Письмо Госкорпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ» от 11.11.2020 № ОР-07/2251
<Об особенностях применения законодательства в программе переселения граждан из аварийного жилищного фонда>
Примечание
При применении следует учитывать, что документ не носит нормативный характер, является разъяснением по конкретному запросу, актуален на дату издания.
Государственная корпорация — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее Фонд), рассмотрев поступившее обращение, сообщает следующее.
1. Площадь предоставляемого жилья. При переселении граждан, занимающих аварийное жилое помещение на основании договора социального найма, необходимо руководствоваться нормами статей 86, 89 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее Жилищный кодекс), согласно которым граждане вправе получить равнозначное жилое помещение. Согласно пункту 59 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, применительно к положениям статьи 89 Жилищного кодекса критерий равнозначности не исключает возможности предоставления гражданам в порядке переселения жилого помещения большей площади взамен ранее занимаемого жилого помещения при отсутствии в муниципальном жилищном фонде на момент предоставления жилого помещения, равного по площади ранее занимаемому жилому помещению.
Что касается переселения собственников, то сроки и другие его условия определяются соглашением с собственником жилого помещения. Площадь предоставляемого жилого помещения может быть как равнозначна площади изымаемого жилья, так и отличаться от нее в ту или иную сторону. Причем отклонения в большую сторону могут быть обоснованы, в частности, необходимостью учета положений СП 53.13330.2016 «Свод правил. Здания жилые многоквартирные».
Федеральным законом от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее Федеральный закон № 185-ФЗ), нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации не предусмотрено увеличение установленного субъекту Российской Федерации лимита предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда в случае, если общая площадь предоставляемых жилых помещений превышает площадь жилых помещений, из которых переселяются граждане.
2. Привлечение личных средств граждан. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд регулируются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее Бюджетный кодекс).
Из анализа понятий «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд», «государственный контракт, муниципальный контракт», «государственный заказчик», «муниципальный заказчик», предусмотренных в статье 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон № 44-ФЗ), следует, что заключение контракта, предусматривающего участие граждан на стороне государственного или муниципального заказчика, не допускается.
В соответствии с пунктом 2 статьи 72 Бюджетного кодекса государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 данной статьи, который неприменим в случае покупки жилых помещений. Из этой нормы следует невозможность заключения государственного или муниципального контракта на сумму, превышающую лимит бюджетных обязательств, из того расчета, что данное превышение оплачивается третьим лицом (гражданином).
Таким образом, ни бюджетным законодательством, ни законодательством Российской Федерации о контрактной системе возможность участия третьих лиц (граждан, негосударственных организаций) в оплате государственных и муниципальных контрактов не предусмотрена. В этой связи юридически корректное включение гражданина в отношения по уплате продавцу (застройщику) части стоимости приобретаемых муниципальным образованием жилых помещений не представляется возможным.
В то же время представляется правомерным привлечение средств граждан в качестве источника доходов местного бюджета, что позволит осуществить бюджетное финансирование приобретения выбранных гражданами квартир. С этой целью Фонд полагает возможным заключение между гражданином и муниципальным образованием договора мены, предусматривающего предоставление гражданину в собственность взамен изымаемого жилого помещения другого жилого помещения с условием доплаты гражданином за предоставляемое жилое помещение определенной денежной суммы. Такой договор может заключаться в том числе до завершения строительства дома, в котором будет находиться предоставляемая гражданину квартира. Указанный договор может предусматривать уплату гражданином указанной суммы авансом.
3. Разница в стоимости предоставляемого и изымаемого жилья. Верховный Суд в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019) от 24 апреля 2019 года, делая вывод о праве гражданина на предоставление другого равнозначного жилого помещения, не указывает однозначно на обязательность предоставления такого помещения без доплаты гражданином разницы между стоимостью предоставляемого и изымаемого помещений.
Правовая возможность включения в акт субъекта Российской Федерации положений, предусматривающих доплату переселяемыми гражданами указанной разницы имеется, что следует, в частности, из пункта 12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2019) от 25 декабря 2019 года.
При этом установление в региональной адресной программе по переселению граждан из аварийного жилищного фонда презумпции равнозначности стоимости двух жилых помещений (аварийного и пригодного для проживания) исходя из совпадения их площадей представляется недопустимым. При предоставлении переселяемому из аварийного жилья собственнику другого жилого помещения взамен изымаемого должна быть установлена рыночная стоимость предоставляемого жилого помещения и возмещения за изымаемое жилое помещение на основании отчета независимого оценщика. Такой вывод следует из статьи 56.8 Земельного кодекса Российской Федерации.
По смыслу части 8.1 статьи 32 Жилищного кодекса, освобождение гражданина от доплаты разницы в стоимости, если это предусмотрено правовым актом субъекта Российской Федерации, можно рассматривать как дополнительную меру поддержки обеспечения граждан жилыми помещениями. Такая дополнительная мера поддержки может быть установлена субъектом Российской Федерации при соблюдении условия об отсутствии у гражданина на момент признания дома аварийным иных жилых помещений, пригодных для постоянного проживания, находящихся в собственности либо занимаемых на условиях социального найма или по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.
Исходя из сказанного выше и с целью установления правовой определенности в вопросе о доплате разницы между стоимостью изымаемого жилого помещения и вновь предоставляемого Фонд рекомендует субъектам Российской Федерации самостоятельно устанавливать в региональной адресной программе по переселению граждан из аварийного жилищного фонда (далее программа переселения) случаи, когда разница между стоимостью предоставляемого и изымаемого помещений подлежит уплате гражданами, порядок ее исчисления, а также случаи полного или частичного освобождения граждан от необходимости доплаты.
Доплата указанной разницы в стоимости жилых помещения за счет средств Фонда Федеральным законом № 185-ФЗ не предусмотрена.
Таким образом, в программе переселения можно предусмотреть в качестве дополнительной меры поддержки освобождение отдельных категорий граждан от доплаты разницы между рыночной стоимостью предоставляемого жилого помещения и размером возмещения, условия предоставления такого освобождения, а также источники финансирования удорожания стоимости жилого помещения по сравнению с нормативной стоимостью (средства местного бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации). Также программа может предусматривать доплату указанной разницы или ее части за счет средств собственников помещений (если гражданин не освобождается от оплаты разницы).
4. Применение части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса. Согласно указанной в обращении позиции Верховного Суда Российской Федерации (далее Верховный Суд), если жилой дом, признанный аварийным и подлежащим сносу, включен в программу переселения, то собственник жилого помещения в таком доме имеет право (по своему выбору) на предоставление другого равнозначного жилого помещения либо на его выкуп. Данный вывод Верховный Суд основывал на пункте 3 статьи 2 и статье 16 Федерального закона № 185-ФЗ.
Поскольку пункт 3 статьи 2 Федерального закона № 185-ФЗ ссылается на статью 32 Жилищного кодекса, которая в настоящее время изменена, указанная правовая позиция Верховного Суда может применяться лишь с учетом новых положений частей 8.1 и 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса и не может им противоречить. Таким образом, в настоящее время граждане, на которых распространяется ограничение, установленное частью 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса, не имеют указанного права выбора между предоставлением им другого равнозначного жилого помещения и возмещением, а им может быть предоставлено лишь возмещение за изымаемое жилое помещение, рассчитанное с учетом ограничений, установленных частью 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса.
Наиболее проблемным является определение круга тех граждан, на которых распространяются ограничения части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса.
Согласно письму Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстроя России) от 17 апреля 2020 года № 15026-МЕ/06, Федеральный закон от 27 декабря 2019 года № 473-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства“ в части переселения граждан из аварийного жилищного фонда» (далее Федеральный закон № 473-ФЗ) не содержит особенностей применения нормы части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса в зависимости от даты возникновения права собственности на изымаемое жилое помещение, поскольку под ее действие подпадают все случаи перехода права собственности после признания многоквартирного дома аварийным. При изъятии жилого помещения (заключения с конкретным собственником соглашения об изъятии), осуществляемом после 28 декабря 2019 года (дата вступления в силу Федерального закона № 473-ФЗ), размер возмещения за изымаемое жилое помещение определяется в соответствии с частью 7 статьи 32 Жилищного кодекса с учетом положений части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса. Таким образом, согласно указанному письму, правовая позиция Минстроя России заключается в том, что положения части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса распространяются на собственников помещений, которые приобрели жилые помещения в признанном аварийным многоквартирном доме до 28 декабря 2019 года, но не успели заключить до этой даты соглашения об изъятии или договоры мены.
Позиция Фонда относительно применения части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса состоит в том, что жилищные отношения возникают с момента приобретения гражданином жилого помещения, а не с момента принятия решения об изъятии или заключения соглашения об изъятии жилого помещения (договора мены). Согласно статье 6 Жилищного кодекса, действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом. Поскольку Федеральный закон № 473-ФЗ не содержит указания на то, что он распространяется на ранее возникшие жилищные отношения, положения части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса подлежат применению в случае изъятия для муниципальных нужд аварийных жилых помещений, приобретенных их собственниками после 28 декабря 2019 года. Таким образом, по мнению Фонда, гражданин, ставший до вступления в силу Федерального закона № 473-ФЗ собственником жилого помещения в многоквартирном доме после признания его в установленном порядке аварийным, сохраняет право выбора способа переселения (предоставление жилого помещения взамен или выкуп). Кроме того, если исходить из указанной правовой позиции Верховного Суда, право гражданина, являющегося собственником помещения в признанном аварийным многоквартирном доме, на выбор между двумя возможными способами переселения возникает с момента включения многоквартирного дома в программу переселения. Применение к таким собственникам положений части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса означало бы отмену ранее возникших прав, что не предусмотрено законом.
5. Субсидия застройщикам, заключившим договоры о развитии застроенных территорий. Исходя из пункта 4 части 6 статьи 16 Федерального закона № 185-ФЗ, предоставление субсидии лицу, заключившему с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, осуществляется по мере выполнения таким лицом обязательств, предусмотренных этим договором, а именно обязательств по приобретению и передаче в муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для дальнейшего предоставления гражданам, проживающим в аварийном фонде по договору социального найма, и обязательств по выплате возмещения за изымаемые жилые помещения в аварийных многоквартирных домах.
В целях реализации указанных положений Федерального закона № 185-ФЗ и оказания методической поддержки публично-правовым образованиям Фондом разработаны методические рекомендации о порядке расчета суммы финансовой поддержки за счет средств Фонда в части, касающейся предоставления субсидий лицам, заключившим с органами местного самоуправления договоры о развитии застроенных территорий и (или) договоры комплексного развития территорий, и об условиях и порядке принятия органами местного самоуправления, субъектами Российской Федерации решений о предоставлении указанных субсидий за счет средств Фонда. Методические рекомендации утверждены правлением Фонда 29 сентября 2020 года, протокол № 1013, и размещены на сайте Фонда (fondgkh.ru) в разделе «Методические рекомендации».