Письмо Минэкономразвития России от 11.01.2022 № 161-ТИ/Д04и
Актуально на 31.10.2026.
Как цитировать: <Письмо> Минэкономразвития России от 11.01.2022 N 161-ТИ/Д04и. 161-ТИ/Д04и. 11.01.2022. https://bukva.ai/docs/pismo-161-tid04i
«О направлении информационных материалов»
Минэкономразвития России в соответствии с подпунктом 69 пункта 5 Комплекса мер по обеспечению поэтапного доступа негосударственных организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2021 — 2024 годы, утвержденного поручением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2020 г. № 11826п-П44, направляет для дальнейшего использования в работе информационные материалы по внедрению системы рейтингования муниципальных образований в субъектах Российской Федерации по итогам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и социального предпринимательства, обеспечения доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере и внедрения конкурентных способов оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ МАТЕРИАЛЫ
ПО ВНЕДРЕНИЮ СИСТЕМЫ РЕЙТИНГОВАНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПО ИТОГАМ РЕАЛИЗАЦИИ МЕХАНИЗМОВ ПОДДЕРЖКИ
СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
И СОЦИАЛЬНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА, ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПА
НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ К ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ УСЛУГ
В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ И ВНЕДРЕНИЯ КОНКУРЕНТНЫХ СПОСОБОВ
ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ
В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
Настоящие Информационные материалы подготовлены в соответствии с подпунктом 69 пункта 5 Комплекса мер по обеспечению поэтапного доступа негосударственных организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2021 — 2024 годы, утвержденного поручением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2020 г. № 11826п-П44 (далее — Информационные материалы, Комплекс мер).
Мероприятия по доступу негосударственных организаций на рынок социальных услуг предусмотрены в рамках реализации целей национальных проектов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее Указ Президента № 204), в том числе в рамках национальных проектов «Демография» и «Образование».
Стоит отметить, что меры по обеспечению доступа негосударственных организаций на рынок социальных услуг развиваются не только на федеральном и региональном уровне, но и на муниципальном уровне.
Так, согласно данным, предоставленным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, количество регионов, оказывающих поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям (далее — СОНКО) и социальным предпринимателям в рамках соответствующих муниципальных программ или подпрограмм, с 2017 по 2020 год увеличилось с 67 до 72 и с 42 до 45 субъектов Российской Федерации соответственно.
Также с 2017 по 2020 год выросла доля муниципальных районов и городских округов, реализующих мероприятия по поддержке СОНКО, в общем количестве муниципальных районов и городских округов с 23% до 47%, а также реализующих меры по поддержке социального предпринимательства в рамках муниципальных программ по поддержке малого и среднего предпринимательства с 8% до 28%.
Роль муниципалитетов в решении задачи развития рынка услуг в социальной сфере, в том числе за счет роста конкуренции, будет только возрастать.
Именно на локальном уровне чаще всего происходит непосредственное взаимодействие граждан, организаций и органов власти. Органы местного самоуправления лучше осведомлены о потребностях граждан, проживающих в указанном населенном пункте, а также знакомы со спецификой деятельности местных организаций. При этом для развития и устойчивости работы негосударственных поставщиков на рынке услуг в социальной сфере необходима соответствующая инфраструктура, созданная в том числе на уровне муниципалитета.
Система рейтингования муниципальных образований в субъекте Российской Федерации призвана оценить качество мер поддержки негосударственных поставщиков на муниципальном уровне, динамику развития рынка услуг в социальной сфере, выявить наличие барьеров для оказания услуг негосударственными организациями, предоставить данные для анализа результатов усилий региона в части содействия органам местного самоуправления и мониторинга реализации целей национальных проектов.
Результаты рейтингования муниципалитетов могут быть использованы органами местного самоуправления для формирования или обновления комплексного плана по обеспечению доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере в конкретном муниципалитете, муниципальных программ поддержки СОНКО и субъектов малого и среднего предпринимательства (далее — МСП), осуществляющих деятельность в социальной сфере (в том числе социального предпринимательства).
Информационные материалы содержат комплексный последовательный подход к тому, как региону сформировать информативный рейтинг муниципальных образований в части доступа негосударственных поставщиков на рынок услуг в социальной сфере.
Разделы Информационных материалов представлены следующим образом:
-
определение объекта оценки рейтинга (какие меры поддержки существуют на муниципальном уровне с точки зрения законодательства, как определить услуги, которые востребованы населением и могут быть удовлетворены негосударственными организациями);
-
формирование соответствующих показателей (включая примеры существующих практик регионов);
-
формирование системы рейтингования (перевод показателей в баллы, расставление весов показателей, включая примеры существующих практик регионов).
-
непосредственное внедрение рейтинга (особенности принятия соответствующего нормативного правового акта, предоставления данных, опубликования, освещения и обсуждения результатов рейтинга).
Информационные материалы носят рекомендательный характер и могут быть использованы при разработке комплексных планов субъектов Российской Федерации по обеспечению поэтапного доступа негосударственных организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление населению услуг в социальной сфере.
1. Определение объекта оценки рейтинга
1.1 Доступ негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере как объект оценки
Для формирования рейтинга муниципалитетов по доступу негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере в первую очередь необходимо установить объект оценки соответствующих показателей, то есть вначале нужно ответить на вопрос «что измерять?».
Условно деятельность муниципальных образований в части обеспечения доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере можно измерить как результат:
1. реализации механизмов поддержки — мер поддержки, которые могут быть предоставлены на муниципальном уровне негосударственным организациям, предоставляющим услуги в социальной сфере;
2. внедрения конкурентных способов оказания услуг в социальной сфере — выявления услуг, имеющих как спрос со стороны граждан, так и потенциал для их оказания негосударственными организациями.
Рассмотрим оба объекта оценки.
1.2. Меры поддержки, которые могут быть предоставлены на муниципальном уровне негосударственным организациям, предоставляющим услуги в социальной сфере
Следует начать с того, что муниципальные образования могут оказывать поддержку двум видам негосударственных организаций, работающим в социальной сфере: СОНКО и МСП, осуществляющих деятельность в социальной сфере, в том числе социальным предприятиям.
Федеральное законодательство разграничивает порядок оказания поддержки указанным видам организаций.
В части оказания государственной поддержки СОНКО, указанная деятельность отнесена к вопросам местного значения в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) <1>.
<1> См. пункт 34 статьи 14, пункт 25 статьи 15, пункт 33 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ.
Также возможность поддержки СОНКО на муниципальном уровне определена статьями 31.1 и 31.3 Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ).
Статья 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ устанавливает, в частности, перечень видов деятельности, при условии осуществления которых органы местного самоуправления могут оказывать СОНКО поддержку, а также формы оказания этой поддержки (Рис. 1). <2>
<2> Пунктом 4 статьи 31 Федерального закона № 7-ФЗ установлено, что муниципальные образования вправе оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в иных формах за счет бюджетных ассигнований соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Рисунок 1. Формы поддержки СОНКО (в том числе органами местного самоуправления) в соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ
Стоит отметить особую ценность предоставления муниципалитетами имущественной поддержки, поскольку подавляющая часть имущества, которое потенциально может быть предоставлено на льготной основе СОНКО, сосредоточена в муниципальных образованиях.
В то же время статья 31.3 Федерального закона № 7-ФЗ определяет полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов поддержки СОНКО, в том числе формирование инфраструктуры поддержки СОНКО. Важную роль в формировании инфраструктуры поддержки некоммерческого сектора играют муниципальные ресурсные центры, поскольку большинство СОНКО ведут деятельность на «низовом» уровне, «по месту жительства».
В части оказания поддержки МСП, осуществляющих деятельность в социальной сфере, следует отметить, что данный вопрос также относится к вопросам местного значения, поскольку в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ <3> к полномочиям муниципальных образований относится содействие развитию МСП.
<3> См. пункт 28 статьи 14, пункт 25 статьи 15, пункт 33 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ.
МСП, осуществляющие деятельность в социальной сфере, могут претендовать на муниципальные меры поддержки, предусмотренные статьей 16 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 209-ФЗ), включая финансовую, в том числе гарантийную, имущественную, информационную, консультационную поддержку, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников.
При этом статьей 24.1 Федерального закона № 209-ФЗ отдельно выделены меры поддержки для МСП, осуществляющих деятельность в сфере социального предпринимательства, а также виды такой поддержки (Рис. 2) <4>.
<4> Также статьей 24.1 Федерального закона № 209-ФЗ предусмотрена реализация иных мер (мероприятий) по поддержке социальных предприятий, которые предусмотрены федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Важно отметить, что формирование объекта оценки рейтинга не носит универсальный характер, поскольку принципы построения инфраструктуры поддержки негосударственных организаций на муниципальном уровне могут отличаться в зависимости от субъекта Российской Федерации. Один регион может делегировать полномочия по оказанию поддержки СОНКО и (или) социальных предпринимателей на уровень муниципалитетов. Например, оказание финансовой поддержки определенным видам негосударственных организаций, работающих в социальной сфере, или развитие инфраструктуры СОНКО и МСП, осуществляющих деятельность в социальной сфере, посредством предоставления на конкурсной основе субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующие цели реализации муниципальных программ поддержки СОНКО и МСП, осуществляющих деятельность в социальной сфере, социального предпринимательства. Другой регион может частично или полностью централизовать указанные функции на региональном уровне.
Рисунок 2. Формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере социального предпринимательства (в том числе органами местного самоуправления) в соответствии с Федеральным законом № 209-ФЗ
1.3. Услуги в социальной сфере, которые имеют спрос со стороны граждан, и потенциал для их оказания негосударственными организациями
В качестве объекта рейтингования муниципалитетов могут выступать услуги социальной сферы, потребность населения в которых в муниципальном образовании может быть удовлетворена негосударственными организациями.
Динамика предоставления таких услуг является «индикатором» результативности перечисленных выше мер поддержки негосударственных поставщиков в соответствующем городском округе, районе.
Процесс определения услуг в социальной сфере, в которых есть потребность населения со стороны негосударственных организаций, описан в Информационных материалах по методике оценки доступа негосударственных поставщиков на рынок услуг в социальной сфере на региональном уровне, отправленных в субъекты Российской Федерации письмом Минэкономразвития России от 23 августа 2021 года № 27750-ТИ/Д04и <5>.
<5> Соответствующие Информационные материалы опубликованы на официальном интернет-ресурсе Минэкономразвития России «Система поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» URL: http://www.nko.economy.gov.ru/Public/NewsPage/Details.html?id=166 (дата обращения: 14.10.2021).
Так, в указанных Информационных материалах отмечено, что потребность населения в оказании услуг негосударственными организациями может быть вызвана недостаточным охватом населения соответствующими услугами несмотря на значительное присутствие в нем государственного сектора, или растущим запросом населения на уникальные услуги, к оказанию которых могут быть привлечены негосударственные поставщики.
В первом случае это, как правило, связано с демографическими изменениями, с последствиями которых государственные (муниципальные) организации не могут справиться в одиночку: например, с оказанием услуг в сфере социального обслуживания на дому и здравоохранения ввиду роста численности граждан старшего поколения и в сфере дошкольного образования ввиду низкой обеспеченности местами в государственных организациях дошкольного образования.
Во втором случае это может быть связано с цифровой трансформацией услуг, в том числе в сфере дополнительного образования детей и взрослых, предполагающих вариативность и индивидуализацию образования, гибкость и мобильность образовательных программ.
2. Формирование показателей рейтинга
2.1 Перевод объекта оценки к системе показателей
После того, как был установлен объект оценки рейтингования, необходимо сформировать показатели, которые четко бы его отражали.
В части поддержки со стороны муниципальных образований негосударственных организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, показатели могут оценивать объем вложенных ресурсов муниципальных образований в обеспечение доступа негосударственных организаций оказывать услуги в различных отраслях социальной сферы.
Рекомендуется, чтобы показатели охватывали как можно больше видов поддержки, которые могут быть оказаны органами местного самоуправления СОНКО и МСП, осуществляющих деятельность в социальной сфере, в соответствии с законодательством. Следует оценивать непосредственные результаты финансовой, имущественной, информационной, образовательной поддержки, развитие инфраструктуры, предоставленных налоговых преференций на муниципальном уровне в случае, если данные меры поддержки закреплены на муниципальном уровне.
Результаты указанных видов поддержки могут быть измерены посредством оценки количества получателей и объема такой поддержки.
В части услуг в социальной сфере, которые имеют спрос со стороны граждан и есть потенциал для их оказания негосударственными организациями, показатели должны оценить объем участия негосударственного сектора в той или иной отрасли, а также результат предпринятых муниципалитетами мер поддержки.
Например, долю негосударственных дошкольных образовательных организаций в общем числе дошкольных образовательных организаций всех форм собственности в муниципальном образовании, а также долю воспитанников, обучающихся в негосударственных дошкольных образовательных организациях, в общем числе воспитанников, обучающихся в дошкольных образовательных организациях всех форм собственности в муниципальном образовании.
2.2 Требования к показателям: относительный подход
Для корректного сравнения муниципалитетов между собой важно стремиться, чтобы показатели рейтинга были относительными. Относительные показатели имеют следующий вид: «доля... в общем количестве...», «удельный вес... в общем количестве...», «количество... на n чел. (населения)» и т.д.
Относительный подход в оценке позволяет учитывать размер муниципального образования (муниципалитеты отличаются между собой по количеству населения и размером выделенного бюджета), а также размер государственного сектора, оказывающего населению услуги в социальной сфере («конкурента» негосударственных поставщиков).
Рассмотрим несколько примеров, как это реализовано в рейтингах муниципалитетов субъектов Российской Федерации.
Например, в рейтинге Тюменской области <6> для измерения объема финансовой поддержки негосударственных организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, используются абсолютные показатели, а в рейтинге Ханты-Мансийского автономного округа — Югры <7> (далее — ХМАО) — относительные (Таблица 1). В первом случае сравнение между собой муниципалитетов происходит без учета «потенциала» муниципального образования — финансовых возможностей, количества населения, а во втором случае — с учетом указанных факторов, что делает сравнение более объективным.
<6> Распоряжение Правительства Тюменской области от 21 февраля 2019 г. № 97-рп «О порядке формирования ежегодного областного рейтинга муниципальных образований (городских округов и муниципальных районов) Тюменской области в части их деятельности по реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
<7> Распоряжение Правительства ХМАО — Югры от 19 мая 2017 г. № 292-рп «О формировании рейтинга муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа — Югры по итогам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и социального предпринимательства, обеспечения доступа негосударственных (немуниципальных) организаций к предоставлению услуг (работ) в социальной сфере и внедрения конкурентных способов оказания муниципальных услуг (работ) в социальной сфере».
Одновременно не рекомендуется использовать показатели, измеряющие темп роста, так как при расчете таких показателей может проявиться эффект базы (стартовое значение показателя настолько мало, что даже его незначительное увеличение оказывает значительное влияние на темп роста, или наоборот, изначально значение показателя настолько велико, что даже при значительном его увеличении темп роста минимален).
Таблица 1. Сравнение формулировки показателей в ХМАО и Тюменской области в региональных рейтингах муниципальных образований по доступу негосударственных (немуниципальных) организаций к предоставлению услуг (работ) в социальной сфере
2.3 Требования к показателям: формулировка показателей
Формулировки показателей имеют критическое значение.
Например, в рейтингах части регионов (Иркутская область <8>, Мурманская область <9>; Омская область <10>, Удмуртская Республика <11>, Тамбовская область <12>, Тюменская область <13>, ХМАО <14>) измеряется показатель по наличию муниципальных программ по поддержке СОНКО и (или) социального предпринимательства.
<8> Приказ Министерства экономического развития Иркутской области от 26 июня 2018 г. № 33-мпр «Об утверждении Порядка формирования рейтинга муниципальных образований Иркутской области по реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и социального предпринимательства, обеспечения доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере и внедрения конкурентных способов оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».
<9> Методические рекомендации по расчету показателей рейтинга муниципальных образований Мурманской области по итогам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и доступу негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере, финансируемых за счет средств местных бюджетов URL: https://minec.gov-murman.ru/bitrix/components/b1team/govmurman.element.file/download.php?ID=315001&FID=332310 (дата обращения: 19.10.2021).
<10> Методическое руководство по формированию рейтинга органов местного самоуправления Омской области по реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), социального предпринимательства и обеспечения доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере) URL: http://www.omskmintrud.ru/Files/File/36933.pdf (дата обращения: 19.10.2021).
<11> Приказ Министерства экономики Республики Удмуртия от 28 июля 2017 г. № 210 «О рейтинге муниципальных образований Удмуртской Республики» по реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, не являющихся государственными и муниципальными учреждениями, и социального предпринимательства».
<12> Постановление Администрации Тамбовской области от 5 марта 2019 г. № 197 «Об утверждении Порядка формирования рейтинга муниципальных образований Тамбовской области по реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и социального предпринимательства, обеспечения доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере и внедрения конкурентных способов оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».
<13> См. ссылку 6.
<14> См. ссылку 7.
Важно отметить, что наличие принятой муниципальной программы не обязательно значит реализацию соответствующих мероприятий и фактическое выделение бюджетных средств. Одновременно, в рейтинге Пермского края <15> уточнено, что соответствующая муниципальная программа или соответствующие мероприятия должны быть реализованы.
<15> Указ Губернатора Пермского края от 31 декабря 2019 г. № 136 «Об утверждении порядка формирования рейтинга муниципальных районов, муниципальных, городских округов Пермского края по реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
В рейтинге Тамбовской области используется показатель «Доля расходов местного бюджета, выделенных негосударственным организациям, СОНКО на предоставление услуг, в общем объеме средств местного бюджета, выделяемых на предоставление услуг в приоритетных сферах» <16>.
<16> См. ссылку 12.
Следует отметить, что в данном случае корректнее использовать формулировку «доля бюджетных средств местного бюджета», поскольку негосударственным организациям могут выделяться бюджетные средства, но не расходы.
Поскольку СОНКО являются в данном случае частью негосударственных организаций, в формулировке показателя излишне добавлять «СОНКО».
Также в указанном показателе нужно уточнить, что при расчете размера бюджетных средств, выделенных негосударственным организациям, учитываются только определенные виды услуг. Для этого после «Доля расходов местного бюджета, выделенных негосударственным организациям, на предоставление услуг» следует добавить «в приоритетных сферах», поскольку без указанного уточнения получается, что при расчете размера бюджетных средств, выделенных негосударственным организациям, можно засчитывать любые услуги, оказанные негосударственными организациями.
Таким образом, формулировка упомянутого показателя становится следующей: «Доля бюджетных средств местного бюджета, выделенных негосударственным организациям, на предоставление услуг в приоритетных сферах, в общем объеме средств местного бюджета, выделяемых на предоставление в приоритетных сферах». Показатель в такой формулировке можно четко рассчитать. При этом нужно сделать ссылку, в которой указано, какие приоритетные сферы учитываются при расчете показателя.
2.4 Требования к показателям: проверка на корректность значений
После определения показателей, которые будут включены в рейтинг, необходимо реализовать сбор данных по каждому муниципалитету. Наиболее простым способом сбора, обобщения, корректировки и дальнейшего анализа является использование информационных систем или конструктора электронных форм отчетов.
При анализе собранных данных важно обратить особое внимание на корректность предоставленных данных, включая единицы измерения.
Так, при сборе данных важно проверять их на «выбросы»: уточнять значения показателей, которые либо сильно отличаются от значений аналогичного показателя других муниципалитетов, либо имеют значительный рост или падение по сравнению с предыдущим годом. Например, частой ошибкой внесения данных является предоставление объема денежных средств в рублях, в то время как требуется предоставлять данные в тысячах рублей.
3. Формирование системы рейтингования
3.1 Нормирование показателей
После сбора и проверки данных муниципалитетов следует нормировать показатели, то есть перевести их значения в одинаковые единицы измерения, в баллы (ранги).
Например, в рейтинге Иркутской области <17>, Тамбовской области <18>, Омской области <19> используется метод нормализации значений показателей, при котором каждому показателю рейтинга присваиваются баллы в зависимости от того, в какой из интервалов попало значение показателя (Таблица 2).
<17> См. ссылку 8.
<18> См. ссылку 12.
<19> См. ссылку 10.
Республика Удмуртия <20> и Пермский край <21> используют метод перевода значений показателей в ранги: каждому значению присваивается соответствующий ранг в зависимости от того, в какой из заданных интервалов значений попало значение показателя, при этом чем выше значение показателя у муниципалитета, тем меньшее значение ранга ему присваивается (Таблица 3).
<20> См. ссылку 11.
<21> См. ссылку 15.
Таблица 2. Пример нормализации значений и присвоения весового коэффициента на примере рейтинга СОНКО и социального предпринимательства муниципальных образований Тамбовской области
Таблица 3. Пример нормализации значений на примере рейтинга СОНКО и социального предпринимательства муниципальных образований Республики Удмуртия
Достоинство упомянутых способов нормирования заключается в простоте и прозрачности расчетов.
В то же время в данных способах нормирования показателей значения могут распределяться неравномерно и могут быть «выбросы».
Например, исходя из Таблицы 2, в случае, если значение показателя 2.1 у муниципалитета A составит 9,99%, у муниципалитета B 10,01%, а у муниципалитета C — 18%, то в первом случае присваивается 0,5 балла, а во втором и третьем — по 1 баллу, хотя фактически между значениями муниципалитетов A и B разница минимальна и даже меньше, чем разница значений присвоенных баллов (0,01% и 0,5 балла соответственно), а между муниципалитетами B и C разница в показателе составляет фактически 8 процентных пунктов, но она не отражается в рейтинге, так как в данном случае обоим муниципалитетам присваивается одинаковое количество баллов. При этом формулировка интервалов «0%», «от 0,0% до 9,99%» и «более 10» подразумевает, то что 10 не входит ни в один из указанных интервалов («более» это «выколотая» точка на отрезке множеств).
То же самое в случае рангов: исходя из Таблицы 3, если значение показателя 2 у муниципалитета A составит 9,99%, у муниципалитета B — 10,00%, а у муниципалитета C — 18% то в первом случае присваивается ранг 3, а во втором и третьем — 2 и 1 ранг соответственно (если значения указанных муниципалитетов идут друг за другом в рейтинге), хотя фактически между значениями муниципалитетов A и B разница значительно меньше, чем между B и C, и эта разница, как и в предыдущем способе нормирования, не отражается в рейтинге. Следует отметить, что, если значение показателей у муниципалитетов одинаково, в методике рейтинга должно быть отдельно прописано расставление рангов в указанном случае.
Указанные недостатки в меньшей степени проявляются в случае применения метода нормализации значений показателей по масштабированной шкале до 100. В данном случае минимизируются «выбросы» и наблюдается более высокая равномерность распределения значений показателей — в итоге каждый регион с высокой вероятностью получит свое уникальное число рейтинговых баллов. Такой подход используется в Мурманской области <22>, ХМАО <23>.
<22> См. ссылку 9.
<23> См. ссылку 7.
Нормализованное значение показателя муниципального образования можно определить следующим образом:
d_{ki} = \frac{100}{k_{j}} \times k_{i} или d_{ki} = \frac{k_{i}}{k_{j}} \times 100,
dki — количество рейтинговых баллов по показателю k у муниципального образования i;
ki — значение показателя k у муниципального образования i;
kj — значение показателя k у муниципального образования j, у которого значение по показателю k максимально.
3.2 Присвоение весов показателям и определение итогового ранга муниципалитета
После перевода значений показателей муниципальных образований в рейтинговые баллы (ранги) следует присвоить каждому показателю свой вес и тем самым определить итоговое количество баллов (итоговый ранг) муниципалитета.
В целом формула расчета рейтингового балла муниципального образования выглядит следующим образом
\sum_{k}^{n} {}_{= 1}r_{k} = 1 R_{i} = \sum_{k}^{n} {}_{= 1}r_{ki}*d_{ki},
Ri — общая рейтинговая оценка муниципалитета i
rki — вес показателя k муниципалитета i
dki — количество набранных баллов по показателю k у муниципалитета i
При этом рекомендуется, чтобы сумма весов по всем показателям равнялась единице.
Когда существует примерно одинаковый потенциал роста значений показателей, рекомендуется присваивать каждому показателю одинаковый вес — итоговое число рейтинговых баллов (итоговый ранг) каждого муниципалитета определяется как среднее арифметическое от числа его рейтинговых баллов (рангов) по всем показателям. Однако в случае, если потенциал роста значения у одного показателя исчерпан (например, у каждого муниципалитета есть отдельная программа с реализуемыми мероприятиями по поддержке СОНКО), а у другого — наоборот, значение демонстрирует стагнацию или снижение (например, у большинства муниципальных образований нет ресурсных центров по поддержке СОНКО), необходимо присвоить больший вес тому показателю, у которого есть значительный потенциал для роста, а меньший вес — тому показателю, максимальное значение которого достигли все муниципалитеты, при этом убирать такой показатель из рейтинга не рекомендуется из-за соображений его мониторинга.
Существуют разные практики регионов по расставлению весов у показателей рейтинга. Например, в рейтинге ХМАО <24> и Пермского края <25> итоговое число рейтинговых баллов (итоговый ранг) муниципального образования рассчитывается как среднее значение рейтинговых баллов (рангов) по всем показателям, а в Тамбовской области <26> и Тюменской области <27> — за каждым показателем закреплен отдельный весовой коэффициент.
<24> См. ссылку 7.
<25> См. ссылку 15.
<26> См. ссылку 12.
<27> См. ссылку 6.
Наконец, после определения итогового количества баллов (ранга) региона необходимо определить позицию каждую муниципального образования в рейтинге. В случае присвоения баллов места регионов в рейтинге распределяются по убыванию итогового числа рейтинговых баллов муниципалитета, а, в свою очередь, при ранжировании средних рангов муниципальных образований — наоборот, места в рейтинге распределяются по возрастанию средних рангов.
4.1 Утверждение показателей и методики расчета рейтинга
После определения методики расчета показателей рейтинга необходимо утвердить порядок формирования рейтинга, приняв соответствующий нормативно-правовой акт (далее — НПА) (например, постановление высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации), или распорядительный документ (например, приказа уполномоченного органа власти субъекта Российской Федерации). Нецелесообразно закрепление рейтинга приказом одного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так как рейтинг предполагает предоставление сведений о поставщиках социальных услуг как СОНКО, так и МСП.
Утверждение рейтинга посредством НПА, как правило, осуществляется на основании соответствующего поручения главы региона, председателя Правительства или администрации региона, когда перечень показателей рейтинга имеет отраслевую направленность (образование, социальная защита, здравоохранение и т.д.), а также когда за выработку региональной политики в части поддержки и развития СОНКО и социальных предпринимателей отвечают разные органы власти.
В свою очередь, утверждение порядка формирования рейтинга распорядительным документом происходит в инициативном порядке органом власти в пределах полномочий, например, рассчитывается только в отношении СОНКО и не затрагивает компетенции отраслевых органов исполнительной власти региона.
Методика расчета рейтинга может быть утверждена приказом органа власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного на подсчет рейтинга. Таким образом, в случае изменения показателей или изменений в методике подсчета рейтинга, такая система будет более гибкой для внесения изменений.
Рекомендуется, чтобы в нормативно-правовом акте (распорядительном документе), которым утвержден рейтинг муниципальных образований по доступу негосударственных организаций на рынок социальных услуг, были указаны:
- исчерпывающий перечень показателей, используемых в рейтинге (наименование показателя, единицу его измерения, отчетный период, за который он рассчитывается, источник данных);
- методика расчета рейтинга;
- орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на расчет рейтинга и разработку методики его подсчета (далее — уполномоченный орган);
- срок предоставления органами местного самоуправления сведений по показателям рейтинга в уполномоченный орган;
- срок предоставления результатов рейтинга уполномоченным органом в высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в случае, если рейтинг утвержден проставлением высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации);
- срок и место размещения уполномоченным органом результатов рейтинга в открытом доступе.
4.2 Содержание и публикация отчета по результатам рейтинга
В отчете о результатах рейтинга прежде всего следует коротко пояснить основание и методику расчета рейтинга. Необходимо отразить как общие результаты рейтинга муниципалитетов за отчетный период (итоговое значение баллов по каждому муниципалитету), так и в разрезе каждого показателя.
Далее в отчете следует проанализировать общую динамику муниципалитетов в рейтинге.
Прежде всего, выявить группы лидирующих и замыкающих муниципальных образований, сравнить данные группы с предыдущими периодами, выявить муниципалитеты, которые сделали наибольший скачок в баллах или в позиции в рейтинге, установить, за счет каких показателей муниципальные образования удерживают лидирующие позиции или демонстрируют наибольший рост.
В целях обеспечения прозрачности формирования рейтинга и транслирования лучших практик следует описывать результаты каждого показателя рейтинга, выделяя лучшие и замыкающие муниципалитеты, особое внимание следует обращать на резкое изменение значений показателей по каждому муниципалитету.
При этом в приложении к отчету следует сделать сводные таблицы с динамикой изменения баллов и позиций муниципалитетов в ретроспективе, за текущий и предыдущие отчетные периоды.
После подписания уполномоченным лицом отчета по рейтингу, необходимо разместить его в открытом доступе и одновременно разместить новость о его публикации на сайте органа власти, уполномоченного на формирование рейтинга.
Кроме того, в рамках официального мероприятия следует обсудить результаты рейтинга с представителями органов местного самоуправления и заинтересованных организаций, в том числе исследовательских университетов и региональной общественной палаты.
В Информационных материалах предложен подход по рейтингованию муниципальных образований в субъектах Российской Федерации по итогам реализации механизмов поддержки СОНКО и МСП, осуществляющих деятельность в социальной сфере, включая социальные предприятия, обеспечения доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере и внедрения конкурентных способов оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
Предполагается, что формирование рейтинга муниципальных образований по доступу негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере включает в себя конкретные последовательные стадии.
Прежде всего, необходимо установить объект оценки — меры поддержки негосударственных поставщиков и сами услуги в социальной сфере, которые будут измеряться на муниципальном уровне. При этом важно учитывать потенциал негосударственных поставщиков в удовлетворении потребности населения в той или иной услуге, установить перечень задач и проблем, решению которых могут способствовать негосударственные поставщики на местном уровне.
После, используя относительный подход, нужно сформировать показатели, которые отражают результаты оказанных мер поддержки и измеряют результаты оказания услуг в социальной сфере негосударственными организациями.
Данные муниципалитетов, полученные для подсчета рейтинга, важно проверить на «выбросы».
Далее следует нормировать показатели, переводя их в баллы или ранги, присвоив каждому показателю вес, и определив итоговое количество баллов (итоговый ранг) муниципалитета.
Наконец, утвердить показатели и методику расчета рейтинга, опубликовать соответствующий отчет по результатам рейтинга, а также обсудить результаты рейтинга с заинтересованными органами власти и организациями. При этом рекомендуется сами показатели утвердить НПА, а методику — приказом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за расчет рейтинга.