Постановление ЕСПЧ от 28.09.2005
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 28.09.2005. 31443/96. 28.09.2005. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3144396
«Дело „Брониовски (Broniowski) против Польши“ (жалоба № 31443/96) [рус., англ.]»
[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «БРОНИОВСКИ (BRONIOWSKI) ПРОТИВ ПОЛЬШИ» (Жалоба № 31443/96)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
(мировое соглашение)
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу «Брониовски против Польши» Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
а также при участии П.Дж. Махони, Секретаря-Канцлера Суда,
заседая 19 сентября 2005 г. за закрытыми дверями,
вынес следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 31443/96), поданной в Европейскую комиссию по правам человека 12 марта 1996 г. против Республики Польша гражданином Польши Ежи Брониовски (Jerzy Broniowski) (далее — заявитель) в соответствии с бывшей статьей 25 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Во время рассмотрения дела в Европейской комиссии заявитель обозначался инициалами J.B., впоследствии он согласился раскрыть свое имя.
2. В Европейском суде интересы заявителя, которому была предоставлена бесплатная правовая помощь, представляли З. Цихонь ({Z. Cichon}) <*>, адвокат из г. Кракова (Cracow), и В. Хермелиньски ({W. Hermelinski}), адвокат из г. Варшавы. Власти Польши в Европейском суде были представлены Уполномоченным Польши при Европейском суде по правам человека Я. Воласевичем ({J. Wolasiewicz}).
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
3. В Постановлении от 22 июня 2004 г. (далее — основное Постановление) Европейский суд (Большая палата) постановил, что имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Европейский суд постановил, что установленное нарушение вытекает из проблемы систематического характера, связанной с недостатками в национальном законодательстве и практике и его применения, возникшими вследствие отсутствия эффективного механизма реализации «права на возмещение долга» лиц, репатриированных с территорий за рекой Буг, которые подали требование о компенсации (см. пункт 3 резолютивной части основного Постановления), вследствие чего не только заявитель, но и целая группа людей была лишена права на беспрепятственное пользование своим имуществом (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», жалоба № 31443/96, ECHR 2004-V, § 189).
В связи с этим Европейский суд указал, что государство-ответчик, должно с помощью соответствующих законодательных и административных мер обеспечить эффективную и быструю реализацию права на компенсацию остальных лиц, репатриированных с территорий за рекой Буг, или предоставить им равноценную компенсацию, основываясь на принципах защиты имущественных прав, закрепленных в статье 1 Протокола № 1 к Конвенции (см. пункт 4 резолютивной части основного Постановления).
Что касается требования заявителя о компенсации материального ущерба и морального вреда, причиненных установленным нарушением, Европейский суд счел, что вопрос о компенсации материального ущерба и/или морального вреда был не готов для разрешения, и отложил рассмотрение этого вопроса, предложив властям Польши и заявителю в течение шести месяцев с момента получения уведомления о вынесении основного Постановления представить свои письменные замечания по делу, а также сообщить Европейскому суду о любых соглашениях, которые заключат стороны (см. пункт 5 резолютивной части основного Постановления). Кроме того, в отношении применения статьи 41 Конвенции Европейский суд отметил, что данный вопрос должен быть решен не только с учетом любого соглашения, которое может быть заключено между государством-ответчиком и заявителем, но и в свете индивидуальных мер и мер общего характера, которые могут быть приняты государством-ответчиком в рамках исполнения основного Постановления. До применения соответствующих общих мер, которые должны быть приняты в разумный срок, Европейский суд приостановил рассмотрение жалоб, вытекающих из той же общей проблемы (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 198).
Наконец, Европейский суд присудил заявителю 12000 евро в возмещение судебных расходов и издержек, понесенных на стадии рассмотрения дела в Европейском суде.
4. В течение установленного шестимесячного срока стороны представили свои замечания по вопросу справедливой компенсации по статье 41 Конвенции. Власти Польши представили свои замечания 31 января 2005 г. Замечания заявителя были получены Секретариатом Европейского суда 14 февраля 2005 г.
5. 7 марта 2005 г. после состоявшегося между сторонами обмена письмами власти Польши попросили Секретариат Европейского суда о помощи в проведении переговоров между сторонами с целью заключения мирового соглашения по делу. Одновременно власти Польши направили письменное предложение о заключении мирового соглашения.
6. По поручению Председателя Большой палаты представители Секретариата Европейского суда 23 и 24 июня 2005 г. организовали в г. Варшаве встречу сторон. 24 июня 2005 г., учитывая, помимо прочего, прогресс в работе парламента Польши над новым законодательством, призванным регулировать отношения, связанные с удовлетворением требований лиц, репатриированных с территорий за рекой Буг, и их наследников, стороны решили, что переговоры о заключении мирового соглашения должны быть приостановлены до принятия нового закона, которое должно было состояться в ближайшем будущем (см. также ниже § 12 и 13).
7. 26 июля 2005 г. власти Польши уведомили Европейский суд о том, что новое законодательство, регулирующее отношения, связанные с удовлетворением требований лиц, репатриированных с территорий за рекой Буг, и их наследников, было принято парламентом 8 июля 2005 г. (см. также ниже § 13). Они просили Секретариат Европейского суда возобновить переговоры о заключении мирового соглашения.
8. В конце второго раунда переговоров, состоявшегося в г. Варшаве 5 и 6 сентября 2005 г., стороны подписали мировое соглашение, текст которого приведен ниже в разделе «Право» (см. ниже § 31).
ФАКТЫ
9. Заявитель, Ежи Брониовски, родился в 1944 году и проживает в г. Величка, Польша.
I. События, произошедшие после вынесения основного Постановления
10. 15 декабря 2004 г., рассмотрев поданное 30 января 2004 г. группой депутатов польского парламента ходатайство, оспаривающее конституционность некоторых положений Закона от 12 декабря 2003 г. «О вычете стоимости имущества, оставленного за пределами ныне существующей границы, из цены государственного имущества или суммы платежей за право на пожизненное пользование (Ustawa o zaliczaniu na poczet ceny {sprzedazy} albo {oplat} z {tytulu uzytkowania} wieczystego {nieruchomosci} Skarbu {Panstwa wartosci nieruchomosci} pozostawionych poza obecnymi granicami {Panstwa} Polskiego) (далее — Закон декабря 2003 года) (см. также упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу „Брониовски против Польши“, § 37 — 38 и 120), Конституционный Суд Польши ({Trybunal} Konstytucyjny) признал неконституционными, inter alia, положения, вводящие количественные ограничения на „право на возмещение долга“, а именно пункт 2 статьи 3, в соответствии с которым устанавливался потолок в 15 процентов от первоначальной стоимости имущества, оставленного за рекой Буг, но не более 50000 польских злотых, и пункт 4 статьи 2, в соответствии с которым механизм компенсации не применялся к лицам, которые, как и заявитель, получили, по крайней мере, часть компенсационных выплат на основании ранее действовавших законов.»
11. Постановление Конституционного Суда Польши вступило в силу 27 декабря 2004 г. в день опубликования в сборнике законов (Dziennik Ustaw), за исключением части, относящейся к пункту 2 статьи 3, в отношении которого Конституционный Суд постановил, что он должен быть отменен 30 апреля 2005 г.
12. 2 марта 2005 г. правительство Польши представило в парламент законопроект о реализации права на компенсацию стоимости имущества, оставленного за современными границами польского государства (projekt ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z {tytulu} pozostawienia {nieruchomosci} poza obecnymi granicami {panstwa} polskiego). В законопроекте предлагалось установить максимальную сумму компенсации, доступную лицам, требующим компенсацию стоимости имущества, оставленного за рекой Буг, на уровне 15 процентов от стоимости этого имущества. Предлагалось, чтобы «право на возмещение долга» могло быть реализовано в двух формах по выбору заявителя: либо, как раньше, путем участия в аукционе, либо путем выплаты наличных из специально созданного фонда.
Первое чтение по проекту состоялось 15 апреля 2005 г., после чего он был передан в парламентскую комиссию по делам государственного казначейства. В ходе дискуссий, состоявшихся в мае и июне 2005 года, 15-процентный потолок был подвергнут критике большинством депутатов; было сделано предложение, что для того, чтобы обеспечить соблюдение основного Постановления Европейского суда по данному делу, размер компенсации должен быть увеличен.
13. 8 июля 2005 Сейм (Нижняя палата польского Парламента) принял Закон о реализации права на компенсацию стоимости имущества, оставленного за современными границами польского государства (Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z {tytulu} pozostawienia {nieruchomosci} poza obecnymi granicami {panstwa} polskiego) (далее — Закон июля 2005 года). Законодательный потолок размера компенсации стоимости имущества, оставленного за рекой Буг, был установлен на уровне 20 процентов. Закон был одобрен Сенатом (Верхняя палата польского Парламента) 21 июля 2005 г. и подписан Президентом Польши 15 августа 2005 г. Закон должен был вступить в силу 7 октября 2005 г., то есть через 30 дней после опубликования в Сборнике Законов.
II. Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика
A. Постановление Конституционного Суда Польши от 15 декабря 2004 г.
14. Постановление Конституционного Суда Польши от 15 декабря 2004 г. было вторым важным решением этого суда по вопросу требований лиц, лишившихся своего имущества за рекой Буг (см. также упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 79 — 87), которое содержало обширную мотивировочную часть и подробный анализ правового и социального аспектов законодательства по компенсации за забужские земли с точки зрения, inter alia, принципов верховенства права и социальной справедливости (статья 2 Конституции), запрета экспроприации без справедливой компенсации (статья 21), соразмерности (статья 31), равенства перед законом (статья 32) и защиты имущественных прав (статья 64).
15. По поводу различия в обращении между лицами, требующими компенсацию стоимости имущества, оставленного на территориях за рекой Буг, закрепленного в пункте 4 статьи 2 Закона от декабря 2003 года (см. также упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 115, 119 и 186), Конституционный Суд постановил, среди прочего:
«Лишение права на получение компенсации лиц, которые на основании других законодательных актов приобрели право собственности либо право пожизненного пользования имуществом, стоимость которого ниже, чем стоимость права на получение компенсации, установленного Законом от декабря 2003 года, и которые ipso facto использовали лишь часть своего права..., нарушает конституционные принципы равноценной защиты имущественных прав (пункт 2 статьи 64) и равного обращения без дискриминации (статья 32). Подобное лишение прав представляет собой необоснованное различие в обращении между лицами, которые до сих пор не использовали своего права на получение компенсации, и лицами, которые воспользовались этим правом в меньшем объеме, чем предусмотрено пересматриваемым Законом. Подобная норма также является несправедливой с социальной точки зрения, подрывает доверие граждан к государству и, следовательно, не соответствует статье 2 Конституции» <*>.
<*> Перевод на английский язык отрывков из Постановления от 15 декабря 2004 г. основан на документе, доступном на сайте Конституционного Суда, и проверен Секретариатом с целью достижения соответствия с терминологией, использованной в основном Постановлении.
16. По поводу установленного пунктом 2 статьи 3 Закона от декабря 2003 года потолка выплаты (15 процентов и 50000 польских злотых) (см. также упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 116 и 186) Конституционный Суд отметил:
«Количественные ограничения, введенные в отношении права на получение компенсации нормами, указанными в пункте I.5 Решения Конституционного Суда, чрезмерны и, следовательно, не соответствуют ни принципам защиты приобретаемых прав и гражданского доверия к государству, вытекающих из конституционного принципа верховенства права, ни принципу социальной справедливости (статья 2 Конституции).»
В частности, установление единого потолка для всех лиц, имеющих право на компенсацию, на уровне 50000 польских злотых ведет к различию в обращении между лицами, имеющими право на компенсацию, и не соответствует пункту 1 статьи 32 Конституции. Кроме того, это ведет к неравной защите имущественных прав, что нарушает пункт 2 статьи 64 Конституции».
17. Конституционный Суд также ссылался на допустимые ограничения «права на получение компенсации» и предполагаемую компенсацию лиц, требующих компенсации стоимости имущества, оставленного на территориях за рекой Буг:
«Установленное законом ограничение имущественных прав граждан допускается по следующим причинам: общественные интересы,... финансовые ограничения... государства, которые представляют собой общественное благо в соответствии со статьей 1 Конституции, и, что касается... финансовых последствий данного решения, учет возможностей государства выполнять свои основные функции...»
Определение пределов обоснованных ограничений, вводимых в отношении права на получение компенсации, и сравнение значения прав граждан, оставивших свое имущество на территориях за рекой Буг, с финансовой состоятельностью государства и значением охраняемых конституционных ценностей требует тщательной и осторожной оценки со стороны законодателя. При уточнении предела ограничений, введенных в отношении права на получение компенсации, законодатель должен, в частности, учитывать течение времени для лиц, оставивших свое имущество на территориях за рекой Буг, и их наследников, которые до сих пор не реализовали свое право на компенсацию, предоставленное им ранее действовавшими законами.
Компенсация, обещанная 60 лет назад, преимущественно имела форму «помощи перемещенным гражданам», позволявшей польским гражданам начать жизнь на новом месте после потери имущества, оставленного за новой границей польского государства. Соответственно, необходимо постоянно переформулировать обязательства государства по предоставлению компенсации с течением времени, а также соблюдать осторожность при применении имеющихся инструментов защиты имущественных прав физических лиц к ситуациям, возникшим в разных исторических обстоятельствах и характеризующимся различной чувствительностью к соблюдению этих прав.
В свете исторических фактов необоснованно утверждать, что лица, оставившие свое имущество за рекой Буг, представляют собой дискриминируемую категорию по сравнению с другими группами граждан, потерявшими свое имущество во время или после Второй мировой войны. Следует запомнить, что собственники имущества, имеющие польское гражданство, не получали никакой компенсации за потерю имущества (даже недвижимого имущества) в результате конфискаций военного времени.
Собственники имущества, отнятого в ходе земельной реформы, не получили эквивалентной компенсации. Эквивалентная, или даже очень скромная, «пенсия», которую должны были получить собственники имущества, национализированного на основании Акта 1946 г. о национализации основных отраслей экономики, зачастую не выплачивалась.
Собственники земли, расположенной в г. Варшаве в 1939 году, которая была передана в муниципальную собственность без компенсации сразу после Второй мировой войны, до сих пор не получили компенсацию. Кроме того, необоснованно будет полагать, что дискриминация лиц, оставивших свое имущество за рекой Буг, вытекала из задержки при осуществлении их ожиданий на получение компенсации либо была связана с тем, что эта компенсация была в натуральной форме, а не в денежном эквиваленте. Следует учитывать, что материальные обязательства, которые возникли и были подтверждены и реализованы до вступления в силу Поправок к Закону о денежной системе 1950 года, возможно, попали бы под действие неблагоприятного механизма денежного обмена, предусмотренного этим Законом...».
B. Закон от июля 2005 года
18. В соответствии со статьей 26 Закона от июля 2005 года право на получение компенсации, описанное в ранее принятых актах, следует рассматривать как «право на компенсацию» (prawo do rekompensaty) в соответствии с положениями данного Закона:
19. В статье 13 право на компенсацию определяется следующим образом:
«1. Право на компенсацию может быть реализовано в одной из следующих форм:»
a) продажной цены государственного имущества;
b) продажной цены права пожизненного пользования государственным земельным участком;
c) платежей за пожизненное пользование государственным земельным участком и продажной цены зданий и прочих построек, расположенных на этом участке;
d) платежа за перевод права пожизненного пользования в право собственности на имущество в соответствии с отдельными правовыми положениями; либо
- материальное пособие ({swiadczenie pieniezne}), выплачиваемое из средств Компенсационного фонда (Fundusz Rekompensacyjny), указанного в статье 16.
2. Максимальный размер вычета стоимости имущества, оставленного за границами современной Польши, составляет 20 процентов от стоимости этого имущества. Размер материального пособия должен составлять 20 процентов стоимости этого имущества.
3. При определении размера вычета и материального пособия, указанного в пункте 2, должна учитываться стоимость [имущества], которое уже было приобретено в рамках частичной реализации права на компенсацию...
4. Вычет стоимости имущества, оставленного за границами современной Польши, и выплата материального пособия осуществляется по представлению решения или свидетельства, подтверждающего право на компенсацию, которые были выданы на основании закона или других нормативно-правовых актов».
20. В соответствии со статьей 16 должен быть образован Компенсационный фонд, чтобы финансировать и обеспечивать выплату материальных пособий лицам, требующим компенсации стоимости имущества, оставленного за рекой Буг. Фонд будет получать средства от продажи принадлежащих государству земельных участков ({Zasob Wlasnosci} Rolnej Skarbu {Panstwa}); для этих целей должно быть выделено не меньше 400000 гектаров; от процентов, начисляемых на денежные средства, лежащие на банковских счетах Фонда; и, в случае недостаточности доходов от этих источников, от государственных займов в размере, определенном соответствующим законом о бюджете.
C. Средства правовой защиты, предусмотренные Гражданским кодексом
1. Изменения, внесенные в Гражданский кодекс
21. 1 сентября 2004 г. вступил в силу Закон от 17 июня 2004 г. о внесении изменений в Гражданский кодекс и другие нормативно-правовые акты (Ustawa o zmianie ustawy — Kodeks cywilny oraz {niektorych} innych ustaw) (далее — Закон 2004 года). Этим Законом усиливалась деликтная ответственность государства, предусмотренная статьей 417 Гражданского кодекса. Была добавлена новая статья 417.1, а также предусмотрена ответственность государства за непринятие законодательства (бездействие законодателя) (zaniedbanie legislacyjne).
2. Гражданский иск о возмещении материального ущерба в соответствии с деликтным правом
a) Статьи 417 и 417.1 Гражданского кодекса
22. До 1 сентября 2004 г. пункт 1 статьи 417 Гражданского кодекса, закреплявший общее правило о гражданской ответственности государства, гласил:
«1. Государственное казначейство несет ответственность за причинение вреда действиями государственных служащих при исполнении своих должностных обязанностей».
23. С 1 сентября 2004 г. статья 417 в части, применимой к настоящему делу, гласит:
«1. Государственное казначейство либо [может случиться, что] самоуправляемая организация, либо иное юридическое лицо, наделенное публичной властью, отвечает за вред, причиненный незаконными действиями либо бездействием [лица], осуществляющего публичную власть».
24. В соответствии с переходными положениями статьи 5 Закона 2004 года статья 417 в редакции, действовавшей до 1 сентября 2004 г., применяется ко всем событиям и правовым ситуациям, возникшим до этой даты.
25. Статья 417.1 в части, применимой к настоящему делу, гласит:
«1. Если вред возник вследствие принятия законодательного акта, лицо, которому был причинен вред, может получить компенсацию после того, как в установленном законом порядке будет признано, что этот законодательный акт не соответствует Конституции, ратифицированному международному договору либо другому законодательному акту.»
3. Если вред возник вследствие невынесения решения (decyzja) или судебного акта (orzeczenie) по делу, по которому вынесение такого решения обязательно в соответствии с законом, лицо, которому был причинен вред, может получить компенсацию после того, как в установленном законом порядке будет признано, что невынесение решения или судебного акта не соответствует законодательству, если иное не установлено в специальном акте.
4. Если вред возник вследствие непринятия законодательного акта, если принятие такого законодательного акта обязательно в соответствии с законом, суд, рассматривающий соответствующее дело, должен вынести решение о незаконности непринятия законодательного акта».
b) Практика Верховного суда Польши, применимая к настоящему делу
26. В Решениях от 30 июня и 6 октября 2004 г. по делам о возможности подачи забугчанами исков о возмещении материального вреда в соответствии с деликтным правом Верховный суд Польши подтвердил позицию, выраженную в первом знаковом судебном прецеденте по данному вопросу, вынесенному 21 ноября 2001 г. (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 107 — 108), и постановил, что государство было ответственно за вред, возникший вследствие неисполнения «права на получение компенсации» из-за применения полного недостатков законодательства, регулирующего отношения, связанные с предоставлением компенсации за имущество, оставленное на территориях за рекой Буг.
Оба решения были вынесены Верховным судом Польши после рассмотрения кассационных жалоб, поданных забугчанами, требования которых о возмещении вреда, причиненного неисполнением права на получение компенсации, были оставлены без удовлетворения судами первой и второй инстанции. Верховный суд Польши отменил решения судов второй инстанции и передал дела в соответствующие апелляционные суды на новое рассмотрение.
27. В Решении от 30 июня 2004 г. (N IV CK 491/03), вынесенном Палатой по гражданским делам по делу «E.B. и A.C. против Государственного казначейства — воеводы Померании и министра финансов Польши» (E.B and A.C. v. the State Treasury — the Governor of Pomerania and the Minister of Finance), Верховный суд Польши установил, что законодательная деятельность ({dzialalnosc} legislacyjna) польского государства, делавшая невозможным исполнение обязательств, вытекавших из Республиканских соглашений, могла рассматриваться как «нормативный деликт» (delikt normatywny), причинивший вред лицам, требующим компенсации стоимости имущества, оставленного за рекой Буг. Верховный суд Польши постановил также, что государство несло ответственность за такой вред на основании пункта 1 статьи 77 Конституции (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 75) и статьи 417 Гражданского кодекса. Верховный суд Польши постановил, inter alia:
«В соответствии с практикой Конституционного Суда Польши и Верховного суда Польши [частное лицо] может взыскать с Государственного казначейства возмещение вреда, причиненного „нормативным беззаконием“ (bezprawie normatywne)..., которое заключается в несвоевременном принятии государством законодательства, которое было необходимо с конституционной точки зрения, вследствие чего были прямо нарушены права частных лиц.»
Государство-ответчик с одной стороны ввело положения, которые были призваны обеспечить компенсацию стоимости имущества, оставленного на территориях, ранее принадлежавших Польше, но с другой стороны приняло законодательство, которое исключало либо делало иллюзорной возможность осуществления права на получение компенсации. Такие действия ответчика, приведшие к фактической аннуляции права на получение компенсации, содержат признаки правонарушения, которые могут быть квалифицированы как нормативный деликт. Незаконность действий государства-ответчика подтверждается тем фактом, что при определении формы и процедуры реализации права на получение компенсации в рамках своей законодательной автономии, власти фактически сделали иллюзорным весь механизм получения компенсации, что привело к недопустимой дисфункции правовой системы...
Тем не менее, для удовлетворения требований заявителя о возмещении вреда в соответствии с пунктом 1 статьи 77 Конституции требуется предварительно установить, что вся совокупность элементов гражданской ответственности, а именно незаконное поведение ответчика, причиненный истцам вред и нормальная причинно-следственная связь между этими двумя элементами. Государственное казначейство также может нести ответственность на основании пункта 1 статьи 77 Конституции за вред, причиненный законодательными актами, которые привели к фактическому лишению или ограничению возможности реализации прав, предоставленных другим законодательным актом, что делает правовую систему неспособной к регулированию правоотношений и внутренне противоречивой».
28. В третьем решении, касавшемся гражданской ответственности государства за неисполнение «права на получение компенсации» (N I CK 447/2003), вынесенном Палатой по гражданским делам по делу «A.P. и J.P. против Государственного казначейства — главного казначея и воеводы воеводства M.» (A.P. and J.P. v. the State Treasury — the Minister for the Treasury and the Governor of M. Province) 6 октября 2004 г., Верховный суд Польши постановил:
«До вступления в силу Поправок к Гражданскому кодексу 1 сентября 2004 г. статья 417 Гражданского кодекса являлась прямым правовым основанием для поддержки требований, вытекающих из принятия законодательства, не соответствующего закону, исключенному из правовой системы в порядке, предусмотренном статьей 188 Конституции [то есть признанному неконституционным Конституционным Судом]. ...Истец основывал свое требование на пункте 1 статьи 77 Конституции, взятой в совокупности со статьей 417 Гражданского кодекса в редакции, действовавшей до 1 сентября 2004 г.»
Государственные органы обязаны не только предоставить правовые гарантии защиты имущественных прав, но и воздерживаться от принятия актов, ограничивающих либо ликвидирующих эти права. Государство-ответчик, с одной стороны, ввело положения, призванные обеспечить предоставление компенсации стоимости имущества, оставленного за рекой Буг, но, с другой стороны, приняло законодательство, которое исключало либо делало иллюзорной возможность уполномоченных лиц реализовать свое право на компенсацию.
Несомненно, такие действия снизили ценность права на получение компенсации, и это снижение ценности представляет собой материальную потерю, охватываемую понятием вреда. Чтобы определить [вред], необходимо сравнить ценность права на получение компенсации в гипотетической правовой ситуации, когда отсутствуют возможные нарушения и дефектные законы, с ситуацией, существовавшей в действительности, то есть учитывая ограниченность государственных земель и [сниженную] ценность права на получение компенсации вследствие применения [дефектных] законов вплоть до их отмены Конституционным Судом Польши».
3. Гражданский иск о возмещении морального вреда, причиненного нарушением личных прав
a) Статья 23 Гражданского кодекса Польши
29. Статья 23 Гражданского кодекса содержит открытый перечень так называемых «личных прав» (prawa osobiste). Данная норма гласит:
«Личные права граждан, такие, как право на здоровье, право на личную свободу, право на защиту чести, свобода совести, выбора имени и псевдонима, имидж, тайна переписки, неприкосновенность жилища, право на научную или творческую деятельность, а также на изобретения и открытия, защищаются гражданским законодательством независимо от установления гарантий защиты другими нормативно-правовыми актами».
b) Статья 448 Гражданского кодекса Польши
30. В соответствии со статьей 448 лицо, чьи личные права были нарушены, может требовать компенсацию. Эта норма в части, относящейся к настоящему делу, гласит:
«Суд может присудить адекватную денежную компенсацию за причинение морального вреда (krzywda) лицу, личные права которого были нарушены. В качестве альтернативы, такое лицо, независимо от предварительного обращения к каким-либо другим средствам компенсации последствий нарушения, может просить суд о присуждении адекватной денежной суммы во благо какого-либо социального интереса...».
ПРАВО
I. Мировое соглашение
31. 6 сентября 2005 г. стороны заключили мировое соглашение (см. выше § 8). Данное мировое соглашение, подписанное сторонами в присутствии представителей Секретариата Европейского суда, приводится ниже:
В настоящем документе излагаются условия мирового соглашения, заключенного между властями Республики Польша (далее — власти Польши), с одной стороны, и Ежи Брониовски (далее — заявитель), с другой стороны, вместе именуемые «Стороны», в соответствии с подпунктом «b» пункта 1 статьи 38 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и пунктом 1 правила 62 Регламента Европейского суда.
Власти Польши были представлены Уполномоченным Польши при Европейском суде по правам человека Якубом Воласевичем (Jakub {Wolasiewicz}), Министерство иностранных дел Польши, посол; заявитель был представлен Збигневом Цихонем (Zbigniew {Cichon}), адвокатом из г. Кракова (Cracow), и Войцехом Хермелиньски (Wojciech {Hermelinski}), адвокатом из г. Варшавы.
I. Преамбула
a) Постановление Большой палаты Европейского суда по настоящему делу, вынесенное 22 июня 2004 г. (далее — основное Постановление), в котором Европейский суд
- постановил, что имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции;
- постановил, что установленное нарушение вытекает из проблемы систематического характера, связанной с недостатками в национальном законодательстве и практике его применения, возникшими вследствие отсутствия эффективного механизма реализации «права на возмещение долга» (prawo zaliczania) лиц, репатриированных с территорий за рекой Буг, которые подали требование о компенсации (см. пункт 3 резолютивной части основного Постановления), вследствие чего не только истец по конкретному делу, Ежи Брониовски, но и целая группа людей были лишены либо по-прежнему лишены права на беспрепятственное пользование имуществом, закрепленное статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции;
- постановил, что государство-ответчик, должно, с помощью соответствующих законодательных и административных мер, обеспечить эффективную и быструю реализацию права на компенсацию остальных лиц, репатриированных с территорий за рекой Буг, или предоставить им равноценную компенсацию, основываясь на принципах защиты имущественных прав, закрепленных в статье 1 Протокола № 1 к Конвенции;
- постановил, что вопрос о применении статьи 41 Конвенции и компенсации заявителю материального или морального вреда, причиненного установленным нарушением, не был готов для решения и, соответственно, отложил рассмотрение данного вопроса полностью, а также присудил заявителю 12000 евро в возмещение судебных расходов и издержек, понесенных им до попадания дела в Европейский суд;
- предложил Сторонам свои услуги при заключении мирового соглашения в соответствии с подпунктом «b» пункта 1 статьи 38 Конвенции;
b) Постановление Конституционного Суда Польши от 15 декабря 2004 г. (N К2/04), которым были признаны не соответствующими Конституции положения Закона от декабря 2003 года (см. § 114 — 120 основного Постановления) об установлении количественных ограничений «права на получение компенсации» (15 процентов от первоначальной стоимости, но не более 50000 польских злотых) и исключении из круга лиц, имеющих право на компенсацию, лиц, которые ранее получили какую-либо компенсацию стоимости имущества, оставленного за рекой Буг;
c) Закон от 8 июля 2005 г. о реализации права на компенсацию стоимости имущества, оставленного за современными границами польского государства (Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z {tytulu} pozostawienia {nieruchomosci} poza obecnymi granicami {panstwa} polskiego), который был принят во исполнение выводов, содержащихся в основном Постановлении Европейского суда, а также в Постановлении Конституционного Суда Польши от 15 декабря 2004 г.;
Стороны, благодаря помощи Секретариата Европейского суда, заключили настоящее мировое соглашение о нижеследующем:
II. Общие положения
1. Стороны при заключении соглашения учитывают следующие моменты:
- что несправедливость и нарушения, возникшие вследствие принятия законодательства о территориях, оставленных за рекой Буг, были порождены не Польским государством;
- что ответственность последнего в соответствии с Конвенцией сводится к применению вышеуказанного законодательства в период после 10 октября 1994 г., когда Конвенция была ратифицирована Польшей;
- что на кону стоят не только интересы конкретного лица, Ежи Брониовски, и вред, причиненный ему в результате нарушения его имущественных прав, установленного Европейским судом, но и интересы и вред, причиненный заявителям с аналогичными жалобами, рассматриваемыми Европейским судом либо могущими быть поданными в Европейский суд;
- что в соответствии со статьей 46 Конвенции на властях Польши лежит обязанность при исполнении основного Постановления не только принимать индивидуальные меры, но и общие меры, касающиеся других забугчан (см. пункт 4 резолютивной части основного Постановления).
2. Учитывая, что действительная стоимость имущества, в отношении которого действует право заявителя на получение компенсации, оспаривается Сторонами, была принята условная стоимость для целей исключительно настоящего мирового соглашения. Эта оценка не является обязательной ни для одной из сторон в каких-либо возможных будущих судебных разбирательствах на национальном и международном уровне по тому же предмету.
3. Для целей настоящего мирового соглашения стороны договорились, что оценка в стоимостном выражении права заявителя, предоставленного ему законодательством об имуществе, оставленном за рекой Буг, основывается на условиях, закрепленных в Законе от июля 2005 года, в частности устанавливается 20-процентный потолок выплат, предусмотренный в пункте 2 статьи 13 данного Закона.
4. Настоящее мировое соглашение не запрещает заявителю добиваться и получить компенсацию сверх 20-процентного потолка, установленного Законом 2005 года, если законодательством Польши в будущем будет предоставлена такая возможность.
III. Индивидуальные меры
5. Власти Польши обязаны перечислить на банковский счет заявителя 237000 (двести тридцать семь тысяч) польских злотых в течение 15 (пятнадцати) дней с момента вынесения Европейским судом Решения об исключении дела из списка дел, подлежащих рассмотрению, на основании пункта 3 правила 62 Регламента Суда. Часть этой суммы, относящаяся к судебным расходам и издержкам, выплачивается вместе с налогом на добавленную стоимость, которым она может быть обложена, а оставшаяся сумма не подлежит налогообложению.
6. Сумма, указанная выше в пункте 5, раскладывается следующим образом:
a) 213000 (двести тринадцать тысяч) польских злотых:
i) 20 процентов установленной условной стоимости имущества заявителя, оставленного за рекой Буг, определенной в соответствии с условиями Закона от июля 2005 года; данная сумма должна быть выплачена без обращения заявителя к стандартной процедуре, предусмотренной в Законе от июля 2005 года, и несмотря на то, что его предки уже получили частичную компенсацию в размере двух процентов изначальной стоимости имущества; и
ii) компенсация вреда, который, вероятно, был причинен заявителю вследствие нарушения его имущественного права, защищаемого статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, и охватывал:
- моральный вред, возникший вследствие чувства неопределенности и потерянности в связи с длительным вмешательством властей Польши в осуществление заявителем «права на получение компенсации» в течение периода действия временной юрисдикции Европейского суда; и
- предполагаемый, но не определенный количественно материальный вред;
b) 24000 (двадцать четыре тысячи) польских злотых в возмещение судебных расходов и издержек, понесенных заявителем помимо тех, что были компенсированы в основном Постановлении.
7. В случае неуплаты вышеуказанной суммы в течение установленного в пункте 5 15-дневного срока на неоплаченную сумму начисляются простые проценты в размере минимального ссудного процента Европейского центрального банка плюс 3 (три) процента.
8. Заявитель согласился с тем, что вышеуказанная компенсация с момента ее получения:
a) представляет собой окончательную и полную компенсацию по всем требованиям, содержащимся в жалобе № 31443/96, поданной в Европейский суд, и
b) удовлетворяет право на компенсацию, принадлежащее заявителю в соответствии с Законом от июля 2005 года.
a) принимает на себя обязательство не предъявлять к государству-ответчику исков о возмещении материального и/или морального вреда на основании фактов, которые в соответствии с решением Европейского суда являются нарушением статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции;
b) отказывается от выдвижения в будущем претензий к властям Польши в польских гражданских судах, в том числе от требований в соответствии с положениями Гражданского кодекса о деликтном праве (статья 417 и далее) и требований, которые могут быть предъявлены в связи с аналогичными фактами в Европейский суд либо иной международный орган.
10. Положения настоящего мирового соглашения не свидетельствуют о признании заявителем легитимности законодательного 20-процентного потолка, установленного Законом от июля 2005 года, либо соответствия его Конституции Польши или Конвенции.
IV. Общие меры
11. Власти Польши сделали следующее заявление, являющееся неотъемлемой частью настоящего мирового соглашения, относительно общих мер, которые должны быть приняты в соответствии с основным Постановлением Европейского суда.
Принимая во внимание свои обязательства в соответствии со статьей 46 Конвенции об исполнении основного Постановления Европейского суда по делу «Брониовски против Польши» (жалоба № 31443/96), в частности обязательство принимать общие меры для обеспечения реализации «права на получение компенсации» не только заявителя, но и других «забугчан», власти Польши
a) что они обязуются как можно скорее принять все необходимые меры в сфере законодательства и национальной практики в соответствии с указаниями Европейского суда (пункт 4 резолютивной части основного Постановления), и что с этой целью они приложат дополнительные усилия к тому, чтобы сделать более эффективным законодательство о компенсации стоимости имущества, оставленного за рекой Буг, и усовершенствовать механизм предоставления компенсации забугчанам, в том числе процедуру продажи на аукционах и выплат из Компенсационного фонда (Fundusz Rekompensacyjny), о которых говорится в Законе от июля 2005 года;
b) что в области процедуры продажи с аукциона они обеспечат невмешательство государственных органов в осуществление забугчанами «права на получение компенсации»;
c) что, помимо принятия общих мер с целью устранения препятствий для реализации «права на получение компенсации», они признают свое обязательство предоставить лицам, у которых осталось право на компенсацию, какую-либо форму компенсации материального либо морального вреда, причиненного им неправильным применением законодательной схемы получения компенсации в их отношении; в связи с этим:
- отмечая, что в отношении материального вреда такой компенсацией может служить подача гражданского иска на основании статьи 417 либо статьи 417.1 Гражданского кодекса;
- подчеркивая, что в отношении морального вреда данное обязательство было принято во внимание при принятии Закона от июля 2005 г. и включении в него более благоприятных условий реализации «права на получение компенсации», нежели действовали раньше, например, таких как: возможность получения материальной компенсации ({swiadczenia pienieznego}) в качестве альтернативы более сложной процедуре участия в аукционах; и подъем потолка компенсационных выплат с 15 до 20 процентов: и
- обязуясь не оспаривать в национальных судах, что статья 448 в совокупности со статьей 23 Гражданского кодекса может служить правовым основанием для подачи иска о возмещении морального вреда.
Составлено в трех экземплярах в присутствии представителей Секретариата Европейского суда:
II. Мнение Европейского суда
A. Общие выводы
32. Право Европейского суда исключить дело из списка рассматриваемых дел в случае заключения мирового соглашения закреплено в статье 39 Конвенции, которая гласит:
«В случае достижения мирового соглашения Суд исключает дело из своего списка посредством вынесения постановления, в котором дается лишь краткое изложение фактов и достигнутого решения».
Но при осуществлении этого права следует соблюдать условия, содержащиеся в пункте 1 статьи 37 и подпункте «b» пункта 1 статьи 38 Конвенции, которые соответственно регулируют прекращение производства по делу и заключение мирового соглашения. Эти положения гласят:
Прекращение производства по делу
«1. Суд может на любой стадии разбирательства принять решение о прекращении производства по делу, если обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что:»
Тем не менее Суд продолжает рассмотрение жалобы, если этого требует соблюдение прав человека, гарантированных настоящей Конвенцией и Протоколами к ней».
Процедура рассмотрения дела с участием заинтересованных сторон и процедура мирового соглашения
«1. Если Суд объявляет жалобу приемлемой, он:»
b) предоставляет себя в распоряжение заинтересованных сторон с целью заключения мирового соглашения по делу на основе соблюдения прав человека, признанных в настоящей Конвенции и Протоколах к ней».
33. Таким образом, Европейский суд может исключить жалобу из списка рассматриваемых дел, только если он уверен в том, что решение спора, содержащееся в заключенном между сторонами мировом соглашении, основано на «соблюдении прав человека, гарантированных настоящей Конвенцией и Протоколами к ней». Это требование включено в пункт 3 правила 62 Регламента Европейского суда, который гласит:
«Если Секретарь-Канцлер информирует Палату о том, что стороны согласились на заключение мирового соглашения, то Палата, удостоверившись в том, что это соглашение заключено на основе соблюдения прав человека, признанных в Конвенции и Протоколах к ней, исключает это дело, в соответствии с пунктом 3 правила 44, из списка подлежащих рассмотрению в Суде дел».
В пункте 3 правила 43 Регламента Суда уточняется, что «решение об исключении жалобы, которая была объявлена приемлемой, из списка подлежащих рассмотрению дел выносится в форме постановления».
B. Последствия «процедуры вынесения пилотных решений»
34. Мировое соглашение в настоящем деле было заключено после того, как Европейский суд вынес Решение по существу дела, в котором он постановил, что нарушение права заявителя, гарантированного Конвенцией, было следствием распространенной проблемы систематического характера, вследствие которой целой группе лиц был причинен вред (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 189). В связи с этим Европейский суд указал, что «государство-ответчик должно, с помощью соответствующих законодательных и административных мер, обеспечить эффективную и быструю реализацию права на компенсацию остальных лиц, репатриированных с территорий за рекой Буг, или предоставить им равноценную компенсацию, основываясь на принципах защиты имущественных прав, закрепленных в статье 1 Протокола № 1» (см. пункт 4 резолютивной части основного Постановления).
Тем самым Европейский суд разъяснил, что в рамках исполнения Постановления требовалось принять общие меры на национальном уровне и что эти меры должны учитывать интересы многих заинтересованных лиц и исправить систематический изъян, лежащий в основе установленного нарушения. Европейский суд также заметил, что эти меры должны включать схему, предлагающую заинтересованным лицам компенсацию за нарушение Конвенции. Европейский суд подчеркнул, что, когда такой изъян установлен, национальные органы должны принять, если понадобится, то задним числом, необходимые меры по исправлению ситуации с учетом вспомогательного характера Конвенции (там же, § 193).
Подобный судебный подход Европейского суда к систематическим или структурным проблемам в национальной правовой системе описывается как «процедура вынесения пилотных решений» (см., например, позицию Европейского суда по предложениям реформирования Европейской конвенции по правам человека и другим мерам, изложенную в Докладе Руководящего комитета по правам человека от 4 апреля 2003 г. (CDDH(2003)006final, принятом единогласно на 43-ем пленарном административном заседании Европейского суда 12 сентября 2003 г., § 43 — 46; и ответ Европейского суда на Промежуточный доклад о деятельности Руководящего комитета по правам человека, подготовленный после 46-го пленарного административного заседания, состоявшегося 2 февраля 2004 г., § 37).
35. Целью назначения основного Постановления «пилотным постановлением» было содействие более быстрому и эффективному решению правовой проблемы, затрагивавшей защиту права собственности в национальной — польской — правовой системе. Одним из существенных факторов, рассмотренных Европейским судом, была растущая угроза конвенционной системе и способности Европейского суда справляться с все возрастающей нагрузкой, возникшей вследствие поступления большого количества повторяющихся дел, вытекающих, среди прочего, из одной и той же структурной и систематической проблемы (там же). Конечно, процедура вынесения пилотных постановлений прежде всего помогает Договаривающимся государствам выполнять свою роль в конвенционной системе путем решения таких проблем на национальном уровне, тем самым гарантируя заинтересованным лицам права и свободы, как того требует статья 1 Конвенции, предлагая им более быстрое получение компенсации и, в то же время, уменьшая нагрузку на Европейский суд, который был бы вынужден выносить большое количество постановлений, одинаковых по существу. Следует напомнить, что в пилотном Постановлении по делу «Брониовски против Польши» Европейский суд, установив нарушение, приостановил рассмотрение жалоб, вытекающих из той же общей проблемы «до применения соответствующих общих мер» (там же, § 198).
36. В контексте мирового соглашения, заключенного после вынесения пилотного Постановления по существу дела понятие «соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколам к ней», в любом случае распространяется дальше интересов одного лишь заявителя и требует от Европейского суда рассматривать дело также с точки зрения «соответствующих общих мер».
Нельзя исключать, что даже до того, как какие-либо общие, или адекватные общие, меры были приняты государством-ответчиком во исполнение пилотного Постановления по существу дела (статья 46 Конвенции), Европейский суд мог вынести решение об исключении из списка рассматриваемых дел «пилотной» жалобы на основании мирового соглашения (подпункт «b» пункта 1 статьи 37 и статья 39) либо о присуждении заявителю справедливой компенсации (статья 41). Тем не менее, учитывая систематический и структурный характер правовой проблемы, лежавшей в основе установленного в пилотном постановлении нарушения, очевидно, что для эффективного функционирования конвенционной системы желательно, чтобы одновременно предоставлялись индивидуальная и общая компенсация. Государство-ответчик в рамках своих полномочий должно принять одновременно необходимые общие и индивидуальные меры и затем примириться с заявителем на основании соглашения, включающего обе категории мер, тем самым укрепляя вспомогательный характер конвенционной системы защиты прав человека и облегчая исполнение Европейским судом и Комитетом министров своих обязанностей по статьям 41 и 46 Конвенции. Наоборот, если государство-ответчик отказывается действовать таким образом, конвенционная система испытывает большее напряжение, и подрывается вспомогательный характер системы.
37. При данных обстоятельствах при решении вопроса о том, может ли Европейский суд исключить настоящую жалобу из списка рассматриваемых дел на основании статьи 39 и подпункта «b» пункта 1 статьи 37 Конвенции в связи с тем, что дело было разрешено и что принцип соблюдения прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, не требует ее дальнейшего рассмотрения, Европейскому суду надлежит учитывать не только индивидуальную ситуацию заявителя, но и меры, направленные на устранение лежащего в основе проблемы изъяна в польской правовой системе, который в основном Постановлении признан источником установленного нарушения.
C. Условия мирового соглашения, заключенного сторонами
38. В связи с этим Европейский суд отметил, что мировое соглашение, заключенное между заявителем и властями Польши, затрагивает как общие, так и индивидуальные аспекты нарушения права собственности, установленного Европейским судом в основном Постановлении. В первом пункте соглашения прямо установлено, что стороны учитывают «не только интересы конкретного лица... и вред, причиненный ему в результате нарушения его имущественных прав, установленного Европейским судом, но и интересы и вред, причиненный заявителям с аналогичными жалобами, рассматриваемыми Европейским судом либо могущими быть поданными в Европейский суд»; и обязанность властей Польши в соответствии со статьей 46 Конвенции при исполнении основного Постановления не только принимать индивидуальные меры, но и общие меры, касающиеся других забугчан» (см. выше § 31). Стороны тем самым в своем мировом соглашении признали роль основного Постановления в качестве пилотного Постановления.
1. Меры общего характера
39. До заключения мирового соглашения государство-ответчик приняло изменения в законодательстве, а именно Закон от июля 2005 года (см. выше § 18 - 20), который, как указано в преамбуле к мировому соглашению, «был принят во исполнение выводов, содержащихся в основном Постановлении Европейского суда, а также в Постановлении Конституционного Суда Польши от 15 декабря 2004 г.» (см. выше § 10 - 11, 14 - 17 и 31).
В своем основном Постановлении Европейский суд установил, что необоснованное вмешательство в право заявителя на беспрепятственное пользование своим имуществом, гарантированное статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, было следствием действий государства, когда «государственные органы, последовательно ограничивая осуществление права заявителя на возмещение долга и применяя практику, делавшую его неосуществимым и неиспользуемым, сделали это право иллюзорным и лишили его своей сущности» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 185). Европейский суд также отметил по поводу законодательного лишения заявителя «права на получение компенсации» на основании Закона от декабря 2003 года (там же, § 186), что отсутствовали «убедительные причины, почему такая малая сумма компенсации [уже полученные семьей заявителя два процента от размера компенсации, на которую она имела право] должна per se лишать заявителя возможности получить компенсацию, по крайней мере, в размере, равном компенсации, предоставляемой другим лицам, репатриированным с территорий за рекой Буг» (там же, § 186 in fine). Закон от июля 2005 года вкупе с обязательствами, которые власти Польши приняли на себя в их заявлении, приведенном в мировом соглашении, очевидно, имеют целью устранить практические и правовые препятствия к осуществлению «права на получение компенсации» забугчанами. Кроме того, Закон от июля 2005 года призван снять ограничения, введенные Законом от декабря 2003 года, которые осудил Конституционный Суд Польши в мотивировочной части Постановления от декабря 2004 года, а именно: потолок компенсационных выплат в размере 50000 польских злотых и лишение «права на получение компенсации» всех забугчан, как, например, заявителя, которые ранее уже получили частичную компенсацию, вне зависимости от суммы (см. выше § 10 - 20).
Европейский суд отметил, что в последнем своем Постановлении Конституционный Суд Польши, выполняя свои функции толкования и применения Конституции Польши, сыграл важную роль в формировании польского законодательства и правоприменительных стандартов соблюдения прав человека (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 77 — 86, и выше § 14 - 17) и создании тем самым в рамках национальной правовой системы лучших условий для обеспечения «прав и свобод, гарантированных Конвенцией», во исполнение принципа делегирования полномочий, закрепленного в статье 1 Конвенции.
40. Что касается заявления, сделанного властями Польши в мировом соглашении в отношении общих мер, Европейский суд отметил, что его содержание относится как к будущему функционированию законодательной схемы, регулирующей предоставление компенсации лицам, репатриированным с территорий за рекой Буг, так и к предоставлению компенсации за любой вред, причиненный в прошлом забугчанам в результате плохого функционирования этой схемы.
41. В частности, власти Польши сослались на отдельные гражданско-правовые средства защиты, которые позволяют остальным забугчанам добиваться в польских судах компенсации материального и (или) морального вреда, причиненного систематическим нарушением статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, установленным в основном Постановлении, и тем самым требовать возмещения, как если бы их дело рассматривал Европейский суд на индивидуальной основе и у них было право требовать справедливой компенсации на основании статьи 41 Конвенции.
Существование доступных гражданско-правовых средств защиты в отношении материального вреда, причиненного действиями или бездействием государства, представляется доказанным в свете судебной практики польских судов и, в частности, Верховного суда Польши (см. выше § 22 - 28).
Вместе с тем, позиция польского законодателя по вопросу получения от государственных органов компенсации морального вреда менее ясна (см. выше § 29 - 30). В своем заявлении, приведенном в мировом соглашении, государство-ответчик предположило, что право на компенсацию в натуральной форме причиненного в прошлом забугчанам морального вреда, в частности, крушения надежд и чувства неопределенности, уже было предоставлено положением Закона от июля 2005 года о введении более благоприятных условий для реализации «права на получение компенсации». Несмотря на это, власти Польши помимо прочего обязались не оспаривать, что статья 448 Гражданского кодекса, взятая в совокупности со статьей 23 Гражданского кодекса, может служить правовым основанием для подачи иска о возмещении морального вреда в польские суды.
42. Внеся изменения в законодательство и сделав подобное заявление в мировом соглашении, государство-ответчик, по мнению Европейского суда, продемонстрировало активное желание принять меры, направленные на исправление систематических недостатков, установленных как Европейским судом в основном Постановлении, так и Конституционным Судом Польши в Постановлении от декабря 2004 года. В то время как на основании статьи 46 Конвенции оценка мер общего характера и их реализации лежит на Комитете министров в той мере, в какой имеет место надзор за исполнением основного Постановления Европейского суда (см. также пункт 3 правила 43 Регламента Суда), Европейский суд при осуществлении своих полномочий по исключению дела из списка рассматриваемых дел в соответствии с подпунктом «b» пункта 1 статьи 37 и статьей 39 Конвенции после заключения сторонами мирового соглашения мог лишь основываться на реальные и обещанные действия государства-ответчика по исправлению ситуации как на позитивный фактор при решении вопроса о «соблюдении прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней» (см. выше § 37).
2. Индивидуальные меры
43. Что касается компенсации, предоставленной конкретно заявителю Ежи Брониовски, Европейский суд отметил, что выплаты, которые он получает в соответствии с мировым соглашением, предоставляют ему как более быстрое удовлетворение его «права на получение компенсации», принадлежащее ему в соответствии с законодательной схемой, регулирующей механизм компенсации стоимости имущества, оставленного за рекой Буг, в том виде, в котором это право действует после принятия Закона от июля 2005 года, так и компенсацию причиненного ему материального ущерба и морального вреда. Кроме того, за заявителем сохраняется право требовать и получить компенсацию сверх ныне установленного 20-процентного потолка выплат, если в будущем польское законодательство будет позволять сделать это, и ничто не мешает ему в будущем обжаловать этот 20-процентный потолок выплат либо в Конституционном Суде Польши, либо в Европейском суде (см. пункты 6 и 10 мирового соглашения выше в § 31).
D. Вывод
44. Принимая во внимание изложенное, Европейский суд удовлетворен тем, что мировое соглашение, заключенное в настоящем деле, основано на принципе соблюдения прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней (пункт 1 in fine статьи 37 Конвенции и пункт 3 правила 62 Регламента Суда).
Соответственно, настоящая жалоба должна быть исключена из списка дел, находящихся на рассмотрении Европейского суда.
НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД ЕДИНОГЛАСНО:
-
принял во внимание условия мирового соглашения и способы обеспечения соблюдения обязательств, содержащихся в этом соглашении (пункт 3 правила 43 Регламента Суда);
-
решил исключить настоящую жалобу из списка рассматриваемых Европейским судом дел.
Совершено на английском и французском языках, и уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 28 сентября 2005 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF BRONIOWSKI v. POLAND (Application No. 31443/96)
(Friendly settlement)
<*> This judgment is final but may be subject to editorial revision.
In the case of Broniowski v. Poland,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:
and Mr P.J. Mahoney, Registrar.
Having deliberated in private on 19 September 2005,
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 31443/96) against the Republic of Poland lodged with the European Commission of Human Rights («the Commission») under former Article 25 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by a Polish national, Mr Jerzy Broniowski («the applicant»), on 12 March 1996. Having been designated before the Commission by the initials J.B., the applicant subsequently agreed to the disclosure of his name.
2. The applicant, who had been granted legal aid, was represented by Mr {Z. Cichon} and Mr {W. Hermelinski}, lawyers practising in Cracow and Warsaw respectively. The Polish Government («the Government») were represented by their Agent, Mr {J. Wolasiewicz}, of the Ministry of Foreign Affairs.
3. In a judgment of 22 June 2004 («the principal judgment»), the Court (Grand Chamber) held that there had been a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention. It found that that violation had originated in a systemic problem connected with the malfunctioning of domestic legislation and practice caused by the failure to set up an effective mechanism to implement the «right to credit» of Bug River claimants (see the third operative provision of the principal judgment), with the consequence that not only the applicant in this particular case but also a whole class of individuals had been or were still denied the peaceful enjoyment of their possessions (see Broniowski v. Poland [GC], No. 31443/96, ECHR 2004-V, § 189).
In that connection, the Court directed that the respondent State should, through appropriate legal measures and administrative practices, secure the implementation of the property right in question in respect of the remaining Bug River claimants or provide them with equivalent redress in lieu, in accordance with the principles of protection of property rights under Article 1 of Protocol No. 1 (see the fourth operative provision of the principal judgment).
In respect of the award to the applicant for any pecuniary or non-pecuniary damage resulting from the violation found in the present case, the Court held that the question of the application of Article 41 of the Convention was not ready for decision and reserved that question as a whole, inviting the Government and the applicant to submit, within six months from the date of notification of the principal judgment their written observations on the matter and to notify the Court of any agreement they might reach (see the fifth operative provision of the principal judgment). More specifically, in respect of Article 41 the Court considered that that issue should be resolved not only having regard any agreement that might be reached between the parties but also in the light of such individual or general measures as might be taken by the respondent Government in execution of the principal judgment. Pending the implementation of the relevant general measures, the Court adjourned its consideration of applications deriving from the same general cause (see Broniowski, cited above, § 198).
Lastly, the Court awarded the applicant 12,000 euros (EUR) in respect of costs and expenses incurred up to that stage of the proceedings before the Court.
4. Within the above-mentioned term of six months, the parties filed their observations on the award of just satisfaction under Article 41 in the case. The Government submitted their observations on 31 January 2005. The applicant's pleading was received at the Registry on 14 February 2005.
5. On 7 March 2005, after an exchange of the parties' pleadings, the Government asked the Registrar for assistance in negotiations between the parties, aimed at reaching a friendly settlement of the case. At the same time, they submitted their written proposal for such a settlement.
6. Following instructions by the President of the Grand Chamber, the representatives of the Registry held meetings with the parties in Warsaw on 23 and 24 June 2005. On the latter date, the parties, having regard, among other things, to the progress of the Polish Parliament's work on new Bug River legislation, decided that the friendly-settlement negotiations should be adjourned pending the expected enactment of that legislation in the near future (see also paragraphs 12 and 13 below).
7. On 26 July 2005 the Government informed the Court that the new Bug River legislation had been passed by Parliament on 8 July 2005 (see also paragraph 13 below). They asked the Registrar to resume the friendly settlement negotiations.
8. At the close of a second round of the friendly-settlement negotiations in Warsaw, on 5 and 6 September 2005, the parties signed a friendly-settlement agreement, the text of which is set below in the part of the judgment as to «The Law» (see paragraph 31 below).
THE FACTS
9. The applicant, Mr Jerzy Broniowski, was born in 1944 and lives in Wieliczka, Poland.
I. Developments following the delivery of the principal judgment
10. On 15 December 2004, on an application of 30 January 2004 by a group of members of the Polish Parliament, challenging the constitutionality of certain provisions of the Law of 12 December 2003 on offsetting the value of property abandoned beyond the present borders of the Polish State against the price of State property or the fee for the right of perpetual use (Ustawa o zaliczaniu na poczet ceny {sprzedazy} albo {oplat} z {tytulu uzytkowania} wieczystego {nieruchomosci} Skarbu {Panstwa wartosci nieruchomosci} pozostawionych poza obecnymi granicami {Panstwa} Polskiego) («the December 2003 Act») (see also Broniowski cited above, § 37 — 38 and 120), the Constitutional Court ({Trybunal} Konstytucyjny) declared unconstitutional, inter alia, the provisions imposing quantitative limitations on the «right to credit», namely section 3(2), which fixed a ceiling of 15% of the original value of Bug River property but not more than 50,000 Polish zlotys (PLN), and section 2(4), which excluded from the scope of the compensation scheme under that Act persons who, like the applicant, had received at least some compensation by virtue of previous laws.
11. The Constitutional Court's judgment became effective on 27 December 2004, the date of its publication in the Journal of Laws (Dziennik Ustaw), except for its part relating to section 3(2), in respect of which the court ruled that it should be repealed on 30 April 2005.
12. On 2 March 2005 the Government submitted to Parliament a Bill on the realisation of the right to compensation for property left beyond the present borders of the Polish State (projekt ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z {tytulu} pozostawienia {nieruchomosci} poza obecnymi granicami {panstwa} polskiego). The Bill proposed that the maximum compensation available to Bug River claimants should be 15% of the value of the original Bug River property. It was proposed that the «right to credit» could be realised in two forms, depending on the claimant's choice: either, as previously, through an auction procedure or through cash payment to be distributed from a special compensation fund.
The first reading of the Bill took place on 15 April 2005, following which the matter was referred to the Parliamentary Commission for the State Treasury. During discussions that took place in May and June 2005 the ceiling of 15% was criticised by many deputies and it was suggested that, in order to secure compliance with the Strasbourg Court's principal judgment in the present case, the level of compensation should be increased.
13. On 8 July 2005 the Sejm (first house of the Polish Parliament) passed the Law on the realisation of the right to compensation for property left beyond the present borders of the Polish State (Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z {tytulu} pozostawienia {nieruchomosci} poza obecnymi granicami {panstwa} polskiego) («the July 2005 Act»). The statutory ceiling for compensation for Bug River property was set at 20%. The law was passed by the Senat (second house of the Polish Parliament) on 21 July 2005 and signed by the President of Poland on 15 August 2005. It will enter into force on 7 October 2005, that is to say 30 days after its publication in the Journal of Laws.
II. Relevant domestic law and practice
A. The Constitutional Court's judgment of 15 December 2004
14. The Constitutional Court's judgment of 15 December 2004 was its second major ruling on the Bug River claims (see also Broniowski, cited above, §§ 79 — 87), containing extensive reasoning and a detailed examination of the legal and social context of the Bug River legislation from the point of view of, inter alia, the principles of the rule of law and social justice (Article 2 of the Constitution), prohibition of expropriation without just compensation (Article 21), proportionality (Article 31), equality before the law (Article 32) and protection of property rights (Article 64).
15. With regard to the difference in treatment between Bug River claimants laid down in section 2(4) of the December 2003 Act (see also Broniowski, cited above, §§ 115, 119 and 186), the Constitutional Court held, among other things:
«Exclusion of the right to credit of persons who, on the basis of other statutes, have acquired ownership, or the right of perpetual use, in respect of property having a value lower than the value of the right to credit as set forth in the December 2003 Act under review and who, ipso facto, have enjoyed merely part of this right..., infringes the constitutional principles of equal protection of property rights (Article 64 § 2) and equal treatment and non-discrimination (Article 32). It constitutes an unjustified difference in the treatment of persons who have not hitherto benefited from the right to credit in any way and persons who have enjoyed this right to a lesser extent than envisaged by the Act being reviewed. Such provision is also socially unjust, undermines citizens' confidence in the State and, in consequence, does not comply with Article 2 of the Constitution.» <*>
<*> The English translation of the passages from the judgment of 15 December 2004 is based on a document available on the Constitutional Court's website, revised by the Registry in order to achieve conformity with the terminology used in the principal judgment.
16. With regard to the statutory ceilings of 15% and PLN 50,000 laid down in section 3(2) of the December 2003 Act (see also Broniowski, cited above, §§ 116 and 186), the Constitutional Court said, among other things:
«The quantitative restrictions imposed on the right to credit in the provisions indicated in point I.5 of the Constitutional Court's ruling are excessive and, accordingly, do not conform either to the principles of protecting acquired rights and of citizens' confidence in the State, as derived from the constitutional principle of the rule of law, or to the principle of social justice (Article 2 of the Constitution).»
In particular, the adoption of a uniform maximum limit for all entitled persons on the value of compensation at a level of 50,000 Polish zlotys leads to unequal treatment of entitled persons and fails to comply with Article 32(1) of the Constitution. Furthermore, it results in unequal protection of their property rights, contrary to Article 64 § 2) of the Constitution.»
17. The Constitutional Court also referred to permissible restrictions on the «right to credit» and to alleged discrimination against Bug River claimants in the following terms:
«Statutory limitation of citizens' property rights is permissible for the following reasons: public interest,... financial constraints... on the State — which constitutes a common good in accordance with Article 1 of the Constitution — and, as regards... the financial repercussions of this ruling, consideration for the State's ability to perform its basic functions. ...»
The determination of the scale of justified limitations placed upon the right to credit, and the balancing of the rights of persons who left their property beyond the Bug River against the financial capacity of the State and protected constitutional values, require a thorough and careful assessment on the legislature's part. When specifying the scope of limitations placed upon the right to credit, the legislature should, in particular, take into account the passing of time as regards persons who left their property beyond the Bug River and their heirs who have hitherto not realised their entitlement to compensation on the basis of earlier statutes.
The compensation promised 60 years ago primarily took the form of «aid to relocated citizens», enabling Polish citizens to make a fresh start following the loss of property left beyond the new borders of the Polish State. Accordingly, it is necessary to formulate dynamically the [State's] compensation obligations with the passing of time, and to exercise very great caution in applying current instruments for protecting the property rights of natural persons to situations which arose in different historical circumstances and are characterised by different sensibilities as regards observance of these rights.
In the light of historical facts, it is unjustified to allege that persons who left their property beyond the Bug River represent a category discriminated against in comparison with other groups of citizens who lost their property during, and following, the Second World War. It should be remembered that property owners possessing Polish citizenship were in no way compensated for the loss of property (also in the form of real estate) resulting from war time confiscations.
Owners of property taken over with a view to agricultural land reform did not obtain equivalent compensation. An equivalent, or even a very modest, «pension» that domestic owners of property nationalised on the basis of the Nationalisation of the Basic Branches of the National Economy Act 1946 were supposed to receive was very often not paid.
Owners of land situated within the borders of the City of Warsaw in the year 1939 that was taken into communal ownership without payment of compensation directly after the Second World War have hitherto not obtained compensation. Moreover, it is also unfounded to suggest that discrimination against persons who left their property beyond the Bug River resulted from a delay in realising their expectations of compensation or from the fact that such compensation was in kind, as opposed to being in pecuniary form. It should be borne in mind that the pecuniary obligations which would have arisen and would have been confirmed and realised prior to the entry into force of the Amendment of the Monetary System Act 1950 would probably have been subject to the disadvantageous mechanism of monetary exchange, as envisaged by that Act. ...»
B. The July 2005 Act
18. Pursuant to section 26 of the July 2005 Act, the right to credit referred to in other previous statutes is to be considered a «right to compensation» (prawo do rekompensaty) under the provisions of this Act.
19. Section 13 defines the right to compensation as follows:
«1. The right to compensation shall be realised in one of the following forms:»
(1) offsetting of the value of the property left beyond the present borders of the Polish State against:
(a) the sale price of property owned by the State Treasury;
(b) the sale price of the right of perpetual use of land owned by the State Treasury;
(c) the fees for perpetual use of land owned by the State and the sale price of buildings and other premises or dwellings situated thereon; or
(d) the fee for transformation of the right of perpetual use into the right of ownership of property, as referred to in separate provisions; or
(2) a pecuniary benefit ({swiadczenie pieniezne}) to be paid from the resources of the Compensation Fund (Fundusz Rekompensacyjny) referred to in section 16.
2. Offsetting of the value of property left beyond the present borders of the Polish State shall be effected up to a value equal to 20% of the value of that property. The amount of the pecuniary benefit shall constitute 20% of the value of such property.
3. In determining the amount to be offset and the pecuniary benefit referred to in subsection 2, the value of [property] that has already been acquired as partial realisation of the right to compensation shall be included...»
4. Offsetting of the value of property left beyond the present borders of the Polish State and payment of the pecuniary benefit shall be effected upon submission of the decision or certificate confirming the right to compensation, issued on the basis of this law or other provisions.»
20. Pursuant to section 16, a Compensation Fund is to be set up in order to finance and secure the payments of pecuniary benefits to Bug River claimants. The fund will derive its resources from the sale of property belonging to the Resource of Agricultural Property of the State Treasury ({Zasob Wlasnosci} Rolnej Skarbu {Panstwa}), the total amount of land designated for that purpose being not less than 400,000 hectares; from the interest on money set aside on the fund's bank accounts; and, in the event of a shortage of income from those sources, from loans from the State budget in an amount determined by the relevant Budget Act.
C. The remedies under the Civil Code
1. Amendments to the Civil Code
21. On 1 September 2004 the Law of 17 June 2004 on amendments to the Civil Code and other statutes (Ustawa o zmianie ustawy — Kodeks cywilny oraz {niektorych} innych ustaw) («the 2004 Amendment») entered into force. The relevant amendments enlarged the scope of the State Treasury's liability for tort under Article 417 of the Civil Code. That included adding a new Article 417.1 and making provision for the State's tortious liability for its omission to enact legislation, a concept known as «legislative omission» («zaniedbanie legislacyjne»).
2. Civil action for material damage under the law of tort
(a) Articles 417 and 417.1 of the Civil Code
22. In the version applicable until 1 September 2004, Article 417 § 1, which laid down a general rule concerning the State's liability for tort, read as follows:
«1. The State Treasury shall be liable for damage caused by a State official in performance of the duties entrusted to him.»
23. Since 1 September 2004 Article 417 has read, in so far as relevant:
«1. The State Treasury or [,as the case may be,] a self-government entity or other legal person responsible for exercising public authority, shall be liable for any damage caused by an unlawful act or omission [committed] in connection with the exercise of public authority.»
24. Under the transitional provisions of section 5 of the 2004 Amendment, Article 417 as applicable before 1 September 2004 applies to all events and legal situations which subsisted before that date.
25. Article 417.1, in so far as relevant, reads as follows:
«1. If damage has been caused by the enactment of a law, reparation for [the damage] may be sought after it has been established in the relevant proceedings that that statute was incompatible with the Constitution, a ratified international agreement or another statute.»
3. If damage has been caused by a failure to give a ruling (orzeczenie) or decision (decyzja) where there is a statutory duty to do so, reparation for [the damage] may be sought after it has been established in the relevant proceedings that the failure to give a ruling or decision was contrary to the law, unless other specific provisions provide otherwise.
4. If damage has been caused by the failure to enact a law where there is a statutory duty to do so, the court dealing with the case shall declare that such failure is incompatible with the law.»
(b) The Supreme Court's relevant case-law
26. In its judgments of 30 June and 6 October 2004 concerning the availability to Bug River claimants of an action for damages for material prejudice under the law of tort, the Supreme Court confirmed the opinion expressed in its first landmark judgment on that matter, given on 21 November 2001 (see also Broniowski, cited above, §§ 107 — 108), and held that the Polish State was liable for material damage resulting from the non-enforcement of the «right to credit» on account of the defective operation of the Bug River legislation.
Both judgments were given by the Supreme Court following the examination of cassation appeals lodged by Bug River claimants whose claims for damages on account of the non-enforcement of the right to credit had been dismissed by the courts at first and second instance. The Supreme Court quashed the appellate judgments and remitted the cases to the relevant Courts of Appeal.
27. In the judgment of 30 June 2004 (No. IV CK 491/03) delivered by the Civil Chamber in the case of E.B and A.C. v. the State Treasury — the Governor of Pomerania and the Minister of Finance, the Supreme Court found that the Polish State's legislative activity ({dzialalnosc} legislacyjna), which made it impossible for it to discharge the obligations arising from the Republican Agreements, could be regarded as a «legislative tort» (delikt normatywny) causing damage to the Bug River claimants concerned. It also held that the State was liable for such damage under Article 77 § 1 of the Constitution (see Broniowski cited above, § 75) and Article 417 of the Civil Code. It stated, inter alia, the following:
«According to the case-law of both the Constitutional Court and the Supreme Court, it is possible [for an individual] to seek damages from the State Treasury for so-called „legislative lawlessness“ (bezprawie normatywne)... [which] consists in [the State's] failure to enact, in good time, legislation that is necessary from the constitutional point of view, a failure whose consequences directly infringe the individual's rights. ...»
The defendant State did, on the one hand, introduce provisions which were to ensure compensation for property left in the former territories of the Polish State but, on the other, enacted legislation that excluded or made practically illusory the possibility of implementing the right to credit. Such acts on the part of the defendant, resulting in a factual situation in which the realisation of the... right to credit was for all practical purposes extinguished, disclose features of unlawful conduct qualifying as a legislative tort. The unlawfulness of the defendant authorities' conduct is demonstrated by the fact that, when determining the form and procedure for the realisation of the right to credit within the framework of their legislative autonomy, they in fact made the whole mechanism an illusory instrument of compensation, which resulted in an inadmissible dysfunction of the legal system. ...
Nevertheless, granting the applicants claim for damages under Article 77 § 1 of the Constitution also requires a prior finding that all the combined elements of civil liability, namely the defendant's unlawful conduct, damage sustained by the claimants and a normal causal link between these two aspects. The State Treasury may also be liable under Article 77 § 1 of the Constitution for damage caused by such legislative acts by the public authority as have resulted in the practical deprivation or limitation of the possibility of enforcing entitlements provided for by another law, which makes the legal system dysfunctional and internally inconsistent in that regard.»
28. In the third successive judgment concerning the State's liability for non-enforcement of the «right to credit» (No. I CK 447/2003), given by the Civil Chamber in the case of A.P. and J.P. v. the State Treasury — the Minister for the Treasury and the Governor of M. Province on 6 October 2004, the Supreme Court held:
«Before the entry into force of the amendments to the Civil Code on 1 September 2004, Article 417 of the Civil Code accordingly constituted a direct legal basis for vindicating claims for damages arising from the enactment of legislation incompatible with the law which was removed from the legal system in the manner specified in Article 188 of the Constitution [i.e. declared unconstitutional by the Constitutional Court]. ...[A] basis for the claimant's claim for damages was Article 77 § 1 of the Constitution read in conjunction with Article 417 in the version applicable before 1 September 2004.»
The State authorities' duty is not only to create legal guarantees for the protection of property rights but also to refrain from enacting such regulations as to restrict or extinguish those rights. The defendant State, on the one hand, introduced provisions which were to ensure compensation for Bug River property but, on the other hand, enacted legislation that excluded or made illusory the possibility for the entitled persons to enjoy the right to credit.
There is no doubt that those actions reduced the value of the right to credit and that this reduction constitutes a material loss covered by the notion of damage. In order to determine [the damage] it is necessary to compare the value of the right to credit in a hypothetical legal situation free from the possible omissions and laws found to have been defective with the situation obtaining in reality, i.e. taking into account the reduced pool of State property and, thereby, the [reduced] value of the right to credit caused by the operation of the [defective] laws until their repeal by the Constitutional Court.»
3. Civil action for non-material damage caused by an infringement of personal rights
(a) Article 23 of the Civil Code
29. Article 23 of the Civil Code contains a non-exhaustive list of the so-called «personal rights» (prawa osobiste). This provision states:
«The personal rights of an individual, such as in particular health, liberty, honour, freedom of conscience, name or pseudonym, image, secrecy of correspondence, inviolability of the home, scientific or artistic work, [as well as] inventions and improvements shall be protected by the civil law regardless of the protection laid down in other legal provisions.»
(b) Article 448 of the Civil Code
30. Under Article 448, a person whose personal rights have been infringed may seek compensation. That provision, in its relevant part, reads:
«The court may grant an adequate sum as pecuniary compensation for non-material damage (krzywda) suffered to everyone whose personal rights have been infringed. Alternatively, the person concerned, regardless of seeking any other relief that may be necessary to remove the consequences of the infringement sustained, may ask the court to award an adequate sum for the benefit of a specific social interest....»
THE LAW
I. The friendly settlement agreement
31. On 6 September 2005 the parties reached a friendly settlement (see paragraph 8 above). Their agreement, signed by the parties and witnessed by the Court's Registry, reads as follows:
The present document sets out the terms of the friendly settlement concluded between
the Government of the Republic of Poland («the Government»), on the one hand,
and Mr Jerzy Broniowski («the applicant»), on the other,
collectively referred to as «the parties», in accordance with Article 38 § 1(b) of the European Convention on Human Rights («the Convention») and Rule 62 § 1 of the Rules of Court of the European Court of Human Rights («the Court»);
The Government being represented by their Agent, Mr Jakub {Wolasiewicz}, Ambassador, of the Ministry of Foreign Affairs, the applicant being represented by Mr Zbigniew {Cichon} and Mr Wojciech {Hermelinski}, advocates practising in Cracow and Warsaw respectively.
I. Preamble
(a) the judgment delivered on 22 June 2004 by the Grand Chamber of the Court in the present case («the principal judgment»), in which the Court;
- found a violation of the right of property protected by Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention;
- held that the violation originated in a systemic problem of malfunctioning of domestic legislation and practice, caused by the failure to set up an effective mechanism to implement the «right to credit» (prawo zaliczania) of Bug River claimants (see the third operative provision of the principal judgment), with the consequence that not only the complainant in the particular case, namely Mr Broniowski, but also a whole class of individuals have been or are still being denied the peaceful enjoyment of their possessions as guaranteed by Article 1 of Protocol No. 1;
- directed that the respondent State must, through appropriate legal measures and administrative practices, secure the implementation of the property right in question in respect of the remaining Bug River claimants or provide them with equivalent redress in lieu, in accordance with the principles of protection of property rights under Article 1 of Protocol No. 1;
- as regards the award of just satisfaction to the applicant,
decided, in respect of any pecuniary or non-pecuniary damage resulting from the violation found, that the question of the application of Article 41 of the Convention was not ready for decision and reserved it as a whole, and
awarded the applicant 12,000 euros (EUR) for costs and expenses incurred by him up to that stage of the proceedings before the Court;
- further placed itself at the parties' disposal with a view to securing a friendly settlement in accordance with Article 38 § 1 (b) of the Convention;
(b) the Polish Constitutional Court's judgment of 15 December 2004 (No. K2/04), declaring unconstitutional the provisions of the December 2003 Act (see paragraphs 114 — 120 of the principal judgment) imposing quantitative limitations on the «right to credit» (15% of the original value but not more than 50,000 Polish zlotys (PLN)) and excluding from the operation of the compensation scheme persons who had earlier received any compensation for their Bug River property;
(c) the Law of 8 July 2005 on the realisation of the right to compensation for property left beyond the present borders of the Polish State (Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z {tytulu} pozostawienia {nieruchomosci} poza obecnymi granicami {panstwa} polskiego) («the July 2005 Act»), which was enacted with a view to taking account of the findings of the Court's principal judgment as well as those of the above-mentioned judgment of 15 December 2004 by the Constitutional Court;
the parties, with the assistance of the Court's Registry, have now reached an agreement on the terms of a friendly settlement as follows:
II. General considerations
1. The terms of the following settlement are intended to take into account
- that the wrong and injustice addressed by the Polish Bug River legislation is not one created by the Polish State;
- that the latter's responsibility under the Convention is limited to the operation of the relevant legislation during the period falling within the Court's jurisdiction, which started on 10 October 1994;
- not only the interests of the individual applicant, Mr Broniowski, and the prejudice sustained by him as a result of the violation of his right of property found by the Court to have occurred in his particular case, but also the interests and prejudice of complainants in similar applications pending before the Court or liable to be lodged with it;
- the obligation of the Polish Government under Article 46 of the Convention, in executing the principal judgment, to take not only individual measures of redress in respect of Mr Broniowski but also general measures covering other Bug River claimants (see the fourth operative provision of the principal judgment).
2. Given that the actual value of the property to which attaches the applicant's entitlement under the Bug River legislation («the Bug River property») is disputed between the parties, a notional value has been agreed solely for the purposes of the present friendly settlement. This valuation does not bind either party in any further domestic or international proceedings brought in relation to the property.
3. For the purposes of the present friendly settlement, the parties have agreed that the valuation of the applicant's entitlement under the Bug River legislation shall be made by reference to the terms of the July 2005 Act, in particular the maximum statutory ceiling of 20% laid down in section 13(2) of that Act.
4. The present friendly settlement does not preclude the applicant from seeking and recovering compensation over and above the current 20% ceiling fixed by the 2005 Act in so far as Polish law allows this in the future.
III. Individual measures
5. The Government shall pay to the applicant, within 15 (fifteen) days from the date of delivery of the Court's judgment striking the case out of its list of cases under Rule 62 § 3 of the Rules of Court, the lump sum of 237,000 (two hundred and thirty-seven thousand) Polish zlotys (PLN) to a bank account named by him. The amount included therein regarding costs and expenses shall be paid together with any value added tax that may be chargeable thereon, the remaining amount being free of any tax or charge.
6. The preceding lump sum is made up as follows:
(a) an amount of 213,000 (two hundred and thirteen thousand) Polish zlotys (PLN) representing
(i) 20% of the agreed notional value of the applicant's Bug River property as determined according to the terms of the July 2005 Act, to be paid without the applicant's having to undertake the normal procedure foreseen in the July 2005 Act and notwithstanding the fact that his ascendants have already received partial compensation amounting to 2% of the value of the original property; and
(ii) compensation for all and any prejudice which may have been sustained by the applicant as a consequence of the violation of his right of property under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, covering both
- non-pecuniary damage arising from the uncertainty and frustration involved in the prolonged hindrance by the Polish authorities on his exercise of his «right to credit» during the period falling within the Court's temporal jurisdiction and
- assumed but unquantified material damage;
(b) 24,000 (twenty-four thousand) Polish zlotys (PLN) for the costs and expenses incurred by him in addition to those covered by the award made in the principal judgment.
7. In the event of failure to pay the above sum within the said time-limit of 15 days referred to in paragraph 5, the Government undertake to pay until settlement simple interest on the amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points.
8. The applicant accepts that the above payment once received by him shall
(a) constitute the final and full settlement of all his claims under his application No. 31443/96 before the Court, and
(b) exhaust his entitlement by virtue of the Bug River legislation as it stands under the July 2005 Act.
(a) undertakes not to seek any damages from the respondent State in respect of pecuniary and/or non-pecuniary prejudice arising from the facts found by the Court to constitute a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention in the present case;
(b) waives any further claims against the Polish authorities in Polish civil courts, including those under the provisions of the Civil Code on the law of tort (Article 417 et seq.), and any claims that may be brought in relation to those facts before the Court or any other international body.
10. Nothing in the present friendly settlement constitutes an acknowledgement by the applicant of the legitimacy of the statutory ceiling of 20% fixed by the July 2005 Act or its compatibility with the Polish Constitution or the Convention.
IV. General measures
11. The Government make, as an integral part of this settlement, the following declaration as to general measures which are to be taken in accordance with the terms of the Court's principal judgment.
Having regard to their obligations under Article 46 of the Convention as to the execution of the Court's principal judgment in the case of Broniowski v. Poland (application No. 31443/96), in particular those relating to general measures to be adopted in order to secure the implementation of the «right to credit» not only of the applicant in that case but also of remaining Bug River claimants, the Government of the Republic of Poland
(a) that they undertake to implement as rapidly as possible all the necessary measures in respect of domestic law and practice as indicated by the Court in the fourth operative provision of the principal judgment, and that, to this end, they will intensify their endeavours to make the new Bug River legislation effective and to improve the practical operation of the mechanism designed to provide the Bug River claimants with compensation, including the auction-bidding procedure and payments from the Compensation Fund (Fundusz Rekompensacyjny) referred to in the July 2005 Act;
(b) that, as regards the auction-bidding procedure, they will ensure that the relevant State agencies will not hinder the Bug River claimants in enforcing their «right to credit»;
(c) that, in addition to adopting general measures designed to remove obstacles in implementing the «right to credit», they recognise their obligation to make available to the remaining Bug River claimants some form of redress for any material or non-material damage caused to them by the defective operation of the Bug River legislative scheme in their regard; in this connection,
- noting that, in respect of material damage, it is common ground that a civil action under Article 417 or, as the case may be, Article 417.1 of the Civil Code constitutes a remedy for affording such redress;
- pointing out that, in respect of non-material damage, in particular uncertainty and frustration, this obligation was taken into account in incorporating in the July 2005 Act more favourable modalities for implementation of the «right to credit» than those existing in the preceding legislation, these more favourable modalities being, firstly, the possibility of obtaining pecuniary compensation ({swiadczenia pienieznego}) as an alternative to the more cumbersome procedure of participating in auction bidding and, secondly, the raising of the statutory ceiling for compensation from 15% to 20%; and
- further, undertaking not to contest before domestic courts that Article 448 read in conjunction with Article 23 of the Civil Code is capable of providing a legal basis for making a claim in respect of non-material damage.
For the Government
Jakub {WOLASIEWICZ}
For the applicant
Jerzy BRONIOWSKI
Zbigniew CICHON
Wojciech {HERMELINSKI}
Made in three original copies and witnessed, on behalf of the Registry of the European Court of Human Rights, by
Done in Warsaw, on 6 September 2005.»
II. The Court's assessment
A. General considerations
32. The Court's power to strike a case out of its list of cases in the event of a friendly settlement is conferred by Article 39 of the Convention, which provides:
«If a friendly settlement is effected, the Court shall strike the case out of its list by means of a decision which shall be confined to a brief statement of the facts and of the solution reached.»
The exercise of this power is however subject to the conditions stated in Articles 37 § 1 and 38 § 1(b) of the Convention, which respectively govern the striking out of applications and the finding of friendly settlements. These two provisions, in so far as relevant, read:
Article 37 (striking out applications)
«1. The Court may at any stage of the proceedings decide to strike an application out of its list of cases where the circumstances lead to the conclusion that»
(b) the matter has been resolved; ...
However, the Court shall continue the examination of the application if respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto so requires.»
Article 38 (examination of the case and friendly settlement proceedings)
«1. If the Court declares the application admissible, it shall»
(b) place itself at the disposal of the parties concerned with a view to securing a friendly settlement of the matter on the basis of respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto.»
33. It thus follows that the Court may strike an application out of its list only if it is satisfied that the solution of the matter embodied in the settlement arrived at between the parties is based on «respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto». This requirement is incorporated in Rule 62 § 3 of the Rules of Court, which provides:
«If the Chamber is informed by the Registrar that the parties have agreed to a friendly settlement, it shall, after verifying that the settlement has been reached on the basis of respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto, strike the case out of the Court's list in accordance with Rule 43 § 3.»
Rule 43 § 3 specifies that «the decision to strike out an application which has been declared admissible» — as in the present case — «shall be given in the form of a judgment».
B. Implications of a «pilot-judgment procedure»
34. The friendly settlement in the present case has been reached after the Court delivered a judgment on the merits of the case in which it held that the violation of the applicant's Convention right originated in a widespread, systemic problem as a consequence of which a whole class of persons had been adversely affected (Broniowski cited above, § 189). In that connection, the Court directed that «the respondent State must, through appropriate legal measures and administrative practice, secure the implementation of the property right in question in respect of the remaining Bug River claimants or provide them with equivalent redress in lieu, in accordance with the principles of protection of property rights under Article 1 of Protocol No. 1» (see the fourth operative provision of the principal judgment).
The Court thereby made clear that general measures at national level were called for in execution of the judgment and that those measures must take into account the many people affected and remedy the systemic defect underlying the Court's finding of a violation. It also observed that they should include a scheme offering to those affected redress for the Convention violation. It stressed that once such a defect has been identified, it falls to the national authorities, under the supervision of the Committee of Ministers, to take, retroactively if appropriate, the necessary remedial measures in accordance with the subsidiary character of the Convention (ibid. § 193).
This kind of adjudicative approach by the Court to systemic or structural problems in the national legal order has been described as a «pilot-judgment procedure» (see, e.g., the Court's Position paper on proposals for reform of the European Convention on Human Rights and other measures as set out in the report of the Steering Committee for Human Rights of 4 April 2003 (CDDH(2003)006 Final, unanimously adopted by the Court at its 43rd plenary administrative session on 12 September 2003, paragraphs 43 to 46; and Response by the Court to the CDDH Interim Activity Report prepared following the 46th Plenary Administrative Session on 2 February 2004, paragraph 37).
35. The object in designating the principal judgment as a «pilot judgment» was to facilitate the most speedy and effective resolution of a dysfunction affecting the protection of the right of property in the national — Polish — legal order. One of the relevant factors considered by the Court was the growing threat to the Convention system and to the Court's ability to handle its ever increasing caseload that resulted from large numbers of repetitive cases deriving from, among other things, the same structural or systemic problem (ibid.). Indeed, the pilot-judgment procedure is primarily designed to assist the Contracting States in fulfilling their role in the Convention system by resolving such problems at national level, thereby securing to the persons concerned the Convention rights and freedoms as required by Article 1 of the Convention, offering to them more rapid redress and, at the same time, easing the burden on the Court which would otherwise have to take to judgment large numbers of applications similar in substance. It will be recalled that in the pilot judgment in Mr Broniowski's application the Court, after finding a violation, also adjourned its consideration of applications deriving from the same general cause «pending the implementation of the relevant general measures» (ibid., § 198).
36. In the context of a friendly settlement reached after delivery of a pilot judgment on the merits of the case, the notion of «respect of human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto» necessarily extends beyond the sole interests of the individual applicant and requires the Court to examine the case also from the point view of «relevant general measures».
It cannot be excluded that even before any, or any adequate, general measures have been adopted by the respondent State in execution of a pilot judgment on the merits (Article 46 of the Convention), the Court would be led to give a judgment striking out the «pilot» application on the basis of a friendly settlement (Articles 37 § 1(b) and 39) or awarding just satisfaction to the applicant (Article 41). Nonetheless, in view of the systemic or structural character of the shortcoming at the root of the finding of a violation in a pilot judgment, it is evidently desirable for the effective functioning of the Convention system that individual and general redress should go hand in hand. The respondent State has within its power to take the necessary general and individual measures at the same time and to proceed to a friendly settlement with the applicant on the basis of an agreement incorporating both categories of measures, thereby strengthening the subsidiary character of the Convention system of human rights protection and facilitating the performance of the respective tasks of the Court and the Committee of Ministers under Articles 41 and 46 of the Convention. Conversely, any failure by a respondent State to act in such a manner necessarily places the Convention system under greater strain and undermines its subsidiary character.
37. In these circumstances, in determining whether it can strike the present application out of its list pursuant to Articles 39 and 37 § 1(b) of the Convention on the ground that the matter has been resolved and that respect for human rights as defined in the Convention and its Protocols does not require its further examination, it is appropriate for the Court to have regard not only to the applicant's individual situation but also to measures aimed at resolving the underlying general defect in the Polish legal order identified in the principal judgment as the source of the violation found.
C. Terms of the friendly settlement agreed by the parties
38. In this connection, the Court notes that the friendly settlement reached between Mr Broniowski and the Polish Government addresses the general as well as the individual aspects of the finding of a violation of the right of property under Article 1 of Protocol No. 1 made by the Court in the principal judgment. In the very first clause of the agreement the terms of the settlement are expressly stated to be intended to take into account «not only the interests of the individual applicant... and the prejudice sustained by him as a result of the violation of his right of property found by the Court to have occurred in his particular case, but also the interests and prejudice of complainants in similar applications pending before the Court or liable to be lodged with it»; and «the obligation of the Polish Government under Article 46 of the Convention, in executing the principal judgment, to take not only individual measures of redress in respect of Mr Broniowski but also general measures covering other Bug River claimants» (see paragraph 31 above). The parties have thereby recognised the implications, for the purposes of their friendly settlement, of the principal judgment as a pilot judgment.
1. General measures
39. Prior to the settlement, the respondent Government introduced amended legislation, namely the July 2005 Act (see paragraphs 18 — 20 above), which, as stipulated in the Preamble to the agreement, was «enacted with a view to taking into account the findings of the Court's principal judgment as well as those... of the judgment of 15 December 2004 by the Constitutional Court» (see paragraphs 10 — 11, 14 — 17 and 31 above).
In its principal judgment the Court found that the unjustified hindrance on the applicant's «peaceful enjoyment of his possessions» as guaranteed by Article 1 of Protocol No. 1 derived from State conduct whereby «the [Polish] authorities, by imposing successive limitations on the exercise of the applicant's „right to credit“ and by applying the practices that made it unenforceable and unusable in practice, rendered that right illusory and destroyed its very essence» (see Broniowski, cited above, § 185). The Court also observed, in relation to the ultimate legal extinguishment of the applicant's «right to credit» by virtue of the December 2003 Act (ibid., § 186), that there was «no cogent reason why such an insignificant amount [namely the 2% of compensation already received by the applicant's family] should per se deprive him of the possibility of obtaining at least a proportion of his entitlement on an equal basis with other Bug River claimants» (ibid., § 185 in fine). The July 2005 Act taken together with the Government's undertakings in their declaration in the friendly settlement are evidently designed to remove these practical and legal obstacles on the exercise of the «right to credit» by Bug River claimants. Likewise, the July 2005 Act is aimed at removing the restrictive aspects of the December 2003 Act which were specifically condemned by the Constitutional Court in the reasoning of its December 2004 judgment, namely the maximum ceiling of 50,000 Polish zlotys (PLN) for compensation and the exclusion from any further «right to credit» of all Bug River claimants, such as the applicant, who had previously received any compensation, whatever the amount (see paragraphs 10 — 20 above).
In that latter judgment, the Court observes, the Constitutional Court, in its given function of interpreting and applying the Polish Constitution, played an important role in setting for the Polish legislature and executive standards for observance of human rights (see Broniowski, cited above, §§ 77 — 86; and paragraphs 14 — 17 above) and thereby creating within the domestic legal order better conditions for securing «the rights and freedoms as defined in... [the] Convention», in implementation of the principle of subsidiarity laid down in Article 1 of the Convention.
40. As to the declaration made by the Government in the friendly settlement in regard to general measures, the Court notes that its content relates both to the future functioning of the Bug River legislative scheme and to the affording of redress for any past prejudice, material or non-material, suffered by Bug River claimants as a result of the previous defective operation of that scheme.
41. In particular, the Government have referred to specific civil law remedies in connection with enabling the remaining Bug River claimants to seek compensation before the Polish courts for any material and/or non-material damage caused by the systemic situation found to be in breach of Article 1 of Protocol No. 1 in the principal judgment and thus to claim redress, as would be possible under Article 41 of the Convention if the Court were to deal with their cases on an individual basis.
The existence of an available civil remedy in respect of material damage caused by State action or omission seems clearly established in the light of the case-law of the Polish courts and, in particular, of the Supreme Court (see paragraphs 22 — 28 above).
On the other hand, the position in Polish law regarding recovery of compensation from State authorities for non-material damage is less clear (see paragraphs 29 — 30 above). In their declaration in the friendly settlement the respondent Government have suggested that compensation in kind for past non-material damage suffered by Bug River claimants, in particular frustration and uncertainty, has already been afforded by the provision in the July 2005 Act of more favourable modalities for implementing the «right to credit». Be that as it may, the Government have in addition undertaken not to contest that Article 448 read in conjunction with Article 23 of the Civil Code would be capable of providing a legal base for a claim in respect of non-material damage should any Bug River claimant wish to bring one before the Polish courts.
42. In their amending legislation and in their declaration in the friendly settlement, the respondent Government have, in the Court's view, demonstrated an active commitment to take measures intended to remedy the systemic defects found both by the Court in its principal judgment and by the Polish Constitutional Court in its judgment of December 2004. While, by virtue of Article 46 of the Convention, it is for the Committee of Ministers to evaluate these general measures and their implementation as far as the supervision of the execution of the Court's principal judgment is concerned (see also Rule 43 § 3 of the Rules of Court), the Court, in exercising its own competence to decide whether to strike the case out of its list under Articles 37 § 1(b) and 39 following a friendly settlement between the parties, cannot but rely on the respondent's Government's actual and promised remedial action as a positive factor going to the issue of «respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto» (see paragraph 37 above).
2. Individual measures
43. As to the reparation afforded to the individual applicant, Mr Broniowski, the Court notes that the payment to be made to him under the settlement provides him with both accelerated satisfaction of his «right to credit» under the Bug River legislative scheme as it now stands after the July 2005 Act and compensation for any pecuniary and non-pecuniary damage sustained by him. Also, he remains free to seek and recover compensation over and above the current 20% ceiling on compensation fixed by the July 2005 Act in so far as Polish law allows that in the future and there is nothing to prevent a future challenge of that 20% ceiling before either the Polish Constitutional Court or ultimately this Court (see clauses 6 and 10 of the agreement in paragraph 31 above).
D. Conclusion
44. In view of the foregoing, the Court is satisfied that the settlement in the present case is based on respect for human rights as defined in the Convention and its Protocols (Article 37 § 1 in fine of the Convention and Rule 62 § 3 of the Rules of Court).
Accordingly, the case should be struck out of the list.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Takes note of the terms of the friendly-settlement agreement and of the modalities for ensuring compliance with the undertakings referred to therein (Rule 43 § 3 of the Rules of Court);
2. Decides to strike the case out of the list.
Done in English and in French, and notified in writing on 28 September 2005, pursuant to Rule 77 § 2 and 3 of the Rules of Court.