Письмо Генпрокуратуры РФ от 22.12.2003 № 36-12-03

<О Методических рекомендациях «Осуществление прокурорского надзора за соблюдением избирательных прав граждан»>

Для использования в практической деятельности направляю Методические рекомендации «Осуществление прокурорского надзора за соблюдением избирательных прав граждан».

Прошу довести Рекомендации до сведения подчиненных прокуроров городов и районов.

Органы прокуратуры, исполняя возложенные на них обязанности, осуществляют надзор за исполнением законов при реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Анализ судебной и прокурорской практики, публикаций в средствах массовой информации показывает, что нарушения законодательства о выборах на всех уровнях публичной власти носят весьма распространенный характер. Появляются все более изощренные по изобретательности технологии политического «убийства» конкурентов в глазах населения, факты криминализации народных избранников, случаи введения в заблуждение рядовых избирателей. Все это не в последнюю очередь предопределяется «ценой» вопроса, за которым в последние годы все более отчетливо просматривается сугубо финансовая подоплека вхождения во власть, нежели желание сделать жизнь населения более достойной.

При этом нарушения избирательных прав граждан выявляются на всех стадиях избирательного процесса. Умышленно или в результате правовой неграмотности должностные лица и кандидаты в народные избранники, организации и граждане нарушают избирательное законодательство. Во многих случаях только своевременное вмешательство прокуратуры, применение мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения позволяет восстановить нарушенные избирательные права граждан и избежать негативных последствий.

В то же время нередкими в последнее время стали попытки втягивания органов прокуратуры в предвыборную борьбу путем направления обращений о якобы имеющих место фактах нарушения избирательного законодательства, что ставит перед прокурорами ответственную задачу по надлежащему усвоению ключевых требований рассматриваемого законодательства с целью оперативного и четкого реагирования именно в тех случаях, когда прокурорское вмешательство является своевременным, объективным и адекватным.

Предстоящие в 2003 — 2004 гг. выборы Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации требуют от прокуроров повышенной готовности к противоправным эксцессам предвыборной гонки в современных условиях, когда законодательство о выборах претерпело серьезные изменения, а значит, возникает необходимость в обеспечении рационального и по возможности единообразного подхода к осуществлению прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.

Настоящие Рекомендации призваны оказать прокурорам помощь в организации и осуществлении надзорных мероприятий по выявлению, пресечению и устранению нарушений законов, регламентирующих порядок реализации гражданами своих избирательных прав.

Конституцией Российской Федерации гарантировано право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 1 ст. 32). Порядок осуществления избирательных прав граждан регламентируется Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (далее — Закон об основных гарантиях), иными федеральными законами, регламентирующими процедуру проведения отдельных видов выборов, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, документами избирательных комиссий.»

Ключевым в системе законодательства о выборах является Закон об основных гарантиях, который гарантирует обеспечение избирательных прав граждан и устанавливает основы избирательного процесса на территории Российской Федерации применительно к любому уровню выборов. Этим Законом устанавливаются обязательные стандарты, подлежащие соблюдению не только в правоприменительном, но и в законотворческом процессе. В этой связи федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты не могут противоречить Закону об основных гарантиях.

Порядок проведения выборов в федеральные органы государственной власти регламентируется Федеральными законами от 20.12.2002 № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон о выборах депутатов) и от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (далее — Закон о выборах Президента).

Общие положения о проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления закреплены соответственно в Федеральных законах от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом конкретные процедуры проведения данной категории выборов устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

В случае отсутствия в субъекте Российской Федерации, муниципальном образовании должной нормативно-правовой базы для проведения выборов местного уровня, а также органов и должностных лиц, ответственных за осуществление избирательных действий, подлежит применению Федеральный закон от 26.11.96 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (далее — Закон об обеспечении конституционных прав).

Самостоятельным федеральным законом утверждается схема одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Кроме того, необходимо упомянуть о целой группе законодательных актов, отдельные нормы которых имеют непосредственное отношение к избирательному процессу. Так, Федеральным законом от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее — Закон о политических партиях) оговаривается порядок участия партий в выборах. Здесь же стоит назвать Законы РФ от 27.12.91 № 2124-1 «О средствах массовой информации», от 25.06.93 № 5254-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральные законы от 19.05.95 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 31.07.95 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и от 08.01.98 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Наконец, следует назвать Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.96 № 63-ФЗ (далее — УК РФ) и Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ), устанавливающие соответственно уголовную и административную ответственность для нарушителей законодательства об избирательных правах граждан.

Согласно ст. 2 Закона об основных гарантиях под избирательными правами граждан понимается конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

Данное конституционное право призваны обеспечивать сразу несколько органов, имеющих установленные законодательством задачи и полномочия. К ним относятся:

избирательные комиссии;

органы внутренних дел;

органы, уполномоченные в области печати и средств массовой информации;

органы, уполномоченные в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания;

инспектора Счетной палаты Российской Федерации;

органы прокуратуры;

суды.

Наиболее широкими полномочиями наделены избирательные комиссии, которые, в соответствии с п. 7 ст. 3 Закона об основных гарантиях, организуют и проводят выборы.

В соответствии с этим Законом Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии:

осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации на соответствующих территориях;

оказывают методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

рассматривают жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимают по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

осуществляют иные полномочия в соответствии с Законом об основных гарантиях и иными законами.

Участковые комиссии формируются в период избирательной кампании для обеспечения процесса голосования и подсчета голосов избирателей, и их функции и полномочия значительно сужены. Кроме осуществления мероприятий по подготовке и проведению голосования участковые комиссии полномочны;

контролировать соблюдение на территории избирательного участка порядка проведения предвыборной агитации;

рассматривать в пределах своих полномочий жалобы (заявления) на поручения избирательного законодательства;

осуществлять иные полномочия в соответствии с законом.

Кроме того, согласно ст. 60 Закона об основных гарантиях для осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на подготовку и проведение выборов, за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, для проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений и блоков, для организации проверок достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, доходах и их источниках, контроля за возвратом бюджетных средств, выделенных соответствующими избирательными комиссиями в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, при избирательных комиссиях создаются контрольно-ревизионные службы.

Для обеспечения возложенных на избирательные комиссии полномочий и члены избирательных комиссий наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях по 20 статьям Особенной части КоАП РФ <*>.

---

<*> Подробнее см. настоящие Рекомендации, гл. 5, с. 27 — 28.

В силу п. 5 ст. 20 Закона об основных гарантиях комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти, которые обязаны в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. В случае если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

Избирательные комиссии за нарушения избирательного законодательства также вправе применить к кандидатам ответственность, предусмотренную законодательством о выборах, то есть отказать в регистрации или, в случае если нарушения, допущенные кандидатом, будут выявлены после его регистрации, обратиться в суд за ее отменой.

Следующими по объему полномочий в обеспечении соблюдения избирательных прав граждан являются органы внутренних дел.

Согласно ст. 10 Закона РФ от 18.04.91 № 1026-1 «О милиции» органы внутренних дел в соответствии с поставленными перед ними задачами в части, относимой к вопросу обеспечения избирательных прав граждан, обязаны:

предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения; выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к устранению данных обстоятельств;

принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством;

выявлять и раскрывать преступления;

возбуждать уголовные дела, производить дознание и осуществлять неотложные следственные действия;

осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях;

обеспечивать правопорядок на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах;

проводить экспертизы по уголовным делам и по делам об административных правонарушениях, а также научно-технические исследования по материалам оперативно-розыскной деятельности;

исполнять в пределах своей компетенции определения судов, постановления судей, письменные поручения прокурора, следователя о приводе лиц, уклоняющихся от явки по вызову, о заключении под стражу, производстве розыскных, следственных и иных предусмотренных законом действий, оказывать им содействие в производстве отдельных процессуальных действий;

контролировать соблюдение гражданами и должностными лицами правил регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также соблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для их правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации;

оказывать содействие в пределах своих полномочий депутатам представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатам, зарегистрированным кандидатам в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления, членам избирательных комиссий, комиссий референдума, представителям общественных объединений в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность;

производить регистрацию средств цветного копирования, приобретаемых физическими и юридическими лицами, осуществлять контроль за соблюдением правил их учета, хранения и использования в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

оказывать содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдума в реализации их полномочий, в том числе предоставлять избирательным комиссиям по их запросам сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления;

принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума противоречащей закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума), информировать соответствующую избирательную комиссию или комиссию референдума о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах.

Должностные лица органов внутренних дел вправе привлекать нарушителей избирательных прав граждан к административной ответственности по восьми статьям КоАП РФ, перечисляемым в гл. 5 настоящих Рекомендаций.

Регистрацию средств массовой информации и массовых коммуникаций, информационных агентств, рекламных агентств, лицензирование телевизионного и радиовещания, а также контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации, условий регистрации и лицензий, наложение взысканий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, вынесение предупреждений, приостановление и аннулирование регистраций и лицензий в установленном порядке согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 10.09.99 № 1022, осуществляют это министерство и его территориальные управления.

Должностные лица МПТР России также обладают полномочиями по привлечению нарушителей законодательства о выборах к административной ответственности за непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации.

Кроме того, если в период избирательной кампании после вступления в силу решения суда о привлечении главного редактора или редакции радио- и телепрограммы, периодического печатного издания, иной организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации, этот главный редактор или эта организация допустит повторное нарушение законодательства Российской Федерации о выборах, территориальное управление министерства в соответствии со ст. 16.1 Закона Российской Федерации от 27.12.91 № 2124-1 «О средствах массовой информации» по обращению избирательной комиссии вправе обратиться в суд с заявлением о приостановлении выпуска данного средства массовой информации.

Органы прокуратуры при наличии информации, требующей прокурорского вмешательства, применяют предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) меры прокурорского реагирования, в том числе возбуждают производства по делам об административных правонарушениях в сфере законодательства о выборах и расследуют уголовные дела, отнесенные ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ к подследственности прокуроров.

В силу п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре прокурор не вправе подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан. Органы, осуществляющие контроль за соблюдением избирательных прав граждан, перечислены выше, в связи с чем основаниями для вмешательства прокурора при нарушениях законодательства о выборах будут:

сообщение о нарушении избирательного законодательства, имеющем признаки преступлений, предусмотренных ст. ст. 141 — 142.1 УК РФ;

сообщение о нарушении избирательного законодательства, имеющем признаки административного правонарушения, возбуждение дела по которому отнесено к исключительной компетенции прокурора;

совершение членом избирательной комиссии или зарегистрированным кандидатом преступления или административного правонарушения, наказание за которое налагается в судебном порядке;

сообщение о незаконном действии (бездействии) органа, осуществляющего контроль за соблюдением избирательных прав граждан;

иные основания, по которым прокурор считает необходимым принять проверку к своему производству.

В остальных случаях прокурор вправе самостоятельно определять порядок проведения проверки обращения и орган, которому он эту проверку поручит.

Значительную роль в обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными играют суды.

Суды в соответствии со ст. 10 Закона об основных гарантиях назначают выборы в том случае, если уполномоченные на то органы не выполняют такую функцию в установленный срок.

Согласно ст. 75 Закона об основных гарантиях, в порядке, предусмотренном ст. ст. 259 — 261 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее — ГПК РФ), суды рассматривают жалобы на действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также на действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан.

Кроме того, суды в порядке, предусмотренном УПК РФ и КоАП РФ, рассматривают уголовные дела и дела об административных правонарушениях.

3.1 Источники информации о нарушениях законодательства

об избирательных правах граждан

Важнейшую роль при осуществлении прокурорского надзора в период избирательной кампании играет оперативное получение полной и достоверной информации о состоянии законности на поднадзорной территории. Для этого необходимо наладить систему получения информации и ее своевременный анализ. Общий поток поступающих в прокуратуру сведений о нарушениях законов можно разделить на следующие основные группы источников, служащих основанием для прокурорского вмешательства.

3.1.1 Обращения граждан и юридических лиц

Основным информационным источником о нарушениях избирательных прав продолжают оставаться обращения граждан, кандидатов в депутаты и на иные выборные должности и их доверенных лиц, доверенных лиц избирательных объединений и блоков, а также различных должностных лиц, поступающие непосредственно в прокуратуру.

3.1.2 Материалы уголовных и гражданских дел, а также дел об административных правонарушениях

При расследовании уголовных дел, возбужденных прокурором по факту нарушения избирательных прав, могут быть выявлены нарушения, не относящиеся к уголовно наказуемым деяниям, но тем не менее требующие принятия различных мер прокурорского реагирования. Кроме того, информация о нарушениях избирательного законодательства может содержаться и в материалах проверок, в ходе которых не были установлены основания для возбуждения уголовного дела.

Согласно ч. 3 ст. 260 ГПК РФ заявления избирателей, кандидатов, избирательных объединений и блоков, обратившихся в суд за защитой своих избирательных прав, рассматриваются судом с участием прокурора. В этой связи определенный объем интересующей прокурора дополнительной информации, в том числе о нарушениях избирательных прав, может быть получен как из самих заявлений, так и при их судебном рассмотрении.

Следует подвергать подробному анализу информацию о совершенных и рассмотренных административных проступках. При этом особое внимание должно уделяться обстоятельствам их совершения.

3.1.3 Сообщения контролирующих органов и нижестоящих прокуратур

В ст. 28.3 КоАП РФ перечислены должностные лица и органы, правомочные составлять протоколы об административных правонарушениях в области избирательных прав. К числу таких субъектов отнесены:

члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями;

должностные лица органов внутренних дел (милиции);

должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации;

должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания;

инспектора Счетной палаты Российской Федерации.

Таким образом, прокурорам следует наиболее тесно наладить контакт с представителями этих органов, функционирующих на соответствующей территории.

Кроме того, вышестоящим прокуратурам в обязательном порядке необходимо отладить систему получения и обработки информации от нижестоящих прокуроров о состоянии законности в избирательной сфере.

3.1.4 Решения избирательных комиссий

Принимаемые избирательными комиссиями решения следует подвергать тщательному анализу. Это позволит определить наиболее часто встречающиеся нарушения законодательства о выборах в конкретном регионе, сосредоточить усилия на проблемных участках, принять адекватные меры в случаях незаконного применения такими комиссиями властных полномочий или проявления пассивности.

3.1.5 Нормативно-правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления

Важными источниками информации о нарушениях избирательных прав граждан являются нормативно-правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, в которых регламентируются вопросы, связанные с проведением выборов или референдума.

3.1.6 Средства массовой информации

При изучении публикаций, репортажей и передач в средствах массовой информации прокурор может получить большой объем сведений о нарушениях избирательных прав граждан, в том числе:

о совершенном или готовящемся нарушении избирательных прав граждан;

о распространении заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство или подрывающих репутацию кандидата, избирательного объединения или блока;

об опубликовании предвыборной информации, не оплаченной из избирательного фонда, или же в сроки, когда публикация такой информации запрещена (то есть нарушение может быть допущено самим средством массовой информации).

Согласно п. 2 ст. 30 Закона об основных гарантиях решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены Законом. Также в силу п. 10 ст. 48 этого Закона политическая партия, в том числе входящая в избирательный блок, в случае выдвижения ею или соответствующим избирательным блоком кандидата (списка кандидатов) и последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов) соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 10 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном или муниципальном периодическом печатном издании, а также распространяет ее в Интернете.

Поэтому уже само отсутствие подобных публикаций является информацией о нарушении избирательного закона.

3.1.7 Непосредственное обнаружение прокурором нарушений избирательного законодательства

Необходимую информацию, служащую основанием для последующего реагирования, прокурор может получить во время посещения мест организации, подготовки и проведения выборов при визуальном наблюдении и устном опросе лиц, имеющих отношение к этому процессу.

3.2 Рабочая группа по надзору за соблюдением избирательных

прав граждан в период избирательной кампании и порядок ее работы

Указанием Генеральной прокуратуры РФ от 19.09.2003 № 42/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» прокурорам также предписывается создавать рабочие группы с участием правоохранительных органов и органов государственной власти для своевременного выявления и пресечения правонарушений в сфере законодательства о выборах, оперативного анализа и обмена поступающей информацией о состоянии законности, организации взаимодействия с избирательными комиссиями.

3.2.1 Организация рабочей группы прокуратуры

При организации рабочей группы необходимо определить и закрепить за конкретными оперативными работниками следующие основные направления деятельности:

общее руководство рабочей группой (связь с избирательными комиссиями, правоохранительными и контролирующими органами, органами государственной и местной власти);

координация деятельности рабочей группы;

надзор за законностью решений избирательных комиссий;

надзор за законностью нормативно-правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления (в части, касающейся избирательных вопросов);

предварительное рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушениях избирательного законодательства (регистрация, направление на разрешение правомочному органу или сотруднику прокуратуры для организации проверки);

проведение доследственных проверок и расследование уголовных дел, возбужденных по ст. ст. 141 — 142.1 УК РФ;

разрешение обращений о нарушении избирательных прав;

участие в рассмотрении судом заявлений о нарушениях избирательных прав граждан;

анализ публикаций в средствах массовой информации и Интернете.

Распределение обязанностей между членами рабочей группы, а также количество оперативных сотрудников на каждом направлении определяется непосредственно прокурором исходя из численного состава прокуратуры и предполагаемого объема работы. Так, например, ряд направлений может быть закреплен за одним оперативным сотрудником, а некоторые направления — сразу за несколькими сотрудниками.

При организации рабочей группы необходимо предусмотреть взаимозаменяемость оперативных работников в период их временного отсутствия.

3.2.2 Координация деятельности правоохранительных и контролирующих органов

В период избирательной кампании особую роль играет наличие постоянной связи прокуратуры с контролирующими и правоохранительными органами.

После объявления даты выборов необходимо провести координационное совещание рабочей группы прокуратуры с участием членов соответствующих избирательных комиссий, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления. На совещании следует определить характер обмена информацией между участниками и меры, направленные на недопущение нарушений избирательных прав граждан.

Список членов рабочей группы прокуратуры с указанием номеров их служебных телефонов доводится до сведения соответствующих органов и избирательных комиссий, а также направляется в вышестоящую прокуратуру.

3.2.3 Рассмотрение обращений о нарушениях избирательных прав граждан в период избирательной кампании

Обращения граждан, кандидатов и их доверенных лиц, доверенных лиц избирательных объединений и блоков, а также различных должностных лиц, как было указано выше, являются одним из основных источников получения информации о нарушениях избирательного законодательства.

Общий порядок рассмотрения обращений в органах прокуратуры регламентируется Инструкцией о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 № 3. Согласно пункту 5.1 настоящей Инструкции заявления, жалобы, предложения граждан, должностных и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки — не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законом.

Законом об основных гарантиях срок рассмотрения обращений, поступивших в период избирательной кампании, значительно сокращен. Так, в силу п. 4 ст. 78 Закона решения по таким обращениям принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в дни, следующие за днем голосования, — немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

Соблюдение столь сокращенных сроков невозможно без установления специального порядка регистрации и движения обращений о нарушениях избирательных прав.

В силу п. 3 указания Генеральной прокуратуры РФ от 19.09.2003 № 42/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в период данной избирательной кампании управлением по рассмотрению писем и приему граждан Генеральной прокуратуры Российской Федерации при наличии вопросов, связанных с предвыборной кампанией и проведением выборов, в заявлениях, жалобах, запросах (обращениях) вводится их раздельный учет путем проставления специально изготовленного штампа «выборы».

Для вычленения обращений о нарушениях избирательных прав граждан из общего потока обращений в прокуратурах субъектов Российской Федерации также следует ввести раздельный учет данной категории обращений. Однако, учитывая, что Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 28.12.98 № 93, подобный специальный учет не предусмотрен, конкретная процедура учета сообщений о нарушениях избирательного законодательства должна быть установлена соответствующим прокурором субъекта Российской Федерации.

При рассмотрении обращений о нарушениях избирательных прав граждан следует исходить из установленной п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре нормы, запрещающей органам прокуратуры подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан. То есть при поступлении в прокуратуру обращения о нарушении избирательного законодательства или избирательных прав граждан в первую очередь необходимо определить, к компетенции какого органа относится разрешение оспариваемого вопроса по существу, и, если из обращения не усматривается оснований для вмешательства органов прокуратуры, направить данное обращение по принадлежности в соответствующий орган.

Следует учитывать, что срок рассмотрения сообщений о преступлениях, установленный ст. 144 УПК РФ, составляет 3 суток со дня поступления сообщения, но может быть продлен до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий — до 30.

Протокол об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.5 КоАП РФ составляется немедленно, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, — в течение 2 суток с момента выявления административного правонарушения. Однако в случаях если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, согласно ст. 28.7 КоАП РФ проводится административное расследование, срок которого не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении, а в исключительных случаях срок может быть продлен еще на один месяц.

Таким образом, сроки, установленные Законом об основных гарантиях, относятся только к обращениям о нарушениях избирательного законодательства, не содержащих признаков уголовного или административного деяния.

3.2.4 Информационно-аналитическая работа группы

Эффективность прокурорского надзора значительно ниже при отсутствии своевременного и всестороннего анализа состояния законности и преступности на поднадзорной территории.

Координатор рабочей группы обязан организовать своевременное получение, накопление и анализ информации о нарушениях избирательных прав граждан. Для этого необходимо получить следующие данные и материалы:

а) от подразделений и оперативных сотрудников прокуратуры:

копии обращений о нарушениях избирательных прав граждан, ответы заявителям, внесенные по таким вопросам акты прокурорского реагирования и результаты их рассмотрения;

постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и результаты их рассмотрения;

копии заявлений в суды, заключений прокурора и судебных решений;

копии постановлений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела и об отмене данных постановлений;

копии нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, связанным с выборами, и заключения о их законности;

копии публикаций о нарушениях избирательных прав граждан и справки о достоверности и законности приведенных сведений, а при наличии нарушений в действиях самих средств массовой информации — копии постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении;

б) от должностных лиц органов внутренних дел (милиции), органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации, органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания, инспекторов Счетной палаты Российской Федерации:

сведения о количестве обращений о нарушениях избирательных прав граждан и результатах их рассмотрения;

сведения о вскрытых и пресеченных административных правонарушениях, включая данные о наказанных в административном порядке лицах;

в) из судов:

сведения о количестве заявлений о нарушениях избирательных прав граждан;

данные о рассмотренных делах об административных нарушениях избирательного законодательства;

г) из избирательных комиссий:

информацию об обращениях в связи с нарушениями избирательных прав граждан и о результатах их рассмотрения;

сведения о составленных протоколах об административных правонарушениях и результатах их рассмотрения;

решения избирательных комиссий.

Полученная информация анализируется и обобщается для использования в работе или представления в вышестоящую прокуратуру.

3.2.5 Организация работы прокуратуры в предшествующий голосованию день и в день голосования

Особенно большая нагрузка на прокурора приходится на день, предшествующий голосованию, и день голосования. Поэтому в указанные дни необходимо выделить достаточное количество оперативных сотрудников, организовав их дежурство до утвержденного прокурором времени, а в день голосования — до окончания подсчета голосов.

Кроме того, для обеспечения своевременной регистрации поступающих обращений к работе в эти дни следует привлекать сотрудников канцелярии.

3.3 Особенности организации работы прокуратуры

субъекта Российской Федерации в период выборов в федеральные органы власти

В силу п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре на органы прокуратуры возложена обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. В этой связи в период избирательной кампании по выборам в федеральные органы власти возникает необходимость в своевременном получении достоверных данных о состоянии законности при соблюдении избирательных прав граждан на всей территории Российской Федерации, что связано с получением, переработкой и передачей большого объема информации в короткие сроки. Причем на прокуратуры субъектов Российской Федерации возлагаются функции по приему информации от нижестоящих прокуратур, ее обобщению, анализу и передаче непосредственно в Генеральную прокуратуру РФ либо в ее подразделения в федеральных округах.

Основной проблемой в данном случае является отсутствие единой методики сбора, учета, обработки и выдачи информации, что приводит к появлению разнородных видов информационного обеспечения отдельных направлений деятельности прокуратуры, которые почти не связаны между собой. Это существенно обедняет информацию по каждому направлению и не позволяет провести в относительно короткие сроки комплексный анализ состояния законности на поднадзорной территории.

Идеальным средством для повышения эффективности работы при приеме, переработке и передаче больших объемов информации является персональный компьютер. Однако в связи с отсутствием в настоящее время специализированного программного обеспечения деятельности органов прокуратуры использование компьютерной техники в полном объеме затруднено.

Вместе с тем для уменьшения времени на обработку информации о нарушениях избирательных прав граждан приказом прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации может быть утверждена единая для всех нижестоящих прокуратур табличная форма представления информации о нарушениях избирательных прав граждан <*>.

---

<*> В Приложении к настоящим Методическим рекомендациям предложен образец формы отчета, который может быть доработан с учетом местных особенностей.

К данному отчету могут прилагаться копии: представлений и протестов, а также ответов на них; предостережений; постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и о возбуждении уголовного дела, а также постановлений об отмене таких постановлений; постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и постановлений о наложении административных взысканий; заявлений в суд и решений по ним.

Порядок и сроки представления отчета определяются распоряжением прокурора субъекта Российской Федерации исходя из необходимости дальнейшего направления соответствующей информации в Генеральную прокуратуру РФ (ее окружные подразделения).

Аналогичная форма представления информации может быть использована и в период проведения избирательных кампаний по выборам органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а равно органов местного самоуправления.

4. ПРОКУРОРСКИЕ ПРОВЕРКИ СОБЛЮДЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ

Анализ полученной информации позволяет прокурору оценить состояние законности при проведении избирательных кампаний на поднадзорной территории, а при наличии информации о нарушениях законов, требующих принятия мер прокурорского реагирования, провести прокурорскую проверку.

Готовясь к проверке, прокурор должен иметь точные данные о цели и объекте проверки, представлять, какие именно сведения, в каком органе и каким путем он может получить. В связи с этим первоочередным мероприятием при подготовке проверки соблюдения избирательных прав граждан является тщательное изучение действующего законодательства о выборах федерального и регионального уровней, решений Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, приказов и распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации, методических рекомендаций.

Применительно к основным этапам избирательного процесса можно выделить следующие направления проверок.

4.1 Назначение выборов

Согласно ст. 9 Закона об основных гарантиях выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 10 Закона об основных гарантиях выборы в перечисленные выше органы и депутатов указанных органов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты.

Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в сроки, предусмотренные законом, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией. В случае если данная комиссия также не назначит выборы или такая комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном законом, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Из всех указанных субъектов, имеющих право на обращение в суд, только на прокурора федеральным законом возложена обязанность по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и соблюдением прав граждан. Таким образом, прокурор обязан надзирать за своевременностью назначения выборов и в случае неназначения их в установленный срок обращаться в суд.

Для выполнения данной обязанности прокурор должен иметь полную информацию о наличии на поднадзорной территории выборных органов и их депутатов, сроке, на который они избраны, и времени, когда установленный срок истекает. Кроме того, прокурору необходимо наладить связь с соответствующими избирательными комиссиями, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, находящимися на поднадзорной территории, для незамедлительного получения информации о досрочном прекращении полномочий указанных органов или их депутатов.

Органы и должностные лица, уполномоченные назначать выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и их депутатов, а также сроки полномочий указанных органов и депутатов устанавливаются конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Таким образом, при проверке законности решения о назначении выборов в первую очередь необходимо установить следующее:

1. Имеются ли основания для назначения выборов:

истекли сроки полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов, установленные конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

досрочно прекращены полномочия данных органов, их депутатов;

выборы признаны несостоявшимися, недействительными, избранный кандидат не сложил с себя полномочий, несовместимых со статусом кандидата, должностного лица.

2. Имеет ли в силу федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования орган или должностное лицо, принявшее решение о назначении выборов, соответствующие полномочия.

Кроме того, при проверке законности назначения выборов необходимо обратить внимание на то, что голосование может быть назначено только на воскресенье. Назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный день, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем, не допускается.

4.2 Регистрация (учет) и составление списков избирателей

Согласно ст. 16 Закона об основных гарантиях регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным правом. Основанием для регистрации является факт места жительства гражданина Российской Федерации на соответствующей территории. Данный факт должен быть установлен органами регистрационного учета граждан.

Регистрация (учет) избирателей осуществляется главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, то лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления), командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года.

Список избирателей составляется соответствующей комиссией, в том числе с использованием государственной автоматизированной информационной системы, отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, представляемых по установленной форме уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом.

Участковая комиссия не позднее чем за 20 дней до дня голосования представляет список избирателей для ознакомления избирателей и его дополнительного уточнения.

Гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, может заявить в участковую комиссию об отсутствии его в списке избирателей. Комиссия обязана в установленный срок рассмотреть заявление и устранить ошибку либо дать письменный ответ с указанием причин отказа. Данный отказ может быть обжалован в вышестоящую комиссию или в суд.

Административным законодательством предусмотрена ответственность за нарушение установленного законом порядка представления сведений об избирателях, представление недостоверных сведений, а также за непредоставление возможности ознакомиться со списком избирателей и нерассмотрение в установленный срок заявлений о неправильности в данном списке.

При проведении проверки необходимо установить следующее:

осуществляется ли уполномоченным органом или должностным лицом регистрация избирателей;

представлены ли сведения о зарегистрированных избирателях в установленные законом сроки в избирательные комиссии;

соответствуют ли данные сведения действительности, учтены ли все избиратели, зарегистрированные на данной территории, нет ли случаев регистрации выбывших избирателей (умерших, сменивших место жительства);

когда и к кому обращался гражданин с заявлением об ознакомлении со списком избирателей, кто, когда и в связи с чем отказал ему в ознакомлении;

когда и к кому обращался гражданин с заявлением о неправильности в списке избирателей, было ли лицо, к которому он обратился, правомочно рассматривать его обращение, почему заявление не было рассмотрено.

4.3 Образование избирательных округов и участков

Согласно ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательный округ — это территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами Российской Федерации избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица). Для проведения выборов могут быть образованы одномандатные округа, в которых избирается один депутат, и (или) многомандатные, в которых избираются несколько депутатов и за каждого из них избиратели голосуют персонально. Также может быть определен единый избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки.

Порядок образования избирательных округов и участков устанавливается ст. ст. 18 — 19 Закона об основных гарантиях.

Схему избирательных округов в срок не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет соответствующая избирательная комиссия. В срок не позднее чем за 20 дней до истечении срока, в который должны быть назначены выборы, соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления утверждает представленную схему. При образовании избирательных округов должно соблюдаться примерное равенство избирателей. Не допускается создание округов из территорий, не граничащих между собой (за исключением анклавных территорий).

Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования (лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления) не позднее чем за 40 дней до дня голосования.

При проверке законности создания избирательных округов и участков необходимо установить:

уполномоченным ли органом утверждена схема избирательных округов;

соблюдено ли примерное равенство числа избирателей в округах по выборам депутатов законодательных (представительных) органов;

имеются ли избирательные округа, созданные из территорий, не граничащих между собой;

опубликованы ли границы избирательных участков, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования.

4.4 Формирование избирательных комиссий

Система, статус, условия формирования избирательных комиссий, а также их полномочия и организация деятельности установлены главой IV Закона об основных гарантиях.

Согласно ст. 20 этого Закона в Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

избирательные комиссии муниципальных образований;

окружные избирательные комиссии;

территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

участковые комиссии.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов, которые в равном количестве назначаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которые назначают по половине членов комиссии.

Избирательная комиссия муниципального образования формируется представительным органом местного самоуправления.

Окружная избирательная комиссия по выборам в федеральные органы государственной власти формируется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, а окружная избирательная комиссия по выборам в органы государственной власти субъекта Российской Федерации по выборам органов местного самоуправления — вышестоящей комиссией.

Формирование территориальной комиссии осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации.

Формирование участковой комиссии осуществляется вышестоящей комиссией.

Согласно п. 1 ст. 22 Закона об основных гарантиях избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, общественных объединений, а также иных предложений, установленных законом.

При этом пунктом 1 ст. 29 Закона установлены лица, которые не могут быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса.

В избирательную комиссию согласно п. п. 4 и 5 ст. 22 Закона об основных гарантиях может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от избирательного объединения и блока. Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии. (Кроме формирования участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории Российской Федерации.)

При проверке законности при формировании избирательных комиссий особое внимание необходимо обратить на следующие вопросы:

уполномоченным ли органом предложены кандидаты в члены избирательной комиссии;

не включены ли в нее лица, которые в силу закона не могут быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса;

соблюдены ли установленные нормы представительства для государственных и муниципальных служащих;

соблюдено ли равенство представителей от политических партий, избирательного или общественного объединения.

4.5 Выдвижение кандидатов (списков кандидатов)

и их регистрация

Кандидаты (списки кандидатов) согласно ст. 32 Закона об основных гарантиях могут быть выдвинуты избирательными объединениями и блоками. Кроме того, кандидаты имеют право на самовыдвижение.

В избирательную комиссию должны быть представлены письменное уведомление о выдвижении кандидата (списка кандидатов) и заявление выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. В заявлении указываются сведения биографического характера (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы — род занятий), адрес места жительства, вид, серия и номер документа, удостоверяющего личность, наименование или код органа, выдавшего данный документ, и дата его выдачи, сведения о судимостях кандидата, гражданство, в том числе гражданство иностранного государства с указанием даты и оснований его приобретения) и дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Также сообщаются сведения о размере и источниках доходов кандидата и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.

Список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением или блоком, должен быть в трехдневный срок заверен избирательной комиссией.

Со следующего дня после получения комиссией уведомления о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов в установленном законом порядке могут собираться подписи.

Количество подписей, необходимое для регистрации кандидата, списка кандидатов, устанавливается законом.

Следует отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 38 Закона об основных гарантиях законом должна предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях, участниках референдума и подписей избирателей, участников референдума, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума. Такие нормы содержатся в п. 4 ст. 46 Закона о выборах депутатов и п. 3 ст. 38 Закона о выборах Президента, согласно которым избирательные комиссии для проведения проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и подписей избирателей, содержащихся в этих подписных листах, могут своим решением создавать рабочие группы из числа членов избирательной комиссии, работников аппарата избирательной комиссии, привлеченных специалистов. К такой проверке могут привлекаться члены нижестоящих избирательных комиссий, эксперты из числа специалистов органов внутренних дел и органов юстиции, военных комиссариатов, а также специализированных учреждений и организаций, осуществляющих учет населения Российской Федерации.

Наличие необходимого количества подписей в поддержку кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума является основанием для регистрации кандидата, списка кандидатов, назначения референдума уполномоченным на то органом.

Кроме того, регистрация кандидата, списка кандидатов может быть осуществлена соответствующей избирательной комиссией на основании избирательного залога. Регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями и избирательными блоками, при условии, что выдвинутые ими списки кандидатов по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации были допущены к распределению депутатских мандатов, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога.

Законодательно установленный перечень оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов является основной гарантией избирательных прав граждан. Данный перечень приведен в п. 23 ст. 38 Закона об основных гарантиях. Основания для отказа являются исчерпывающими и расширительному толкованию не подлежат. Отказ в регистрации по другим основаниям незаконен.

В случае несогласия с отказом в регистрации кандидат, избирательное объединение или блок в соответствии со ст. 75 Закона об основных гарантиях может обжаловать решение комиссии в суд. Прокурор дает правовую оценку установленным обстоятельствам и действиям комиссии в ходе судебного заседания.

При проверке законности выдвижения и регистрации кандидатов должно быть установлено следующее:

а) все ли необходимые документы представлены кандидатами;

б) не проводился ли сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата:

ранее установленного срока;

среди граждан, не обладающих активным избирательным правом в соответствующем избирательном округе;

в месте, где сбор подписей запрещен, органом или лицом, которым сбор подписей запрещен, а равно с принуждением либо с предложением вознаграждения;

в) достаточное ли количество подписей собрано для регистрации кандидата;

г) не было ли подделки подписей и подписных листов;

д) не было ли кандидату отказано в регистрации по основаниям, не установленным законом.

4.6 Предвыборная агитация

Под предвыборной агитацией согласно ст. 2 Закона об основных гарантиях понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). При проведении предвыборной агитации совершается наибольшее количество нарушений избирательного законодательства. К ним относятся:

подкуп избирателей, то есть вручение им подарков, льготные распродажи, бесплатные концерты, а также осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах;

проведение предвыборной агитации в период, когда она запрещена, в местах, где она запрещена, или лицом, которому участие в ее проведении запрещено федеральным законом;

публикация агитационных материалов, не оплаченных из соответствующего избирательного фонда;

нарушение правил опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, связанного с выборами;

изготовление и распространение анонимных агитационных материалов.

Последнее нарушение носит особую общественную опасность. Часто в таких материалах приводятся сведения, не соответствующие действительности, а также дискредитирующие кандидатов.

В ходе проверки прокурору необходимо учитывать, что контроль за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации согласно п. 7 ст. 56 Закона об основных гарантиях возложен на избирательные комиссии, которые при выявлении нарушений этого порядка вправе:

самостоятельно составлять протоколы об административных правонарушениях;

в силу п. 5 ст. 20 Закона об основных гарантиях обратиться с представлением о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, которые в установленный законом срок должны принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. При этом обязанность по пресечению незаконной предвыборной агитации согласно ст. 10 Закона о милиции возложена на органы внутренних дел.

Однако расследование уголовного дела по факту распространения в отношении кандидата заведомо ложных сведений, то есть воспрепятствование осуществлению его пассивных избирательных прав путем обмана, которое образует состав преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 141 УК РФ, осуществляется органами прокуратуры.

4.7 Финансирование выборов

Финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов производится из двух главных финансовых источников — средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета (соответственно уровню выборов), а также избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и блоков.

Создание избирательных фондов — обязанность кандидатов, избирательных объединений и блоков, поскольку финансирование избирательной кампании возможно только из средств данных фондов. Законом установлены конкретные сроки и порядок создания избирательного фонда.

Для обеспечения возможности контроля за поступлением и расходованием средств избирательного фонда кандидат, избирательные объединения и блоки обязаны в установленные законом сроки представлять финансовые отчеты.

Ответственность за создание избирательного фонда и расходование находящихся на нем средств несет сам кандидат, уполномоченное им лицо или представитель избирательного объединения.

Порядок финансирования выборов регулируется главой VIII Закона об основных гарантиях. При проведении проверки законности при финансировании избирательной кампании необходимо выяснить следующие вопросы:

предусмотрены ли в соответствующем бюджете на очередной финансовый год средства на подготовку и проведение выборов;

своевременно ли данные средства перечислены избирательным комиссиям;

своевременно ли создан избирательный фонд кандидата, избирательного объединения и блока;

не вносились ли пожертвования в избирательный фонд лицами и организациями, которым это запрещено законом;

не расходуются ли средства избирательного фонда на цели, не связанные с проведением избирательной кампании;

предоставлены ли финансовые отчеты о расходовании средств избирательного фонда в установленный законом срок.

При проверке законности финансирования избирательной кампании следует учитывать, что в соответствии со ст. 60 Закона об основных гарантиях для осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на подготовку и проведение выборов, контроля за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, для проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений и блоков, для организации проверок достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, доходах и их источниках, контроля за возвратом бюджетных средств, выделенных соответствующими избирательными комиссиями в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, при избирательных комиссиях создаются контрольно-ревизионные службы.

При проведении проверки прокурору необходимо действовать во взаимосвязи с данными службами, применяя меры прокурорского реагирования только по конкретным нарушениям, выявленным ими, либо в случае их умышленного бездействия.

4.8 Голосование, подсчет голосов избирателей, установление

результатов выборов и их опубликование

Голосование и установление результатов выборов являются завершающими стадиями избирательного процесса.

Порядок голосования установлен ст. ст. 64 — 66 Закона об основных гарантиях. На данной стадии наиболее часто встречающимся нарушением является выдача членом избирательной комиссии гражданину избирательного бюллетеня в целях предоставления ему возможности проголосовать за других лиц или проголосовать более одного раза либо выдача гражданину заполненного избирательного бюллетеня. Распространенным нарушением также является помещение в ящики для голосования поддельных бюллетеней.

В этой связи особую значимость приобретает подсчет голосов и установление результатов выборов.

Члены участковых избирательных комиссий вскрывают ящики для голосования только после проверки целостности печатей (пломб) на них, сортируют избирательные бюллетени по голосам, поданным за каждого из кандидатов (каждый список кандидатов), а также по голосам, поданным против всех кандидатов (всех списков кандидатов), одновременно отделяют бюллетени неустановленной формы и недействительные бюллетени.

При сортировке бюллетеней члены участковой комиссии с правом решающего голоса оглашают содержащиеся в каждом из них отметки избирателя и представляют бюллетени для визуального контроля всем лицам, присутствующим при непосредственном подсчете голосов.

После сортировки и подсчета голосов и недействительных бюллетеней составляется протокол об итогах голосования, в который заносятся полученные данные.

Результаты выборов согласно п. 1 ст. 70 Закона об основных гарантиях определяет наделенная этим правом комиссия на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, при этом члены соответствующей комиссии с правом решающего голоса устанавливают результаты выборов лично.

Итоги голосования и результаты выборов опубликовываются и обнародуются в порядке, предусмотренном ст. 72 Закона об основных гарантиях.

В случае если имеются основания, установленные п. 2 ст. 70 Закона об основных гарантиях, выборы признаются соответствующей комиссией несостоявшимися, а при наличии оснований, предусмотренных в п. 9 данной статьи, недействительными.

Решения об итогах голосования, о результатах выборов, референдума при наличии оснований, установленных ст. 77 Закона об основных гарантиях, могут быть отменены вышестоящей избирательной комиссией или судом.

Если выборы признаны несостоявшимися или недействительными в порядке, предусмотренном ст. 71 Закона об основных гарантиях, проводятся повторные выборы.

При проведении данной проверки особое внимание должно быть обращено на выяснение следующих вопросов:

не включались ли в списки избирателей лица, не обладающие активным избирательным правом, или вымышленные лица;

не выдавались ли избирателям лишние или заранее заполненные бюллетени для голосования;

не было ли замены бюллетеней для голосования или их незаконного уничтожения;

правильно ли произведен подсчет голосов избирателей;

не внесены ли изменения в протокол об итогах голосования;

оформлен ли протокол об итогах голосования в порядке, установленном законом, и подписан ли он полномочным количеством членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

5. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ И МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

Статья 79Закона об основных гарантиях устанавливает, что нарушение избирательного законодательства может влечь за собой уголовную, административную и иную ответственность. Под иной ответственностью следует понимать допускаемую избирательным законодательством возможность наступления определенных негативных последствий для лиц, нарушающих требования отдельных норм законов. К ней относятся, например, отказ в регистрации и отмена регистрации кандидатов, избирательных объединений и блоков, а также расформирование избирательной комиссии. Данная ответственность может наступать в силу решений избирательных комиссий либо суда.

Уголовная ответственность предусмотрена за:

воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141 УК РФ);

нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума (ст. 141.1 УК РФ);

фальсификацию избирательных документов, документов референдума (ст. 142 УК РФ);

фальсификацию итогов голосования (ст. 142.1 УК РФ).

Согласно ст. 151 УПК РФ расследование дел названных категорий отнесено к подследственности органов прокуратуры.

Административная ответственность за нарушения избирательного законодательства предусмотрена ст. ст. 5.1, 5.3 — 5.25, 5.45 — 5.52 КоАП РФ.

Рассмотрение дел названной категории отнесено к компетенции суда. При этом нужно учитывать установленные КоАП РФ правила подсудности.

В частности, если административные проступки в области избирательного законодательства совершены военнослужащими или гражданами, призванными на военные сборы, то рассмотрение дел отнесено к компетенции судей гарнизонного военного суда.

Следует иметь в виду, что согласно ст. 2.5 КоАП РФ военнослужащие и призванные на военные сборы граждане, а также сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы и таможенных органов (несущие в обычных условиях за совершение административных проступков наказание в дисциплинарном порядке) за нарушения законодательства о выборах и референдуме подлежат ответственности на общих основания. Однако к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, не может применяться административный штраф. Поэтому в случае совершения военнослужащим правонарушения, наказуемого, к примеру, по ст. 5.14 КоАП РФ (умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму), учитывая, что единственной мерой наказания, установленной Кодексом за такое деяние, является именно штраф, следует, не возбуждая производства по делу об административном правонарушении, посредством внесения представления ставить вопрос перед соответствующим органом военного управления о наказании военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, в дисциплинарном порядке. Это объективно обосновано, поскольку процедура привлечения к административной ответственности такого лица в лучшем случае может завершиться объявлением судьей нарушителю устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ, да и то при малозначительности деяния.

Согласно ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о нарушениях законодательства о выборах и референдуме во всех остальных случаях (не относящихся к подсудности судей гарнизонных военных судов) входит в компетенцию мировых судей.

Однако нужно учитывать, что при совершении таких правонарушений несовершеннолетними, достигшими 16-летнего возраста (там, где они могут выступать в качестве субъекта правонарушения), дела в соответствии со ст. 23.2 КоАП РФ будут рассматриваться комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Необходимо также учитывать, что ст. 29.5 КоАП РФ допускает возможность рассмотрения дела об административном правонарушении как по месту его совершения, так и по месту жительства нарушителя, если им заявлено соответствующее ходатайство.

Составлять протоколы об административных правонарушениях названной категории на основании ст. 28.3 Кодекса вправе:

члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума, — об административных правонарушениях, предусмотренных статьями: 5.3 (неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума); 5.4 (нарушение порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума); 5.5 (нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов); 5.6 (нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума или представителя средства массовой информации); 5.8 (нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических изданиях); 5.9 (нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности); 5.10 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах); 5.11 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом); 5.12 (изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований закона); 5.15 (нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права на пользование помещениями в ходе избирательной кампании, подготовки и проведения референдума); 5.16 (подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах); 5.17 (непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума); 5.18 (незаконное использование денежных средств кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума); 5.19 (использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума); 5.20 (финансирование избирательной кампании, кампании референдума помимо избирательных фондов, фондов референдума и оказание иной запрещенной законом материальной поддержки); 5.22 (незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме); 5.46 (подделка подписей избирателей, участников референдума); 5.47 (сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом); 5.50 (нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума); 5.51 (нарушение полиграфической организацией правил изготовления агитационных материалов);

должностные лица органов внутренних дел (милиции) <*> — об административных правонарушениях, предусмотренных статьями: 5.10 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах); 5.11 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом); 5.12 (изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований закона); 5.14 (умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму); 5.15 (нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права на пользование помещениями в ходе избирательной кампании, подготовки и проведения референдума); 5.16 (подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах); 5.47 (сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом); 5.49 (нарушение запрета на проведение в период избирательной кампании, кампании референдума лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр, объектом которых являются выборы, референдум и их результаты);

---

<*> Перечень таких лиц установлен Приказом МВД России от 21.08.2002 № 803 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» // Российская газета. 2002. 4 сентября (зарегистрирован в Минюсте России 29 августа 2002 г. за № 3757).

должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации <*>, — об административных правонарушениях, предусмотренных статьями: 5.5 (нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов); 5.10 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах); 5.11 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом); 5.13 (непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации); 5.51 (нарушение полиграфической организацией правил изготовления агитационных материалов);

---

<*> Перечень таких лиц установлен Приказом Минпечати России от 22.08.2002 № 159 «Об организации работы по реализации положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2002. 18 сентября (зарегистрирован в Минюсте России 11 сентября 2002 г. за № 3787).

должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания, — об административных правонарушениях, предусмотренных статьями: 5.5 (нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов); 5.10 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах); 5.11 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом); 5.13 (непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации);

инспектора Счетной палаты Российской Федерации — об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.21 (несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума).

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ к исключительной компетенции прокурора отнесено право возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями: 5.1 (нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума); 5.7 (отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме); 5.21 (несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума); 5.23 (сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме); 5.24 (нарушение установленного законом порядка подсчета голосов); 5.25 (непредоставление сведений об итогах голосования о результатах выборов); 5.45 (использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума); 5.48 (нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума при выделении площадей для размещения агитационных материалов); 5.52 (невыполнение должностным лицом требований законодательства о выборах об обеспечении равных условий предвыборной деятельности зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков).

Кроме того, прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, выявленном в ходе прокурорской проверки.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ нарушители законодательства о выборах и референдуме могут быть привлечены к административной ответственности в течение одного года со дня совершения правонарушения, а ст. 27.8 Кодекса предусматривает возможность проведения административного расследования по указанной категории составов.

Применение прокурорами таких мер реагирования, как принесение протеста, внесение представления об устранении нарушения закона и объявление предостережения о недопустимости нарушения закона, обуславливается характером правонарушений, дающих основания для прокурорского вмешательства, и осуществляется в порядке, предусмотренном соответственно ст. ст. 23, 24 и 25.1 Закона о прокуратуре.

Вместе с тем при решении вопроса об опротестовании судебных решений о наложении административных взысканий на нарушителей законодательства о выборах и референдуме необходимо принимать во внимание, что согласно ч. 3 ст. 30.3 КоАП РФ срок подачи жалобы (принесения протеста) на не вступившее в законную силу постановление составляет пять дней со дня вручения или получения его копии. В своею очередь, ч. 2 ст. 30.5 Кодекса установлен пятидневный срок рассмотрения судами такого рода жалоб и протестов.

Нужно учитывать ряд весьма специфичных средств реагирования, предусмотренных законодательством о выборах. В частности, на основании ст. 24 Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, утвержденного Законом об обеспечении конституционных прав, прокурор вправе своим протестом потребовать от избирательной комиссии отмены решения о регистрации кандидата, продолжающего исполнение служебных обязанностей на государственной или муниципальной службе, а также работающего в средствах массовой информации в период со дня регистрации в качестве кандидата до дня официального опубликования общих итогов выборов. Статья 37 этого же документа предусматривает право прокурора при выявлении ошибок, несоответствий в протоколе участковой избирательной комиссии направлять в вышестоящую избирательную комиссию заявление о контрольном подсчете голосов избирателей соответствующего избирательного участка.

В последние годы прокуроры стали активнее применять судебные процедуры восстановления законности в сфере избирательных прав граждан. Так, в 2001 — 2002 гг. ими предъявлено 125 заявлений в суды. Безусловно, предстоящие выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также Президента РФ обязывают прокуроров быть готовыми обращаться в суды общей юрисдикции по основаниям, предусмотренным избирательным законодательством, с учетом требований нового гражданско-процессуального законодательства.

Так, пунктом 5 ст. 10 Закона об основных гарантиях предусмотрено, что, если уполномоченным на то органом или должностным лицом либо соответствующей избирательной комиссией в установленный срок не назначены выборы, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует или не может быть сформирована в порядке, установленном этим законом, прокурор наряду с избирателями, избирательными объединениями, избирательными блоками, органами государственной власти, органами местного самоуправления вправе направить в суд заявление о назначении выборов.

В соответствии с п. 6 ст. 3 Закона об обеспечении конституционных прав суд по заявлению прокурора или жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобам общественных объединений либо их региональных и местных отделений назначает дату выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных в уставе муниципального образования, если:

выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не назначены в установленный законом срок;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными в противоречащем закону порядке;

истекли установленные сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои обязанности;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные права проживающих на территории муниципального образования граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Необходимо также учитывать требования, установленные гражданским процессуальным законодательством:

1. Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации относятся к категории дел, возникающих из публичных правоотношений, и производство по ним осуществляется в соответствии с нормами главы 26 ГПК РФ.

2. Согласно ст. 259 ГПК РФ прокурор наряду с избирателями, кандидатами, их доверенными лицами, избирательными объединениями, избирательными блоками, их доверенными лицами, политическими партиями, их региональными отделениями, иными общественными объединениями, инициативными группами по проведению референдума и наблюдателями вправе обратиться с заявлением в суд в случаях, если решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Таким образом, с учетом специального характера приведенной процессуальной нормы требования ч. 1 ст. 45 ГПК РФ о необходимости обоснования прокурором невозможности самого гражданина, чьи избирательные права были нарушены, обратиться с заявлением в суд, в рассматриваемом случае не должны приниматься во внимание.

3. Статьей 260 ГПК РФ установлены специальные сроки для обращения в суд, а именно:

заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме, избирательных прав или права на участие в референдуме заявителя (учитывая аналогичную позицию законодателя в ст. 256 ГПК РФ, следует предположить, что к заявлению прокурора эта норма не имеет отношения);

заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) подается в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения;

заявление о нарушениях избирательных прав или права на участие в референдуме, имевших место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, может быть подано в суд в течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.

4. Правила подсудности, установленные ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ, определяют, что:

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об обжаловании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума;

верховный суд республик, краевой, областной суд, суд города федерального значения, автономной области и автономного округа рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума. Согласно п. 7 ст. 3 Закона об обеспечении конституционных прав дела об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в первой инстанции рассматривают также суды этого звена;

суд районного звена соответственно рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений): а) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума; б) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума; в) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий, территориальных (районных, городских и т.п.) избирательных комиссий, участковых избирательных комиссий по выборам глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и иные дела, не отнесенные законом к подсудности Верховного Суда РФ и верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области и автономного округа.

5. При обращении в суд следует соблюдать требования субординационного характера, согласно которым прокурор направляет заявление в суд соответствующего ему уровня либо в нижестоящий суд.

6. В соответствии с ч. 3 ст. 260 ГПК РФ участие прокурора в рассмотрении судом заявлений является обязательным вне зависимости от того, кто был инициатором обращения в суд.

Наконец, необходимо учитывать установленные законодательством о выборах и референдуме требования о согласовательной функции прокурора при решении вопроса о привлечении к уголовной и административной ответственности отдельных категорий лиц:

1. В соответствии с п. 18 ст. 29 Закона об основных гарантиях член комиссии с правом избирательного голоса не может быть привлечен к уголовной ответственности, подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации, а член Центральной избирательной комиссии РФ с правом решающего голоса, председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации — без согласия Генерального прокурора РФ.

2. На основании ст. 20 Федерального конституционного закона от 10.10.95 № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» член комиссии по проведению референдума Российской Федерации не может быть привлечен без согласия соответствующего прокурора к уголовной ответственности или подвергнут взысканию, налагаемому в судебном порядке.

3. Согласно п. 4 ст. 41 Закона об основных гарантиях зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. Так, в соответствии с п. 7 ст. 50 Закона о выборах депутатов и п. 6 ст. 42 Закона о выборах Президента санкцию в отношении соответствующих кандидатов в указанных случаях вправе давать только Генеральный прокурор РФ. О принятом решении прокурор обязан известить избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

Следует иметь в виду, что под прокурором понимается только Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта Российской Федерации и прокурор районного звена, что исключает возможность участия в указанной процедуре заместителей прокурора, не исполняющих временно его обязанности.

Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12.12.93. М., 2003.

О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.92 № 2202-1 (в редакции Федерального закона от 17.11.95 № 168-ФЗ): С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140; № 32. Ст. 3341; 2001. № 53 (Ч. 1). Ст. 5018; 2002. № 26. Ст. 2523; № 40. Ст. 3853.

О средствах массовой информации: Закон РФ от 27.12.91 № 2124-1: С последующими изменениями и дополнениями // ВСНД. 1992. № 7. Ст. 300; СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 169; № 24. Ст. 2256; № 30. Ст. 2870; 1996. № 1. Ст. 4; 1998. № 10. Ст. 1143; 2000. № 26. Ст. 2737; № 32. Ст. 3333; 2001. № 32. Ст. 3315; 2002. № 12. Ст. 1093; № 30. Ст. ст. 3029 и 3033; 2003. № 27 (Ч. 2). Ст. 2708.

О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: Закон РФ от 25.06.93 № 5242-1 // ВСНД. 1993. № 32. Ст. 1227.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.94 № 51-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301 // М., 2003.

Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19.05.95 № 82-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608; 2002. № 12. Ст. 1093; № 30. Ст. 3029.

Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.95 № 119-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.95 № 154-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.96 № 63-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954 // М., 2003.

Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26.11.96 № 138-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.

Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон от 08.01.98 № 8-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933; 2002. № 16. Ст. 1499; № 30. Ст. 3029.

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930.

О политических партиях: Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002. № 12. Ст. 1093; № 30. Ст. 3029; 2003. № 26. Ст. 2574.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1 // М., 2003.

Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ: С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст. 2572; № 27 (Ч. 2). Ст. ст. 2711 и 2716.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 20.12.2002 № 175-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982; 2003. № 26. Ст. ст. 2571 — 2573.

О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»: Федеральный закон от 10.01.2003 № 20-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 172.

Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва: Федеральный закон от 04.07.2003 № 93-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 27 (Ч. 2). Ст. 2707.

По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон „О референдуме Российской Федерации“: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П // СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2564.»

По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П // Российская газета. 2003. 31 октября.

О механизме информационного обеспечения режима законности в период предвыборных кампаний: Постановление координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ от 27.07.99.

Обзор практики участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских дел о нарушениях избирательного законодательства в Российской Федерации от 31.01.2001 № 36-21-01.

О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур: Приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54.

Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 18.11.2002 № 7/2-20/2д-2002.

Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации: Утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 № 3.

Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Указание Генеральной прокуратуры РФ от 19.09.2003 № 42/7.

Абрамов Д. Разрешение споров в ходе выборов депутатов Госдумы // Законность. 2000. № 12.

Власов А., Сеченова Р. Участие прокурора в избирательном процессе // Законность. 2002. № 5.

Киселева Л. Подсудность дел, возникающих в ходе выборов депутатов Государственной Думы // Российская юстиция. 1999. № 1.

Пахоменко Т. Избирательное законодательство и соблюдение законности // Законность. 2000. № 7-8.

Соколова И. Законодательство субъектов Федерации о выборах и референдумах // Законность. 2003. № 4.

Тупиков В. Подсудность дел по жалобам на нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме // Российская юстиция. 2002. № 4.

Приложение I

УГЛОВОЙ ШТАМП	В вышестоящую прокуратуру
Сведения о состоянии законности в период избирательной кампании по выборам _______________________
на ___________ 200_ г.

			Нарушения избирательного законодательства при:						Итого
			формировании избирательных участков и комиссий	составлении списков избирателей	выдвижении и регистрации кандидатов	проведении предвыборной агитации	финансировании выборов	проведении голосования и подсчете голосов
I. Обращения о нарушениях избирательных прав
В том числе:	удовлетворено
	повторно удовлетворено
	отклонено
	разъяснено
	иное направление
Остаток неразрешенных обращений
II. Сообщения и иная информация о преступлениях (ст. ст. 141 — 142.1 УК РФ)
В том числе:	возбуждено уголовных дел
	из них:	прекращено
		приостановлено
		без принятых решений
	отказано в возбуждении
	иное направление
Остаток сообщений без принятых решений
III. Акты прокурорского реагирования
1. Внесено представлений
Из них удовлетворено
2. Принесено протестов
Из них удовлетворено
3. Объявлено предостережений
4. Вынесено постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении
По ним привлечено лиц
5. Направлено заявлений в суд
Из них удовлетворено
IV. Решения по делам об административных правонарушениях, возбужденным иными должностными лицами
Привлечено лиц
V. Гражданские дела, рассмотренные с участием прокурора
Вынесено решений в соответствии с заключением прокурора
VI. Кассационные представления
Из них удовлетворено

Приложение на _____ л.

Приложение II

ПРАКТИКА ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО СПОРАМ В СФЕРЕ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ

1. При образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимо отклонение от средней нормы представительства избирателей на выборах в законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации, но в пределах, установленных законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Территориальная избирательная комиссия обратилась в суд с заявлением об отмене Постановления народного собрания республики от 11.12.2002 об утверждении схемы избирательных округов по выборам депутатов этого собрания в части определения и утверждения схемы округов и количества депутатов, избираемых от муниципального образования.

В обоснование заявленного требования избирательная комиссия сослалась на то, что по числу избирателей муниципальное образование должно представлять в законодательном органе республики 5 депутатов, а не 4, как это установлено оспариваемым Постановлением.

Решением верховного суда республики от 14.02.2003, оставленным без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ, в удовлетворении заявления отказано по следующим основаниям.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 07.02.2003 № 21-ФЗ «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации, включенных в Единый перечень коренных малочисленных народов РФ, допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей на выборах устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Поскольку вся территория республики является территорией компактного проживания коренных малочисленных народов (Закон республики от 30.01.2003), в республиканский закон о выборах депутатов народного собрания республики 30.01.2003 были внесены изменения, в соответствии с которыми допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей может составлять не более 70%.

При таких обстоятельствах, утверждая схемы округов и количество депутатов, народное собрание республики вправе было установить допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей, в том числе и по муниципальному образованию.

2. Муниципальные организации телерадиовещания не обязаны предоставлять бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением областной избирательной комиссии утвержден перечень государственных и муниципальных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, обязанных предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации.

Ж. обратился в суд с заявлением, в котором просил обязать избирательную комиссию внести в указанное постановление положение, обязывающее все государственные и муниципальные организации телерадиовещания предоставлять бесплатно эфирное время для ведения предвыборной агитации. В обоснование требований он указал на нарушение комиссией законодательства, выразившееся в том, что в утвержденный ею перечень не были включены организации кабельного муниципального телевидения.

Решением областного суда, оставленным без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ, в удовлетворении требований Ж. отказано по следующим основаниям.

В соответствии с п. 7 ст. 47 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» перечень государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания и государственных и (или) муниципальных периодических печатных изданий, обязанных предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, публикуется комиссией, организующей выборы, референдум, или указанной в законе нижестоящей комиссией по представлению соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих государственную политику в области средств массовой информации, органов местного самоуправления.

Судом установлено, что постановлением областной избирательной комиссии утвержден перечень организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, обязанных предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации по представлению и.о. губернатора области, что соответствует требованиям закона.

Согласно ч. 2 ст. 51 названного Закона муниципальные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам для проведения предвыборной агитации на выборах в органы местного самоуправления, а также инициативной группе по проведению местного референдума и иным группам участников референдума, указанным в п. 1 настоящей статьи, для проведения предвыборной агитации по вопросам местного референдума.

Постановлением областной думы назначены выборы губернатора области, то есть выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а не в орган местного самоуправления.

При таких обстоятельствах судов правильно сделан вывод о том, что отсутствие в перечне, утвержденном постановлением избирательной комиссии области, вышеуказанных муниципальных организаций телерадиовещания как организаций, обязанных предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам при выборах в органы государственной власти, не является нарушением федерального законодательства.

3. Обнародование в период избирательной кампании отчетов о проделанной работе, рассылку от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из соответствующего избирательного фонда, следует расценивать как использование преимущества должностного или служебного положения.

Решением окружной избирательной комиссии по одномандатному избирательному округу С. было отказано в регистрации кандидатом в депутаты законодательного собрания области в связи с превышением установленной предельной доли недостоверных и недействительных подписей избирателей среди подписей, подвергшихся проверке, а также по причине использования С. преимущества должностного положения, выразившегося в изготовлении и распространении им, действующим депутатом законодательного собрания области, в средствах массовой информации не оплаченных из средств избирательного фонда отчетов о своей деятельности.

С. обратился в суд с заявлением об отмене названного постановления комиссии, полагая, что вывод избирательной комиссии об использовании им преимуществ должностного положения необоснован, поскольку тираж газеты был отпечатан 13.01.2003, а заявление о выдвижении в качестве кандидата в депутаты было подано в избирательную комиссию 16.01.2003.

Областной суд отказал в удовлетворении заявления С.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила данное решение без изменения, указав следующее.

Согласно подп. «ж» п. 5 ст. 40 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ под использованием преимуществ должностного или служебного положения следует понимать обнародование в период избирательной кампании отчетов о проделанной работе, рассылку от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из соответствующего избирательного фонда.

---