План действий по исполнению властями Российской Федерации Постановления Европейского Суда по правам человека по делу «Алим против Российской Федерации» (жалоба № 39417/07)

(Принят 13.04.2015)

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ <*> ПО ИСПОЛНЕНИЮ ВЛАСТЯМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПО ДЕЛУ «АЛИМ ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (ЖАЛОБА № 39417/07)

---

<*> Перевод с английского ООО «Развитие правовых систем» / Под ред. Ю.Ю. Берестнева. Данный документ был представлен властями Российской Федерации в Комитет министров Совета Европы и распространен (в том числе размещен в публичном доступе на сайте Комитета министров Совета Европы) 13 апреля 2015 г. в качестве официального документа DH-DD(2015)411 к 1230 заседанию (DH) Комитета министров Совета Европы, назначенному на 9 — 11 июня 2015 г. За документы, распространенные по просьбе представителей стран — членов Совета Европы в Комитета министров Совета Европы, ответственность несет только указанный представитель, и они не влияют на правовую или политическую позицию Комитета министров Совета Европы (примеч. редактора).

Власти Российской Федерации ранее информировали Комитет министров Совета Европы о мерах по исполнению вышеупомянутого Постановления в соответствующих документах (DH-DD(2012)897 и DH-DD(2013)72). Это дополнительный план действий, подготовленный в свете решения Комитета министров Совета Европы от 4 декабря 2014 г. (Cm/Oj/Dec(2014) 1214/16) (далее — решение от 4 декабря 2014 г.), принятого на 1214-м заседании.

Нарушение

В Постановлении по делу «Алим против Российской Федерации» Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) установил нарушение статьи 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) в связи с несоблюдением права заявителя на уважение его семейной жизни, поскольку, применяя рассматриваемое наказание, внутригосударственные суды не приняли во внимание тот факт, что у М. Алима была семья в Российской Федерации.

Меры индивидуального характера

1. Следует напомнить, что Верховный Суд Российской Федерации отменил постановление об административном выдворении М. Алима. Соответственно, в настоящее время отсутствует непосредственная угроза высылки заявителя из Российской Федерации.

2. Власти Российской Федерации приняли меры, направленные на обеспечение законности пребывания заявителя в Российской Федерации.

2.1. Как сообщалось ранее, возможная процедура легализации пребывания заявителя в стране, которая могла быть применена в его случае, была подробно разъяснена представителям М. Алима. В частности, было разъяснено, что в соответствии с законодательством Российской Федерации временный вид на жительство мог быть предоставлен только по личному ходатайству иностранного гражданина, законно находящегося в Российской Федерации, то есть имеющего действительные документы, подтверждающие право иностранного гражданина находиться на территории Российской Федерации. Учитывая тот факт, что в настоящее время М. Алим de facto <*> находится на территории Российской Федерации незаконно, была предложена процедура возвращения М. Алима в страну происхождения при условиях, исключающих какие-либо препятствия для его возвращения. В частности, было предложено выдать заявителю транзитную визу на выезд, не применяя к нему административных санкций.

---

<*> De facto (лат.) — фактически, в действительности (примеч. переводчика).

В то же время миграционные власти выразили готовность предоставить заявителю максимальную поддержку при составлении пригласительного письма для его въезда в Российскую Федерацию и впоследствии поддержку при выдаче временного вида на жительство. Миграционные власти выдали соответствующие письменные гарантии.

Возможность легализации пребывания заявителя на территории Российской Федерации указанным выше способом и выданные компетентными органами государственной власти гарантии остаются действительными до настоящего времени. Однако ни заявитель, ни его представители не предприняли никаких действий в этом направлении.

2.2. Заявитель может обратиться к миграционным властям за получением временного вида на жительство в Российской Федерации, и в случае отказа в удовлетворении соответствующего ходатайства он может подать жалобу в суд.

Ранее Комитету министров Совета Европы была представлена подробная информация о том, что в Российской Федерации сложилась устойчивая практика, позволяющая заявителям эффективно обжаловать решения миграционных властей об отказе в выдаче временных и постоянных видов на жительство, принимая во внимание конкретную ситуацию, включая семейное положение (см. DH-DD(2013)273).

Тем не менее заявитель никогда не обращался к миграционным властям за временным или постоянным видом на жительство в Российской Федерации и, следовательно, не использовал эффективное средство правовой защиты. Ввиду того, что М. Алим (и его представитель) не подал соответствующих ходатайств, власти Российской Федерации не могут разрешить текущую ситуацию с заявителем указанным выше способом.

В этом отношении следует обратить внимание на неверные заявления, сделанные представителем М. Алима, о том, что он подавал ходатайства в суды Российской Федерации, но не получил какого-либо ответа (эти утверждения, противоречащие действительности, содержатся в меморандуме, направленном в Комитет министров Совета Европы в 2014 году, см. документ DH-DD(2014)1313E). Фактически заявитель и его представитель не подавали в суды ходатайств относительно правового статуса заявителя и/или легализации его пребывания в Российской Федерации ни в день рассмотрения дела М. Алима Верховным Судом Российской Федерации, ни впоследствии.

2.3. Согласно решению Комитета министров Совета Европы власти Российской Федерации дополнительно рассмотрели вопрос о возможности предоставления М. Алиму временного убежища.

Необходимо отметить, что данный вопрос может быть рассмотрен только после того, как заявитель подаст соответствующее личное ходатайство в Федеральную миграционную службу, а именно в Управление Федеральной миграционной службы по Краснодарскому краю. Отсутствуют какие-либо препятствия для принятия необходимых документов, которые могут быть представлены заявителем.

Однако заявитель не подал ходатайства о предоставлении ему временного убежища в Российской Федерации и не требовал разъяснения процедуры предоставления соответствующего статуса.

Представляется очевидным, что временное убежище не может быть предоставлено лицу, которое за ним не обращается.

Из изложенного выше следует, что у заявителя есть ряд возможностей для разрешения его ситуации, но он не выполнил каких-либо действий в этом направлении. Заявитель, как было указано выше, не подавал ходатайств о получении временного вида на жительство или о предоставлении временного убежища и продолжает скрываться. В этом отношении особое внимание уделяется тому факту, что интересы заявителя представляет квалифицированный адвокат, который информирован о ходе исполнения Постановления Европейского Суда и переписывается с Комитетом министров Совета Европы.

Ввиду изложенного власти Российской Федерации предприняли все возможные требуемые меры и предоставили заявителю все необходимые возможности для разрешения его ситуации. Так, на данном этапе упорядочение правового статуса М. Алима в Российской Федерации зависит от его собственных действий, и ввиду неосуществления заявителем соответствующих мер (изложенных выше), власти Российской Федерации не могут оказать ему дополнительную помощь в легализации его пребывания на территории Российской Федерации.

Меры общего характера

1. Решение Комитета министров Совета Европы от 4 декабря 2014 г. было направлено компетентным органам государственной власти (в частности, в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу судебных приставов, Верховный Суд Российской Федерации, Краснодарский краевой суд) с целью учета решения в практике деятельности, а также принятия необходимых мер индивидуального и общего характера согласно юрисдикции.

Вышеуказанные компетентные органы государственной власти направили копию решения соответствующим нижестоящим судам, структурным подразделениям и территориальным органам с необходимыми указаниями.

2. Следует напомнить, что Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации дали разъяснения <*>, на основании которых была выработана сложившаяся практика принятия во внимание особой ситуации каждого подлежащего выдворению лица, включая его/ее семейное положение, при принятии решения об административном выдворении из Российской Федерации (см. DH-DD(2012)897, DH-DD(2013)72, DH-DD(2013)273).

---

<*> См., например, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 января 2013 г. № 1-П, от 14 февраля 2013 г. № 4-П, от 14 февраля 2013 г. № 8-П и так далее, разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 г. № 21 «О применении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Протоколов к ней судами общей юрисдикции», и другие примеры.

После внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях поправок, обусловливающих в ряде случаев (без альтернативы) административное выдворение, 5 марта 2014 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес Определение № 628-О. В нем говорилось, что указанные поправки не противоречили Конституции Российской Федерации и соответствовали предыдущим выводам Европейского Суда относительно конституционности таких ограничений. Также отмечалось, что они не противоречили положениям Конвенции. Повторно особое внимание было уделено тому факту, что применение соответствующих ограничений не может быть «автоматическим» и суды не могут ограничиться формальными основаниями для применения закона, а должны рассмотреть и оценить действительные обстоятельства, включая семейный статус иностранного гражданина, чтобы установить, что административное выдворение является пропорциональным и необходимым.

В соответствии с законодательством Российской Федерации и согласно разъяснениям вышестоящих судов российские суды при рассмотрении дел об административных правонарушениях принимают во внимание особую ситуацию лица, совершившего административное правонарушение, включая его/ее семейное положение (включая дела, касающиеся нарушений, связанных с регулированием пребывания на территории Российской Федерации). Это подтверждается статистическими данными и примерами судебной практики.

Согласно данным Федеральной миграционной службы в 2014 году, то есть после даты внесения изменений, включающих административное выдворение, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в качестве обязательного наказания, российские суды вынесли около 100 000 решений в делах, связанных с нарушением статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и в 9 500 случаях к нарушителям был применен штраф без административного выдворения.

Суды прямо ссылались на статью 8 Конвенции и правовые заключения Конституционного Суда Российской Федерации, отказывая применять административное выдворение из Российской Федерации. Если суды первой инстанции неправильно оценивают семейное положение заинтересованных лиц, вышестоящие суды, действуя в качестве судов второй инстанции, отменяют или изменяют соответствующее судебное решение.

Сведения о некоторых случаях применения судами статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при назначении административного наказания за нарушение правил пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, а также соответствующие статистические данные изложены в Приложении I.

Таким образом, измененные положения законодательства Российской Федерации в свете разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации предусматривают, что должна приниматься во внимание индивидуальная ситуация заявителей, и указанные положения не препятствуют соблюдению Конвенции при рассмотрении дел, касающихся нарушений статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

3. Верховный Суд Российской Федерации предусмотрел (на вторую половину 2015 года) подготовку судебного обзора по вопросам административного выдворения, в частности, принимая во внимание правовые заключения Европейского Суда, изложенные в деле «Алим против Российской Федерации». Срок исполнения — декабрь 2015 года.

---