Статья 1. Правовая основа противодействия терроризмуПостановление № 39-28 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

КОММЕНТАРИЙ К МОДЕЛЬНОМУ ЗАКОНУ ГОСУДАРСТВ — УЧАСТНИКОВ СНГ «О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ТЕРРОРИЗМУ»

Настоящий Закон устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Правовую основу противодействия терроризму составляют конституция государства, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры государства, настоящий Закон, уголовный и уголовно-процессуальный кодексы, другие нормативные правовые акты государства.

Если международным договором государства установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора государства.

Настоящая статья Модельного закона устанавливает (определяет) широкий круг правовых источников, которые содержат нормы, относящиеся к сфере правового регулирования противодействия терроризму и имеющие как общий, так и специальный характер.

В качестве основополагающего общего правового источника регулирования противодействия терроризму статья указывает прежде всего на конституции государств — участников СНГ, на основе и в соответствии с которыми определяются основные защищаемые от терроризма ценности и объекты, основы конституционного строя, права и свободы граждан, территориальная целостность государства, жизненно важные интересы личности, общества и государства, устанавливаются определенные запреты на их нарушение.

Концентрированное выражение значение конституций государств как важнейшей основы противодействия терроризму находит прежде всего в закрепленных в Модельном законе основных принципах, определяющих назначение, организацию и функционирование системы противодействия терроризму, в определении базовых понятий, раскрывающих сущность и содержание терроризма как угрозы международной и национальной безопасности, а также характеризующих основы противодействия этой угрозе.

Определяющее влияние конституций государств — участников СНГ на содержание модельного закона «О противодействии терроризму» проявляется в регулировании и других аспектов данной подсистемы обеспечения национальной безопасности государств. В соответствии с установлениями конституций определены основы организации противодействия терроризму с учетом правового статуса центральных и иных органов государственной власти государств — участников СНГ; защищены законные интересы личности в системе общественных отношений, возникающих в рассматриваемой сфере; выдержан баланс между обеспечением антитеррористической безопасности и соблюдением требований демократического развития государств; определены параметры (основания, пределы) и механизмы важнейших аспектов противодействия терроризму (применение вооруженных сил, информационно-пропагандистское противодействие, антитеррористическая защищенность объектов, проведение контртеррористических операций); сформированы предпосылки организации и развития эффективного международного сотрудничества государств — участников СНГ в рассматриваемой области обеспечения их безопасности при гарантированном сохранении их суверенного равенства и независимости.

Важнейшее место в системе правовых источников противодействия терроризму занимают, согласно тексту статьи 1 Модельного закона, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры государств. Сыграв изначально, еще в первой половине XX столетия, значительную роль в обеспечении осуждения мировым сообществом терроризма как угрозы для личности и государства, а также международного сообщества, данный вид источников права во второй половине XX века стал играть все большую, а во многих отношениях определяющую роль в выработке общих подходов государств к организации борьбы с терроризмом, в становлении и развитии различных систем противодействия терроризму на глобальном, национальном и региональном уровнях.

В числе международных актов, играющих ведущую роль в регулировании противодействия терроризму, следует выделить акты общего характера, устанавливающие основополагающие принципы международного права, — в первую очередь Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщую декларацию прав человека (1948 год), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 год), Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничество между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (1970 год), и др. Особое значение в объединении усилий мирового сообщества в противодействии терроризму имеют такие закрепленные на международном уровне принципы международного права, как суверенное равенство государств, мирное разрешение международных споров, территориальная целостность государств, нерушимость государственных границ, невмешательство во внутренние дела государств, уважение прав и свобод человека.

По мере роста общественной опасности терроризма, приобретения им статуса глобальной угрозы для человечества возрастает значение специализированных международно-правовых актов, принятых на разных уровнях с основной целью объединения усилий государств в борьбе с террористической деятельностью, выработки принципов и институтов для борьбы с нею. Центральное место среди этих актов занимают декларации и резолюции Организации Объединенных Наций и ее учреждений, а также широкий комплекс многосторонних конвенций по проблемам борьбы с терроризмом.

В числе данных источников такие акты, как документы Генеральной Ассамблеи ООН (прежде всего Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 года), Совета Безопасности ООН (в том числе резолюции 1269, 1373, 1377, 1450, 1455, 1566, 1624 и др.). Эти акты способствовали формированию таких важнейших принципов борьбы с терроризмом, как недопустимость его оправдания любыми соображениями, противоправность терроризма, обязанность всех государств участвовать в борьбе с ним, неотвратимость ответственности за совершение преступлений терроризма. Так, например, в упомянутой Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма установлено, что акты, методы и практика терроризма представляют собой грубое пренебрежение целями и принципами ООН, что может угрожать международному миру и безопасности, ставить под угрозу дружественные отношения между государствами, препятствовать международному сотрудничеству и вести к подрыву прав человека, основных свобод и демократических основ общества. Преступные акты, направленные или рассчитанные на создание обстановки террора среди широкой общественности, группы лиц или конкретных лиц в политических целях, ни при каких обстоятельствах не могут быть оправданы какими бы то ни было соображениями политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или иного характера.

С конца 1990-х годов определилась серьезная роль резолюций Совета Безопасности ООН как стабильного элемента международно-правовой основы противодействия терроризму. Так, резолюция 1373 (2001 год) определила комплекс мер по ослаблению и разрушению инфраструктуры терроризма; резолюция 1455 (2003 год) акцентировала значение координации и взаимодействия государств в рамках ООН в сфере борьбы с терроризмом и выступила с призывом продолжить совершенствование национального законодательства в этой области; резолюция 1456 (2003 год) наряду с другими мерами в целях предотвращения терроризма и борьбы с ним подчеркнула необходимость усиления государствами помощи друг другу в решении этих задач; резолюция 1624 (2005 год) создала предпосылки для формулирования в качестве одной из задач мирового сообщества противодействия идеологии и пропаганде терроризма.

Особое значение в системе международно-правовых основ противодействия терроризму имеет комплекс конвенций о борьбе с отдельными террористическими проявлениями. Принятие государствами на протяжении нескольких десятков лет действующих ныне конвенций и протоколов к ним способствовало формированию, хотя и в незавершенном виде, взглядов о системе преступлений терроризма, их признаках и вместе с тем создало значительные организационные предпосылки для разработки и совершенствования механизмов борьбы с преступлениями терроризма на международном и национальном уровнях. В числе указанных документов такие значимые акты, как Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (1970 год); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1971 год); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973 год); Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (1979 год); Конвенция о физической защите ядерного материала и ядерных установок (1979 год); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против морского судоходства (1988 год); Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997 год); Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999 год) и некоторые другие. Указанные международно-правовые акты послужили основой для разработки ряда коллективных программ и планов противодействия особо опасным террористическим посягательствам на интересы личности, общества и государства. Они содержат актуальную и в современных условиях основу для международного антитеррористического сотрудничества на универсальном (глобальном) и региональном уровне.

Значительную группу актов международно-правового характера, имеющих специальную антитеррористическую направленность и способствующих восприятию национальным законодательством государств — участников СНГ передовых мировых стандартов защиты от терроризма, образуют документы регионального уровня. В их числе — Европейская конвенция о пресечении терроризма (1977 год), Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (2001 год), Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (2005 год) и др. Особое значение по объему международно-правового и организационного регулирования вопросов противодействия терроризму имеет целый ряд совместных актов государств — участников СНГ концептуального, программного и нормативно-правового характера, принятых в конце 1990-х — начале 2000-х годов в контексте борьбы с преступностью, экстремизмом, в том числе: Договор о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом (1999 год), Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на 2003 — 2004 годы, Положение об Антитеррористическом центре государств — участников Содружества Независимых Государств (2000 год), модельный закон «О противодействии терроризму» (2009 год) и др. Значение, в частности, упомянутого модельного закона состоит в том, что, будучи принят (вместо ранее действовавших модельного закона «О борьбе с терроризмом» 1998 года и его новой редакции 2004 года) на исходе 2000-х годов, ознаменовавшихся рядом исключительных по негативному воздействию на международную, региональную и национальную безопасность террористических атак (акций), данный закон учел новейшие проявления терроризма и обобщил современный опыт и потребности борьбы с данной угрозой. Это определяет значительный потенциал его гармонизирующего воздействия на развитие антитеррористического законодательства государств — участников СНГ.

В общем блоке международных документов, регулирующих противодействие терроризму, помимо актов, принятых от имени международных организаций или в форме многосторонних или двусторонних договорных соглашений суверенных государств, существенную роль играют также международные документы типа итоговых заявлений, деклараций глав государств, правительств, министров иностранных дел, юстиции и т.д. государств, имеющих общие интересы в противодействии терроризму. В первую очередь речь идет о документах, принимаемых на уровне Большой «восьмерки», Европейского Союза и Содружества Независимых Государств. Данная форма регулирования противодействия терроризму позволяет своевременно определять актуальные террористические угрозы и динамично реагировать на них заинтересованным сторонам в политической, правовой и организационной форме.

Необходимым элементом правовой основы противодействия терроризму является текущее национальное законодательство, посредством которого реализуются и конкретизируются базовые положения конституций государств и международных актов, определяющие основные подходы государств к осуществлению защиты от угроз терроризма. В современных условиях во многих государствах на указанной выше основе складывается антитеррористическое законодательство, включающее специальные законы о противодействии терроризму и отдельные антитеррористические нормы (положения) в законодательных актах различных отраслей права. Ядром антитеррористического законодательства выступают прежде всего специальные законы (обычно административно-правового характера) о противодействии терроризму, а также уголовные и уголовно-процессуальные кодексы. Ряд правовых норм антитеррористической направленности постепенно формируется и в ряде других отраслей — гражданском, финансовом и т.д. праве. В отдельных регионах или в рамках коалиций государств, а также в определенной мере на глобальном уровне развивается процесс сближения национального антитеррористического законодательства, что является важным позитивным фактором повышения эффективности противодействия терроризму.

В структуре национального законодательства, регулирующего противодействие терроризму, значительное место, помимо собственно законодательных актов, принадлежит подзаконным актам — указам (постановлениям) глав государств, правительств, а также ведомственным и межведомственным правовым актам — приказам, наставлениям, уставам и др. Развитие данного элемента правовой основы противодействия терроризму при обеспечении его соответствия базовым правовым установлениям в этой области является необходимым условием создания и функционирования национальных и международных систем защиты от террористических угроз, что определяется основным назначением упомянутых выше актов (решение вопросов о механизме, полномочиях должностных лиц антитеррористических структур и взаимодействия соответствующих органов, определение их заинтересованности в противодействии терроризму, кадровое, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности указанных структур, разработка процедур их функционирования, методик и тактик применения отнесенных к их компетенции сил и средств и др.).

Интернационализация противодействия терроризму, усложнение содержания и форм проявления данной угрозы, возрастающая необходимость расширения круга субъектов антитеррористической деятельности, в том числе за счет государственных органов различной отраслевой принадлежности, органов местного самоуправления, общественных организаций и религиозных объединений, при надежном обеспечении защищенности демократических основ общества обусловливают закономерность расширения содержания правовых основ защиты человечества от угроз терроризма, формирования многоотраслевого по своему характеру антитеррористического законодательства государств. Определение круга источников, относящихся к правовой основе противодействия терроризму, и учет их специфического (характерного для них) значения для осуществления указанного противодействия являются необходимыми условиями формирования непротиворечивого и адекватного национального антитеррористического законодательства.