Письмо Минэкономразвития России от 28.06.2022 № 23719-АХ/Д26и

«О направлении методических рекомендаций»

(вместе с «Методическими рекомендациями по анализу действующих документов разъяснительного характера и формированию перечней документов разъяснительного характера (далее — Методические рекомендации)»)

ПИСЬМО

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Минэкономразвития России разработаны и направляются для руководства в работе методические рекомендации по анализу действующих документов разъяснительного характера и формированию перечней таких документов.

По вопросам применения методических рекомендаций просьба обращаться к начальнику отдела методического сопровождения системы обязательных требований Департамента регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России Игошину Анатолию Вадимовичу, 8 (495) 870-29-21 (доб. 18345), IgoshinAV@economy.gov.ru.

Настоящие Методические рекомендации разработаны в соответствии с подпунктом «а» пункта 2 поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Д.Ю. Григоренко от 24 мая 2022 г. № ДГ-П36-8572 (далее — Поручение) с целью оказания федеральным органам исполнительной власти методической помощи по проведению инвентаризации и оценки выпущенных ими документов разъяснительного характера.

I. Понятие, признаки и формы документов разъяснительного характера

1. Для целей настоящих Методических рекомендаций под документом разъяснительного характера (далее также — Разъяснения) понимается документ, одновременно соответствующий следующим признакам:

• применим к сферам отношений, на которые распространяется Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — Закон № 247-ФЗ);
• выпущен (издан) федеральным органом исполнительной власти (при наличии территориальных органов центральным аппаратом), в том числе несколькими федеральными органами исполнительной власти совместно либо совместно с внебюджетными фондами;
• содержит разъяснения положений нормативных правовых актов и касается вопросов, связанных с применением актов в части толкования понятийного аппарата и (или) исполнения обязательных требований;
• рассчитан на неоднократное применение и в отношении неопределенного круга лиц;
• опубликован в официальном источнике <1> либо размещен на официальном сайте ведомства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо направлен в форме рассылки по организациям (например, в шапке исходящего письма указано «Организациям», «Аккредитованным лицам» и т.д.) <2>.

<1> Например, методические рекомендации, выпущенные Роспотребнадзором, опубликованы в «Бюллетене нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора».

<2> Данный признак не распространяется на документы, направленные в территориальные органы либо органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в рамках реализации переданных полномочий), указанные в пункте 1.1 Методических рекомендаций.

1.1 Под указанное понятие Разъяснений в том числе подпадают:

• документы, выпущенные (изданные) федеральными органами исполнительной власти и содержащие разъяснения для своих территориальных органов либо органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в рамках реализации переданных полномочий), в случае если они соответствуют определению Разъяснений, указанному в пункте 1 настоящих Методических рекомендаций;
• ответы на запросы (обращения), разъясняющие применение обязательных требований, размещенные на официальном сайте ведомства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

1.2. С учетом указанных выше признаков Разъяснений для целей настоящих Методических рекомендаций не являются Разъяснениями:

• документы, содержащие рекомендации (предлагаемый алгоритм мероприятий) по развитию (функционированию) отдельных направлений либо сегментов отраслей экономики, в том числе находящихся в сфере ведения субъектов Российской Федерации (например, письмо Минпромторга России от 14 июля 2021 г. № ЕВ-59333/15 (по вопросам проведения в субъектах Российской Федерации ярмарок);
• официальные разъяснения заинтересованным лицам по применению документов национальной системы стандартизации, выпускаемые Росстандартом.

1.3. Действующими Разъяснениями признаются не отмененные (не признанные утратившими силу) либо не отозванные документы.

2. На практике выпуск Разъяснений осуществляется в различных форматах, например в форматах писем (в том числе информационных и инструктивных писем), методических рекомендаций, разъяснений, рекомендаций, руководств, докладов, информационных сообщений и т.д. В ряде случаев Разъяснения утверждаются ведомственными актами (приказами либо распоряжениями).

2.1. На законодательном уровне выпуск (издание) Разъяснений предусмотрен в следующих форматах (в рамках сфер применения Закона № 247-ФЗ):

1. письменные разъяснения федеральных органов исполнительной власти, выпуск (издание) которых предусмотрен отраслевым законодательством, в том числе:

а) разъяснения ФАС России по вопросам применения антимонопольного законодательства (пункт 5 части 2 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», далее — Закон № 135-ФЗ);

б) рекомендации ФАС России по применению антимонопольного законодательства, подготовленные на основе анализа и обобщения правоприменительной практики (пункт 9 части 2 статьи 23 Закона № 135-ФЗ);

в) руководства по безопасности, содержащие разъяснения требований промышленной безопасности и рекомендации по их применению, утверждаемые Ростехнадзором (часть 5 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»);

г) методические, инструктивные и другие документы по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая методики расчета и оценки риска для здоровья человека, утверждаемые Роспотребнадзором (абзац 3 части 2 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»);

д) разъяснения по вопросам применения профессиональных стандартов, выпускаемые Минтрудом России, в случае если применение профессиональных стандартов является обязательным (абзац 3 статьи 195.3 Трудового кодекса Российской Федерации, далее — ТК РФ);

е) рекомендации по выбору методов оценки уровней профессиональных рисков и по снижению уровней таких рисков, утверждаемые Минтрудом России по согласованию с Роспотребнадзором с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (абзац 3 статьи 218 ТК РФ);

ж) разъяснения, издаваемые в целях единообразного применения Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 2 указанного Федерального закона) (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1226 полномочием на издание разъяснений наделен Минздрав России, в том числе совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, а также по согласованию с Минфином России в части вопросов, относящихся к его компетенции);

з) разъяснения, издаваемые в целях единообразного применения Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 1.1 указанного Федерального закона) (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 826 полномочием на издание разъяснений наделен Минтруд России по согласованию с Минфином России в части финансового обеспечения расходов на выплату страхового обеспечения, осуществляемого за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета);

и) разъяснения налоговым органам, организациям, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники, выпускаемые Минфином России (абзац 2 части 9 статьи 1.2 Федерального закона от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации»);

к) разъяснения заинтересованным лицам по вопросам применения методики определения размеров платы за проведение экспертизы представленных заявителем, аккредитованным лицом документов и сведений, проведение выездной экспертизы соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, выпускаемые Минэкономразвития России (пункт 15 статьи 7 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»);

л) руководства по аккредитации, обязательные для соблюдения заявителями, аккредитованными лицами в целях обеспечения ими соответствия критериям аккредитации, выпускаемые Росаккредитацией (часть 6 статьи 13 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»).

2. документы разъяснительного характера, предусмотренные Законом № 247-ФЗ:

а) официальные разъяснения обязательных требований, выпускаемые федеральными органами исполнительной власти в отношении принятых ими нормативных правовых актов;

б) руководства по соблюдению обязательных требований, выпускаемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия по государственному контролю (надзору).

3. документы разъяснительного характера, предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ) <3>:

<3> В случае, если такие документы соответствуют определению Разъяснений, указанному в пункте 1 настоящих Методических рекомендаций.

а) доклады, содержащие результаты обобщения правоприменительной практики контрольного (надзорного) органа;

б) письменные разъяснения, размещаемые на официальном сайте контрольного (надзорного) органа в сети «Интернет», в целях консультирования по однотипным обращениям контролируемых лиц и их представителей.

4. ответы на обращения граждан, содержащие предложения, заявления или жалобы, которые затрагивают интересы неопределенного круга лиц, размещенные на официальных сайтах государственных органов или органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (часть 4 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

2.2. Выпуск (издание) Разъяснений может быть предусмотрен актами Правительства Российской Федерации, регулирующими конкретные сферы отношений, например:

а) разъяснения Росавиации по вопросам применения Правил расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации, утвержденных постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 609 (пункт 1.1.11 указанного постановления Правительства Российской Федерации);

б) разъяснения по применению постановления Правительства Российской Федерации от 30 октября 2020 г. № 1762 «О государственной социальной поддержке в 2020 — 2022 годах медицинских и иных работников медицинских и иных организаций (их структурных подразделений), оказывающих медицинскую помощь (участвующих в оказании, обеспечивающих оказание медицинской помощи) по диагностике и лечению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)...», изданные Минтрудом России по согласованию с Минздравом России (пункт 8 указанного постановления Правительства Российской Федерации).

2.3 Выпуск (издание) Разъяснений федеральными органами исполнительной власти, содержащих разъяснения для <4>:

<4> Такие Разъяснения подлежат инвентаризации в случаях, указанных в пункте 1.1 настоящих Методических рекомендаций.

а) своих территориальных органов (на основании полномочий о методической поддержке, закрепленных в положениях о ведомстве и его территориальных органах);

б) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях реализации переданных полномочий (на основании полномочий, предоставленных отраслевым федеральным законодательством).

2.4 На практике также встречаются случаи выпуска (издания) следующих Разъяснений:

а) письма, разъяснения, рекомендации и т.д., выпускаемые ведомствами при отсутствии соответствующих нормативно установленных полномочий, указанных в пунктах 2.1 - 2.3 настоящих Методических рекомендаций (включая документы, выпускаемые за подписями руководителей структурных подразделений ведомств);

б) разъяснения (информационные сообщения), не оформленные в виде писем, методических документов и т.д., размещенные на официальном сайте ведомства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

3. С учетом изложенной выше информации для целей настоящих Методических рекомендаций Разъяснения подразделяются на:

1. Разъяснения, выпущенные (изданные) в соответствии с нормативно установленными полномочиями (пункты 2.1 - 2.3 настоящих Методических рекомендаций);

2. Разъяснения, выпущенные (изданные) при отсутствии нормативно установленных полномочий (пункт 2.4 настоящих Методических рекомендаций).

II. Порядок проведения инвентаризации и оценки документов разъяснительного характера.

4. Инвентаризация Разъяснений.

4.1. Федеральный орган исполнительной власти в срок до 1 июля 2022 г. обеспечивает проведение инвентаризации действующих Разъяснений в рамках сфер общественных отношений, на которые распространяется Закон № 247-ФЗ, и формирование перечня таких документов (далее — Перечень Разъяснений) (подпункт «а» пункта 1 Поручения).

Инвентаризации подлежат Разъяснения, предусмотренные пунктами 2.1 - 2.4 настоящих Методических рекомендаций.

4.1.1. В рамках инвентаризации федеральный орган исполнительной власти формирует Перечень Разъяснений по Форме, приложенной к настоящим Методическим рекомендациям, в формате таблицы Excel (Приложение № 1).

Разъяснения, включаемые в Перечень Разъяснений, группируются:

1. в соответствии с направлениями (сферами) деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти, закрепленными в законодательстве Российской Федерации, в рамках сфер применения Закона № 247-ФЗ;

2. в хронологическом порядке (с указанием года выпуска (издания) Разъяснений). При этом для Разъяснений, не имеющих реквизитов, необходимо указывать год размещения указанных документов на официальном сайте ведомства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

3. с указанием положений нормативных правовых актов, в отношении которых даются разъяснения;

4. с указанием наличия либо отсутствия у федерального органа исполнительной власти нормативно установленных полномочий на выпуск (издание) соответствующих Разъяснений. При наличии полномочий на выпуск (издание) Разъяснений указывается ссылка на положение нормативного правового акта, устанавливающего соответствующее полномочие. Также дополнительно допускается дословное цитирование положения нормативного правового акта, устанавливающего соответствующее полномочие федерального органа исполнительной власти.

Образец заполнения указанной Формы приведен в Приложении № 2 к настоящим Методическим рекомендациям.

4.1.2. В случае отсутствия у федерального органа исполнительной власти выпущенных (изданных) Разъяснений ведомством готовится письмо с соответствующей информацией.

4.2. По итогам проведенной инвентаризации федеральный орган исполнительной власти в срок до 1 июля 2022 г. направляет:

в Минэкономразвития России — доклад о проведенной инвентаризации Разъяснений с приложением сформированного Перечня Разъяснений <5> либо информацией об отсутствии выпущенных (изданных) Разъяснений (подпункт «а» пункта 1 Поручения);

<5> Перечень Разъяснений в формате таблицы Excel дополнительно направляется на адрес электронной почты IgoshinAV@economy.gov.ru.

в Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации:

• сформированный Перечень Разъяснений для его рассмотрения на заседании рабочей группы при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (далее — профильная рабочая группа) (подпункт «б» пункта 1, подпункт «а» пункта 5 Поручения);
• письмо об отсутствии выпущенных (изданных) Разъяснений.

4.3 Минэкономразвития России в целях получения обратной связи от бизнес-сообщества:

• размещает полученные от федеральных органов исполнительной власти доклады о проведенной инвентаризации Разъяснений на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов (https://regulation.gov.ru);
• направляет указанные доклады Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также в ведущие общественные объединения предпринимателей (Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская общественная организация «Деловая Россия», Торгово-Промышленная Палата Российской Федерации, Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ»).

5. Оценка Разъяснений.

5.1. Федеральный орган исполнительной власти обеспечивает в срок до 1 сентября 2022 г. рассмотрение Перечня Разъяснений либо письма об отсутствии выпущенных (изданных) Разъяснений на заседании профильной рабочей группы в полном составе (подпункт «б» пункта 1 Поручения).

Деловой частью профильной рабочей группы могут быть представлены дополнительные Разъяснения для рассмотрения, а также конкретные предложения о необходимости выпуска (издания) новых Разъяснений, отзыва либо отмены (признания утратившими силу) устаревших Разъяснений.

В целях проведения объективного рассмотрения Перечней Разъяснений, представленных федеральными органами исполнительной власти, Минэкономразвития России направляет в Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации информацию, полученную в соответствии с пунктом 4.3 настоящих Методических рекомендаций, для организации ее рассмотрения на заседаниях профильных рабочих групп в полном составе.

5.2. Рассмотрение сформированного федеральным органом исполнительной власти Перечня Разъяснений на заседании профильной рабочей группы в полном составе предусматривает оценку каждого документа разъяснительного характера, включенного в такой перечень, в соответствии со следующими критериями (далее — Критерии, Критерии оценки):

Критерий 1 «Полномочия»

1. наличие нормативно установленных полномочий на выпуск (издание) Разъяснений (в понимании пунктов 2.1 - 2.3 настоящих Методических рекомендаций);

2. выпуск (издание) Разъяснений в границах предоставленных полномочий.

Критерий 2 «Актуальность Разъяснений»

3. наличие практической потребности в разъяснении положений нормативных правовых актов (например, наличие правовых пробелов, жалоб от бизнес-сообщества, оспаривание действий и т.д.);

4. актуальность разъясняемых положений нормативных правовых актов.

Критерий 3 «Содержание Разъяснений»

5. отсутствие в Разъяснениях новых обязательных требований, не предусмотренных нормативными правовыми актами;

6. соответствие Разъяснений действительному смыслу разъясняемых положений;

7. применимость Разъяснений с учетом сложившихся подходов применения (толкования) положений нормативных правовых актов в правоприменительной и судебной практике.

5.3. По результатам проведенной оценки Разъяснений профильной рабочей группой в полном составе по каждому Разъяснению в зависимости от их соответствия (не соответствия) Критериям оценки принимается одно из следующих решений:

1. В отношении Разъяснений, выпущенных (изданных) в соответствии с нормативно установленными полномочиями (пункты 2.1 - 2.3 настоящих Методических рекомендаций):

а) если такие Разъяснения соответствуют Критериям 1 - 3, то они до 15 ноября 2022 г. подлежат размещению во ФГИС «Реестр обязательных требований» (далее — ФГИС «РОТ»);

б) если такие Разъяснения не соответствуют Критерию 1 (выпущены (изданы) с превышением предоставленных полномочий) и (или) Критерию 3, то они подлежат отзыву либо отмене (признанию утратившими силу) <6>.

<6> Если были изданы в форме акта.

Дальнейшая работа по указанным Разъяснениям осуществляется в следующем порядке:

• проводится анализ на предмет необходимости уточнения положений нормативного правового акта, в случае наличия такой необходимости принимается решение о внесении соответствующих изменений;
• если уточнение положений нормативного правового акта не требуется, то принимается решение о выпуске (издании) новых Разъяснений с последующим их размещением до 15 ноября 2022 г. во ФГИС «РОТ».

В отношении Разъяснений, предусмотренных подпунктом 4 пункта 2.1 настоящих Методических рекомендаций, дальнейшая работа осуществляется в следующем порядке:

• проводится анализ на предмет необходимости уточнения положений нормативного правового акта, в случае наличия такой необходимости принимается решение о внесении соответствующих изменений;
• если уточнение положений нормативного правового акта не требуется, то принимается решение о выпуске (издании) документов разъяснительного характера, предусмотренных Законом № 247-ФЗ, с последующим их размещением до 15 ноября 2022 г. во ФГИС «РОТ».

в) если такие Разъяснения не соответствуют Критерию 2, то они подлежат отзыву либо отмене (признанию утратившими силу).

2. В отношении Разъяснений, выпущенных (изданных) при отсутствии нормативно установленных полномочий (пункт 2.4 настоящих Методических рекомендаций) принимается решение <7> об их отзыве либо отмене (признанию утратившими силу).

<7> Такие Разъяснения изначально не соответствуют Критерию 1.

Дальнейшая работа по указанным Разъяснениям осуществляется в следующем порядке:

• проводится анализ на предмет необходимости уточнения положений нормативного правового акта, в случае наличия такой необходимости принимается решение о внесении соответствующих изменений;
• если уточнение положений нормативного правового акта не требуется, то либо принимается решение о выпуске (издании) документов разъяснительного характера, предусмотренных Законом № 247-ФЗ, с последующим их размещением до 15 ноября 2022 г. во ФГИС «РОТ», либо признается отсутствие необходимости выпуска (издания) новых Разъяснений.

5.4. С учетом принятых выше решений профильной рабочей группой в полном составе до 1 сентября 2022 г. формируются следующие перечни (подпункт «б» пункта 1 Поручения):

1. перечень Разъяснений, соответствующих Критериям оценки, указанным в настоящих Методических рекомендациях;

2. перечень Разъяснений, подлежащих отзыву либо отмене (признанию утратившими силу);

3. перечень вопросов (положений нормативных правовых актов), по которым требуется подготовка официальных разъяснений обязательных требований (руководств по соблюдению обязательных требований), предусмотренных Законом № 247-ФЗ, либо Разъяснений, предусмотренных отраслевым законодательством;

4. перечень нормативных правовых актов, положения которых требуют уточнения (с указанием таких положений).

В отношении Разъяснений, по которым есть разногласия между федеральным органом исполнительной власти и деловой частью профильной рабочей группы, формируется отдельный перечень.

Принятые по итогам проведенной оценки Разъяснений решения фиксируются в протоколе профильной рабочей группы в полном составе с приложением сформированных перечней.

5.5. Федеральный орган исполнительной власти по результатам проведенной работы в срок до 1 сентября 2022 г. направляет доклад в Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации (подпункт «б» пункта 1 Поручения).

<1> Указывается конкретная сфера деятельности федерального органа исполнительной власти, в рамках которой выпущен (издан) документ разъяснительного характера.

<2> Указывается год издания (выпуска) документа разъяснительного характера. Для документов разъяснительного характера, не опубликованных в установленном порядке, рекомендуется указывать год размещения указанного документа на официальном сайте ведомства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

<3> Указываются следующие сведения: вид (форма) документа, наименование федерального органа исполнительной власти, выпустившего (издавшего) документ разъяснительного характера, дата и номер документа, его наименование. В случае, если документ разъяснительного характера не оформлен в виде писем, методических рекомендаций, методических указаний и др., рекомендуется указывать дату размещения такого документа на официальном сайте ведомства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

<4> Указываются конкретные положения (пункт, часть, статья) нормативного правового акта, в отношении которых дается разъяснение.

<5> Указывается ссылка на положение нормативного правового акта, устанавливающего полномочие федерального органа исполнительной власти на издание документа разъяснительного характера.

I. Документ разъяснительного характера (далее — Разъяснение) — это документ, одновременно соответствующий следующим признакам:

• применим к сферам отношений, на которые распространяется Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»;
• выпущен (издан) федеральным органом исполнительной власти (при наличии территориальных органов центральным аппаратом), в том числе несколькими федеральными органами исполнительной власти совместно либо совместно с внебюджетными фондами;
• содержит разъяснения положений нормативных правовых актов и касается вопросов, связанных с применением актов в части толкования понятийного аппарата и (или) исполнения обязательных требований;

II. Формы (типы) Разъяснений

III. Алгоритм работы по инвентаризации и оценке Разъяснений

IV. Алгоритм инвентаризации Разъяснений

V. Алгоритм оценки Разъяснений