Статья 2. Основные принципы противодействия терроризмуПостановление № 39-28 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

Противодействие терроризму в государстве основывается на следующих принципах:

а) обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

б) законность;

в) приоритет защиты прав и законных интересов физических лиц, подвергающихся террористической опасности;

г) неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности;

д) системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму;

е) сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму;

ж) приоритет мер предупреждения терроризма;

з) единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций;

и) сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму;

к) конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников;

л) недопустимость политических уступок террористам;

м) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма;

н) адекватность мер противодействия терроризму характеру и степени террористической угрозы.

В данной статье дается перечень основных принципов, в соответствии с которым и должна осуществляться деятельность по противодействию терроризму. Данные принципы отражены, хотя и в разной степени, в антитеррористическом законодательстве отдельных государств — участников СНГ и представляют собой основные, сформулированные на основе учета национальной и международной практики борьбы с терроризмом, политические, организационные идеи и положения, которыми должно руководствоваться государство и общество, все субъекты противодействия терроризму, участвующие в соответствующих формах в предупреждении террористических угроз и борьбе с ними. Указанным принципам, согласно их назначению, должна соответствовать как общая политика государства в данной сфере обеспечения безопасности, так и деятельность государственных органов всех ветвей власти, иных участников противодействия терроризму при решении общих и частных задач защиты от террористических угроз.

По своему значению перечисленные в данной статье Модельного закона принципы имеют определенные различия по их применению и масштабу действий. Часть их носит более общий характер, нежели только регулирование общественных отношений в сфере противодействия терроризму. Они применяются в целом ряде других видов правоотношений.

К ним относятся принципы обеспечения защиты основных прав и свобод человека и гражданина; законности; неотвратимости наказания за осуществление террористической деятельности.

Несмотря на широкую область применения данных принципов, отнесение их законодателем к числу принципов противодействия терроризму вполне естественно и особо важно в силу специфики антитеррористической деятельности и условий, в которых она осуществляется. Речь идет в первую очередь об остроконфликтном противодействии субъектов антитеррористической деятельности носителям террористических угроз, о возможности непредсказуемого и неограниченного использования насилия в ходе реализации угроз террористами, о необходимости применения в процессе антитеррористической деятельности адекватных, в том числе силовых, методов и средств предупреждения и пресечения террористических акций. Упомянутые выше обстоятельства создают особенно высокие риски нарушения субъектами противодействия терроризму прав и свобод личности, в целом установленного правопорядка. Включение этих принципов в общий круг принципов противодействия терроризму призвано усилить гарантии осуществления антитеррористической деятельности в общих рамках существующего правопорядка в соответствии с его основополагающими требованиями.

Другая преобладающая часть указанных в рассматриваемой статье принципов антитеррористической деятельности — это специальные принципы. Они в значительно большей степени (либо исключительно) характерны для сферы противодействия терроризму. Это означает, что на определенных основаниях могут быть сформулированы и иные, например более частные, принципы применительно к отдельным направлениям антитеррористической деятельности, к тем или иным ее разновидностям и т.д.

В целом перечень принципов противодействия терроризму, содержащийся в данном Модельном законе, несколько шире, чем закрепленные в действующем национальном законодательстве отдельных государств — участников СНГ, участвовавших в принятии этого закона на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи. Опыт применения антитеррористического законодательства ряда стран Содружества свидетельствует о целесообразности дальнейшей гармонизации данного законодательства, прежде всего за счет расширения в современных условиях соответствующего перечня принципов — за счет как некоторых общих, так и специальных принципов противодействия терроризму.

Содержащиеся в статье принципы сложились в процессе практической деятельности по противодействию терроризму в различных условиях защиты от этой угрозы и сформулированы на политическом, теоретическом и законодательном уровне различных государств под определяющим влиянием положений Устава ООН, других универсальных международно-правовых документов, а также конституций демократических государств.

Содержание и общий круг принципов противодействия терроризму историчны и социально обусловлены. Они изменяются в направлении обеспечения большей эффективности противодействия терроризму с одновременным усилием гарантий надежной защиты прав и свобод человека, демократического правопорядка. Этот процесс нашел отражение, в частности, в развитии правовой основы противодействия терроризму государств — участников СНГ как на коллективном (международном), так и национальном уровне. Данный принцип вытекает из базовых положений основополагающих международно-правовых актов современности - Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека (1948 год) и др. В Декларации, в частности, отмечается: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах». Этот принцип исходит также из буквы и духа многих современных национальных конституций, в том числе стран Содружества. Данный принцип применительно к противодействию терроризму имеет многоплановую реализацию и предполагает: активное применение предупредительных и пресекательных мер соответствующими субъектами антитеррористической деятельности по отношению к возможным и совершаемым посягательствам террористов на права и свободы, на безопасность граждан и юридических лиц; соблюдение при совершении антитеррористических действий необходимых процедур и ограничений в целях недопущения несанкционированного нарушения законных прав и интересов физических и юридических лиц; возмещение вреда физическим и юридическим лицам, пострадавшим в результате акта терроризма, в форме компенсационных выплат государства, а также социальная реабилитация лиц, пострадавших от акта терроризма, в порядке, установленном национальным законодательством.

Принцип законности означает, что все субъекты противодействия терроризму обязаны в организации и осуществлении антитеррористической деятельности строго руководствоваться предписаниями нормативных правовых актов, образующих правовую основу указанного противодействия и неукоснительно соблюдать их. При коллизии норм различных правовых источников, регулирующих отношения в области противодействия терроризму, — руководствоваться предписаниями акта высшей юридической силы. Важнейшим проявлением принципа законности в противодействии терроризму является четкое выполнение его субъектами представленных им полномочий в рамках установленных прав и обязанностей; строгое соблюдение задач и применение форм и методов в рамках основных направлений противодействия терроризму; жесткое выполнение требований юридических и организационных процедур и ограничений при использовании специальных сил и средств и проведении специальных контртеррористических мероприятий и операций.

Принцип приоритета защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности, вытекает из международно-правовых норм и конституционных положений государств о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью в современном обществе. Применительно к антитеррористической деятельности указанный принцип предполагает, что приоритетное внимание уполномоченных субъектов в ходе ее осуществления должно сосредоточиться на защите от террористической угрозы лиц, которые находятся в ситуации террористической опасности. Другими словами — при существовании реальной угрозы террористического характера. Рассматриваемый принцип предполагает целый ряд заблаговременных и неотложных решений: определение объектов первоочередных устремлений террористов, моделирование различных видов и степеней террористической опасности, планирование соответствующих действий антитеррористических сил на случай ее наступления как таковой или при обоснованном ее ожидании и т.д.

Принцип неотвратимости наказания за осуществление террористической деятельности означает, что любое лицо, совершившее правонарушение, относящееся к террористической деятельности, не должно оставаться вне сферы ответственности, установленной за него государством. Данный принцип означает, прежде всего, что лицо, совершившее преступление террористического характера, подлежит наказанию, установленному уголовным кодексом государства, которое в зависимости от обстоятельств совершения преступления и привлечения соответствующего лица к ответственности осуществляет правосудие в каждом конкретном случае. Действие рассматриваемого принципа вместе с тем предполагает, что освобождение от уголовной ответственности и уголовного наказания может быть осуществлено только на основаниях, которые предусмотрены самим уголовным законом.

Принцип системности и комплексного использования политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму порожден, с одной стороны, сложным характером терроризма как деструктивного социально-политического явления и многоплановостью причин и условий его возникновения и распространения в мире, в том числе в государствах — участниках СНГ, а с другой стороны — недостаточностью в современных условиях мер силового специального характера для ограничения распространения террористической угрозы.

Указанный принцип подчеркивает, как это отмечено в ряде ранее принятых в странах Содружества нормативных правовых актах о борьбе с терроризмом, важность комплексного использования упомянутых выше мер, дополнительно указывает на необходимость их системного применения. Последнее должно опираться на системное представление о терроризме как определенном единстве антиобщественных идей, организационных структур и преступных действий, порождаемых множеством социальных противоречий, конфликтов, нерешенных общественных проблем различного уровня. Серьезное начало развитию системного подхода к раскрытию причин терроризма и их ликвидации было положено еще в 1970-е годы в деятельности Специального комитета ООН по вопросам международного терроризма, созданного в 1972 году.

Принцип сотрудничества государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму отражает признанные рядом государств факты недостаточности одних усилий государства для эффективного противодействия этой угрозе и необходимости активного привлечения ресурса гражданского общества к решению задач прежде всего предупреждения терроризма, выявления и устранения причин и условий его распространения в современном мире. Национальное антитеррористическое законодательство большинства государств — участников СНГ не содержит данного принципа. Между тем его признание и использование в организации антитеррористической деятельности существенно усиливает потенциал государств в противодействии терроризму. Об этом, в частности, свидетельствует опыт Российской Федерации, особенно с начала текущего столетия. Закрепление в статье 2 модельного закона «О противодействии терроризму» рассматриваемого принципа представляет собой серьезное укрепление организационно-правовых начал противодействия и вполне соответствует современным тенденциям формирования национальных систем защиты от терроризма во многих демократических государствах. По своему содержанию указанный принцип предполагает осуществление взаимодействия государственных органов, участвующих в противодействии терроризму, с общественными объединениями различного вида, международными и иными организациями (частного бизнеса и др.) на основе добровольности и с учетом особенностей правового статуса и сферы деятельности каждой из взаимодействующих сторон. Из указанных выше условий вытекают приоритеты участия упомянутых негосударственных структур в противодействии терроризму, а именно — в его профилактике и ликвидации последствий.

Принцип приоритета мер предупреждения терроризма означает ориентацию политики в сфере противодействия терроризму и самой антитеррористической деятельности на упреждение возникновения террористических угроз, принятие комплекса профилактических мер, а также на предотвращение совершения террористических акций и их прекращение на возможно более ранних стадиях в ходе выявления, предупреждения и пресечения террористических преступлений.

Принцип единоначалия в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций (КТО) имеет сферой деятельности лишь одну, но важнейшую сторону борьбы с терроризмом. Он направлен на повышение ответственности командования КТО за ее осуществление, преодоление ведомственных разногласий при проведении контртеррористических операций, последовательное осуществление их стратегического и тактического замысла, максимально эффективное использование сил и средств, входящих в группировку КТО. Данный принцип предполагает установление четкого порядка назначения руководителя КТО и объема его полномочий.

Сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму как принцип антитеррористической деятельности порожден природой терроризма как антиобщественного явления, предполагающего конспиративность подготовки террористических преступлений и их, как правило, демонстративное совершение, а также растущим значением общественных усилий и гласности в предупреждении и борьбе с данной угрозой. Этот принцип предполагает нормативное правовое определение полномочий субъектов антитеррористической деятельности на применение как негласных, так и гласных (пропагандистских, охранных и др.) средств, и мер, и процедур их использования.

Принцип конфиденциальности сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников в данной редакции Модельного закона направлен на усиление режима секретности в отношении негласных методов, сил и средств антитеррористической деятельности в целях повышения эффективности их использования. Он предполагает совершенствование правовой основы обеспечения конфиденциальности указанной информации.

Принцип недопустимости политических уступок террористам основан на имеющемся опыте борьбы с терроризмом в последние десятилетия, в том числе на территории ряда стран Содружества. В их действующем антитеррористическом законодательстве данный принцип либо вовсе отсутствует, либо сформулирован в иной, менее четкой, редакции. Предусмотренная Модельным законом формулировка вносит бульшую определенность в данный вопрос, будучи основанной на предположении, что определенные уступки возможны (и это серьезно может облегчить ведение переговоров с террористами об освобождении заложников и т.д.) за безусловным исключением политических (достижение которых является главной целью террористов).

В качестве нового для законодательства государств — участников СНГ принципа противодействия терроризму в Модельный закон включен принцип минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. Хотя указанные действия представляют собой важную составную часть противодействия терроризму, указание на законодательном уровне на необходимость их совершения в форме минимизации последствий (на стадии совершаемого террористического преступления) или в форме их ликвидации (на стадии его окончания) имеет важное гуманитарное и организующее значение и направлено на обеспечение необходимой полноты планирования и проведения антитеррористических мероприятий и операций, в том числе — на организацию взаимодействия субъектов противодействия терроризму в объективно требуемом масштабе. Опыт ряда стран Содружества, в частности Российской Федерации, свидетельствует о безусловной важности закрепления указанного принципа в качестве одного из главных правил при противодействии терроризму.

В число принципов противодействия терроризму разработчики Модельного закона включили также другой новый для антитеррористического законодательства государств — участников СНГ принцип — адекватности мер противодействия терроризму характеру и степени террористической угрозы. Данное положение отражает гуманитарное изменение в развитии современных мировых стандартов защиты от терроризма, направлено на минимальное в складывающейся обстановке ограничение прав и свобод граждан, причинение ущерба их законным интересам,. Этот принцип означает необходимость соизмерить принимаемые антитеррористические меры с возможной или наличной террористической угрозой — с ее масштабом, возможным или наносимым ущербом, видом используемых террористических средств и др., направлен на обеспечение возможно более полного соответствия антитеррористических мер стран Содружества прогрессивным тенденциям развития международного права.