра и законодержателей могла обоснованно полагать, что в настоящем деле подобной ситуации не сложилось».

II. Соответствующее законодательство Нидерландов

A. Закон «О жилище»

19. Закон «О жилище» (Huisvestingswet) в соответствующих частях устанавливает следующее:

«...Статья 2»

1. Если муниципальный совет считает необходимым сформулировать правила, регулирующие использование или выдачу разрешений на использование жилых помещений... либо касающиеся изменения предложения жилых помещений... выносится постановление о жилище (huisvestingsverordening).

2. Для целей применения пункта 1 муниципальный совет во всех случаях должен провести проверку того, насколько возможно в рамках процедуры выдачи разрешений на использование недорогого жилья проследить за тем, чтобы приоритет отдавался лицам, которые по уровню доходов в особенности нуждаются в данном виде жилья...».

B. Закон «О специальных мерах в отношении городских агломераций»

1. Соответствующие положения

20. Закон «О специальных мерах в отношении городских агломераций» (далее — Закон о специальных мерах) применяется к ряду общин, перечисленных поименно, в том числе к общине г. Роттердама. Этот закон наделяет данные общины правом применять меры на определенных территориях с особым статусом, в частности, освобождать от уплаты части налогов собственников малых предприятий и осуществлять подбор новых жителей по уровню их доходов. Закон о специальных мерах вступил в силу 1 января 2006 г.

21. Соответствующие положения Закона о специальных мерах в редакции, действовавшей в период, относившийся к обстоятельствам дела, гласили:

«Статья 5»

1. Министр [жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды] по ходатайству муниципального совета (gemeenteraad) может предоставить особый статус определенным территориям, чтобы в их границах можно было возлагать на лиц, обращающихся за жильем на этих территориях, обязанность выполнять условия, изложенные в статьях 8 и 9 настоящего закона.

2. Предоставление особого статуса в соответствии с пунктом 1 осуществляется на срок до четырех лет. По ходатайству муниципального совета указанный срок может быть продлен один раз, но не более чем на четыре года. [Статья 7] применяется по аналогии.

1. При подаче ходатайства, указанного в пункте 1 статьи 5, муниципальный совет должен убедительным образом продемонстрировать министру жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды, что предоставление особого статуса территориям, перечисленным в ходатайстве:

(a) является необходимым и надлежащим средством для борьбы с проблемами городов в общине, а также

(b) соответствует принципам взаимодополняемости и соразмерности.

2. Предоставление особого статуса, упомянутое в пункте 1 статьи 5 настоящего закона, осуществляется лишь в случае, если соблюдаются условия, перечисленные в пункте 1 настоящей статьи, и если муниципальный совет надлежащим образом продемонстрировал министру жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды, что лица, обращающиеся за жильем, которые после предоставления особого статуса территориям не могут получить разрешение на проживание, которое позволило бы им использовать жилое помещение на данных территориях, сохранили достаточные возможности для поиска жилья, удовлетворяющего их потребностям, в регионе, в котором находится соответствующая община...