Определение Верховного Суда РФ от 28.07.2005 № КАС05-329
Актуально на 10.11.2026.
Как цитировать: Определение Верховного Суда РФ от 28.07.2005 N КАС05-329. КАС05-329. 28.07.2005. https://bukva.ai/docs/opredelenie-kas05-329
<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 2 июня 2005 года, которым оставлено без удовлетворения заявление об отмене Постановления ЦИК РФ от 20.04.2005 № 143/981-4 в части несоответствия некоторых вопросов, предлагаемых для вынесения на референдум РФ Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума РФ, требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 28 июля 2005 г. № КАС05-329
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего А.И. Федина, членов коллегии Н.К. Толчеева,
Ю.Г. Кебы
рассмотрела в открытом судебном заседании от 28 июля 2005 года гражданское дело по заявлениям уполномоченных Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации Лакеева Владимира Ивановича, Соловьева Вадима Георгиевича, Уласа Владимира Дмитриевича и членов указанной региональной подгруппы Зюганова Геннадия Андреевича, Илюхина Виктора Ивановича, Кашина Владимира Ивановича, Купцова Валентина Александровича, Мельникова Ивана Ивановича, Рогозина Дмитрия Олеговича об отмене Постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 апреля 2005 г. № 143/981-4 в части заключения о несоответствии вопросов № 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, предлагаемых для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»
по кассационной жалобе Лакеева В.И., Соловьева В.Г., Уласа В.Д. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2005 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Толчеева Н.К., объяснения Уласа В.Д. и его представителя Клычкова А.Е., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против доводов кассационной жалобы представителей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Воронина Д.Ю., Казьмина В.И., Советникова И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей кассационную жалобу необоснованной, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Уполномоченные Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации Соловьев В.Х., Улас В.Д, Лакеев В.И. и члены этой региональной подгруппы Зюганов Г.А., Илюхин В.И., Кашин В.И., Купцов В.А., Мельников И.И., Рогозин Д.О. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлениями, объединенными судом в одно производство, об отмене Постановления ЦИК России от 20 апреля 2005 г. № 143/981-4 «О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для внесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации» в части заключения по вопросам № 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, просили признать вопросы под указанными номерами соответствующими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» либо обязать ЦИК России повторно рассмотреть эти вопросы и принять по ним положительное решение.
По мнению заявителей, заключение в оспариваемой части противоречит действующему законодательству и нарушает права граждан на участие в управлении делами государства путем участия в подготовке и проведении референдума Российской Федерации, дано Центральной избирательной комиссией Российской Федерации с превышением своих полномочий.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2005 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Соловьев В.Г., Улас В.Д, Лакеев В.И. — уполномоченные Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации — просят решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении их требований, ссылаясь на то, что судом первой инстанции не рассмотрено значительное число их доводов, неправильно применены нормы материального права, нарушены нормы процессуального права, неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, а установленные в решении обстоятельства не доказаны.
Обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
В соответствии с частью 16 статьи 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, установив несоответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 настоящего Федерального конституционного закона, мотивирует это в своем заключении, которое утверждает своим решением.
Статьей 6 этого Федерального конституционного закона, в частности, предусмотрено, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии или об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (пункт 6 части 5); вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (часть 6); вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (часть 7).
Признавая заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в оспариваемой части правильным, суд первой инстанции обоснованно согласился с тем, что предлагаемые Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации для вынесения на референдум Российской Федерации вопросы, отклоненные ЦИК России, не соответствуют вышеприведенным требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».
По вопросу № 1:
«1. Согласны ли Вы с тем, что минимальный размер оплаты труда в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?»
Несоответствие этого вопроса требованиям пункта 6 части 5 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» ЦИК России мотивировала тем, что установление минимального размера оплаты труда на уровне не ниже прожиточного минимума повлечет за собой изменение внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (в том числе значительное увеличение денежных выплат из бюджетных и внебюджетных фондов, дополнительное финансирование государственных программ отдельных категорий граждан и т.д.), а в части введения минимального размера оплаты труда организациями — финансируемыми из федерального бюджета — также и изменение соответствующих статей расходной части федерального бюджета.
Соглашаясь с такими мотивами, суд первой инстанции правильно исходил из того, что внутренние финансовые обязательства Российской Федерации вытекают из норм федеральных законов, названных в решении суда, которые предполагают предоставление государством определенных средств, материальных гарантий и необходимость соответствующих бюджетных расходов в обеспечение социально-трудовых прав граждан, в частности права работников на заработную плату не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.
Увеличение финансовых обязательств государства неизбежно требует принятия федерального бюджета, учитывающего дополнительные расходы, необходимые для исполнения этих обязательств, а если итоги референдума вступают в силу в пределах действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной год — изменения ранее утвержденного бюджета в части соответствующих расходных его статей.
При этом суд, с учетом правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9-П, правомерно указал на различия между федеральным бюджетом и федеральным законом о федеральном бюджете.
Данное различие вытекает и из сопоставления статьи 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, со статьей 11 и нормами главы 22 этого Кодекса, регламентирующими юридическую форму, в которую облачается бюджет на очередной финансовый год (федеральный закон о федеральном бюджете).
Таким образом, федеральный бюджет не входит в содержание федерального закона, как утверждается в кассационной жалобе, а является предметом правового регулирования посредством норм, включенных в федеральный закон.
Вместе с тем норма пункта 6 части 5 статьи 6 указанного Закона в том виде, как она сформулирована, позволяет говорить о недопустимости вынесения на референдум такого вопроса, который непосредственно направлен на принятие бюджета либо изменение утвержденного бюджета, то есть касается определения либо изменения конкретных ассигнований, денежных сумм, выделяемых государством на текущий финансовый период.
Положительное же решение по вопросу № 1 не привело бы к таким последствиям, а повлекло бы за собой изменение объема финансовых обязательств государства и обязанность законодателя внести изменения в ранее принятый федеральный закон о федеральном бюджете либо учесть дополнительные расходы на погашение таких обязательств при утверждении нового бюджета.
Норма Федерального конституционного закона, на основании которой отклонен вопрос № 1 и ряд других нижеизложенных вопросов, запрещает установление и изменение путем референдума не только бюджета, то есть конкретных денежных сумм, выделяемых государством на очередной год, но и внутренних финансовых обязательств государства.
Нельзя согласиться с доводом кассационной жалобы о том, что внутренние финансовые обязательства государства — это только внутренний долг Российской Федерации, возникший из государственных заимствований.
Такое понимание является ограничительным, не учитывающим нормы Гражданского кодекса Российской Федерации об обязательствах (статьи 307, 309) и положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющие федеральный бюджет как форму образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств Российской Федерации (статья 16), формы расходов бюджетов (статья 69) и расходные обязательства Российской Федерации (статья 84).
В силу этих положений бюджетные средства предназначены для исполнения всех расходных обязательств Российской Федерации, их погашение осуществляется не только в форме расходов бюджета по предоставлению бюджетных средств на обслуживание долговых обязательств, но и иных обязательств, в том числе в форме трансфертов населению, субвенций, субсидий и др.
Таким образом, в состав расходных обязательств входят не только долговые обязательства, но и иные установленные нормами закона обязательства, в частности по финансовому обеспечению социальных прав граждан, относящиеся по своему характеру к внутренним финансовым обязательствам государства.
Внутренние финансовые обязательства возникают из норм федеральных законов, обязывающих государство осуществлять определенные денежные выплаты, и не зависят от того, принят бюджет на очередной год или нет. В бюджете отражаются лишь конкретные ассигнования, денежные суммы, выделяемые на очередной год для покрытия государственных расходов, в том числе для исполнения государством своих финансовых обязательств, вытекающих из федеральных законов (статья 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Ссылка заявителей в подтверждение своего мнения на то, что ЦИК России признала отвечающим предъявляемым требованиям вопрос № 15 об изменении принципа избрания депутатов, положительное решение по которому повлечет дополнительные бюджетные расходы, не опровергает выводы суда. Данное обстоятельство может повлечь изменение размера ассигнований на подготовку и проведение выборов, финансирование которых уже возложено на государство Конституцией Российской Федерации, но не внутренних финансовых обязательств государства, установленных нормами федеральных законов, предусматривающими предоставление соответствующих средств и материальных гарантий.
По вопросу № 2:
«2. Согласны ли Вы с тем, что размер базовой части трудовой пенсии по старости в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?»
ЦИК России признала этот вопрос несоответствующим требованиям пункта 6 части 5 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
Суд первой инстанции на основе анализа норм пенсионного законодательства пришел к правильному выводу о том, что данный вопрос, по своей сути, предлагает увеличить размер минимальной пенсии, установленный Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», вследствие чего изменятся внутренние финансовые обязательства государства, исполнение которых требует дополнительных бюджетных средств для финансирования обязательных социальных выплат населению (статьи 69, 75 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
То обстоятельство, что Пенсионный фонд является преимущественно публично-правовым образованием, на что указывается в кассационной жалобе, не влияет на указанный вывод суда.
Вопрос правильно отклонен по тем же мотивам, что и предыдущий.
По вопросу № 3:
«3. Согласны ли Вы с тем, что Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ утрачивает силу в течение года со дня официального подведения итогов референдума, при этом новым федеральным законом должно быть установлено право граждан на выбор между восстановленными льготами или соответствующими денежными компенсациями?»
Приведенные в заключении ЦИК России мотивы, по которым вопрос не соответствует требованиям пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», признаны судом правильными.
Прекращение действия Федерального закона, названного в вопросе, повлечет за собой изменение финансовых обязательств государства, возникших в результате принятых в развитие этого Закона других законов, разграничивающих бюджетные обязательства, предусматривающих финансовое обеспечение социальных льгот и гарантий из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Вопрос содержит различные положения, с одним из которых участник референдума может быть согласен, а с другим — нет, то есть фактически состоит из двух вопросов: 1. Согласны ли Вы с тем, что Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ утрачивает силу в течение года со дня официального подведения итогов референдума? 2. Согласны ли Вы с тем, что новым федеральным законом должно быть установлено право граждан на выбор между восстановленными льготами или соответствующими денежными компенсациями?
Ответы на каждый из них могут быть различны. Например, при положительном ответе на первый вопрос может быть дан отрицательный ответ на второй вопрос.
Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ имеет комплексный и масштабный характер, содержит нормы, затрагивающие самые различные сферы общественных отношений. Однозначный ответ о необходимости признания его утратившим силу в целом также не может быть дан, поскольку допускается возможность ответа о прекращении действия лишь части норм этого Закона, с сохранением юридической силы остальных его норм.
Неясными остаются и правовые последствия.
Заявители указывают, что отмена Федерального закона № 122 возвращает ситуацию в рамки правового регулирования по состоянию до 1 января 2005 г. Однако здесь же отходят от своего тезиса, ссылаясь на появление у граждан права на выбор между натуральными льготами и их денежной компенсацией (т. 1 л.д. 25 — 26). Такого права у граждан по состоянию на указанную дату не было. Для его возникновения требуется принятие новых нормативных правовых актов, обязанность издания которых возникала бы у государственных органов и органов местного самоуправления при положительном ответе на вторую часть вопроса № 3, если бы возможность двух различных ответов на вопрос допускалась законом.
По вопросу № 4:
«4. Согласны ли Вы с тем, что размер оплаты жилых помещений и коммунальных услуг в сумме не должен превышать 10 процентов совокупного дохода совместно проживающих членов семьи?»
ЦИК России мотивировала свое отрицательное заключением тем, что вопрос, выносимый на референдум, противоречит Конституции Российской Федерации, а также не соответствует требованиям пункта 6 части 5, части 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
Действительно, положительный ответ на этот вопрос будет означать изменение внутренних финансовых обязательств Российской Федерации в связи с изменением доли населения, имеющего права на субсидии, возмещение расходов по которым должно быть возложено на Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации либо на соответствующих хозяйствующих субъектов.
Довод заявителей о том, что вывод об увеличении доли населения, которой будут предоставляться субсидии, является предположительным, не соответствует содержанию оспариваемого заключения. Данный вывод мотивирован ЦИК России тем, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2004 г. № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год» установлено, что при определении финансовой помощи за счет средств федерального бюджета расходы на содержание и ремонт жилья, а также на предоставление коммунальных услуг рассчитываются исходя из федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в размере 22 процентов.
Снижение максимально допустимой доли таких расходов граждан до 10 процентов, безусловно, приведет к расширению круга лиц, имеющих право на субсидии, а следовательно, к увеличению государственных дотаций на покрытие разницы между затратами на содержание жилья и его фактической оплатой, то есть к изменению внутренних финансовых обязательств Российской Федерации.
То обстоятельство, что вопрос не устанавливает механизма оплаты названных услуг, не имеет правового значения и не влияет на выводы суда.
По вопросу № 5:
«5. Согласны ли Вы с тем, что Жилищный кодекс Российской Федерации, ухудшающий условия реализации конституционного права на жилище, должен утратить силу по истечении одного месяца со дня проведения референдума?»
ЦИК России установила несоответствие вопроса требованиям пункта 6 части 5 и частей 6 и 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», указав на то, что принятие вопроса на референдуме повлечет изменение внутренних финансовых обязательств государства, неопределенность правовых последствий, вопрос не позволяет дать на него однозначный ответ, его формулировка носит субъективный оценочный характер.
Заключение ЦИК России в этой части достаточно мотивировано, учитывает характер и объем отношений, регулируемых новым Жилищным кодексом, изменения в жилищной сфере, произошедшие после его принятия, в том числе связанные с принятием новых жилищных программ, предусматривающих финансирование, адекватное принятой концепции.
Правильно отмечено, что отмена действия Жилищного кодекса повлечет за собой изменение внутренних финансовых обязательств государства, вызванных необходимостью финансирования жилищных программ, ориентированных на другие приоритеты, а также правовой вакуум в регулировании тех жилищных отношений, которые получили свое закрепление и развитие в новом Кодексе, но не были урегулированы в Жилищном кодексе РСФСР 1983 года, и как следствие, создание препятствий гражданам в реализации права на жилье, лишение их правовых гарантий.
Указание в вопросе об ухудшении новым Кодексом условий реализации конституционного права на жилище изложено не в форме вопроса, требующего ответа, а носит утвердительный характер, что, безусловно, препятствует однозначному восприятию вопроса и не позволяет выявить истинную волю участников референдума.
С такой формулировкой вопрос не может быть вынесен на референдум.
По вопросу № 6:
«6. Согласны ли Вы с тем, что государство в течение трех лет со дня проведения референдума должно восстановить сбережения граждан по состоянию на 1 января 1992 года в соответствии с Федеральным законом „О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации?“»
ЦИК России установила несоответствие вопроса требованиям пункта 6 части 5 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», поскольку принятие такого вопроса, касающегося государственного внутреннего долга, влечет за собой изменение внутренних финансовых обязательств Российской Федерации.
Решение суда по данному вопросу в кассационной жалобе не оспаривается.
По вопросу № 7:
«7. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должно быть обеспечено право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее, профессиональное и высшее образование?»
ЦИК России установила несоответствие вопроса требованиям пункта 6 части 5 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», так как он затрагивает финансовые обязательства Российской Федерации.
Суд обоснованно согласился с таким мнением ЦИК России, указав на то, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (части 2, 3 статьи 43) и Законом Российской Федерации «Об образовании» государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
Установление обязанности государства по обеспечению права каждого гражданина на бесплатное высшее образование расширяет гарантии, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, что допустимо, однако потребует от государства дополнительных расходов, изменения его установленных нормами закона финансовых обязательств.
Обоснованно отвергнута и ссылка заявителей на то, что вывод о дополнительных расходах нуждается в доказательствах.
Пункт 6 части 5 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» запрещает выносить на референдум вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации и не ставит данный запрет в зависимость от представления доказательств в подтверждение объема таких обязательств. Поэтому ЦИК России, отклоняя предлагаемый вопрос, вправе была лишь констатировать факт изменения внутренних финансовых обязательств Российской Федерации в сфере образования.
При этом Центральная избирательная комиссия исходила из того, что Закон Российской Федерации «Об образовании» содержит материальные гарантии и предусматривает необходимость соответствующих расходов. Изменение материальных гарантий, а именно к этому приведет принятие предлагаемого вопроса, непосредственно отразится на объеме требуемых для их обеспечения расходов, то есть повлечет за собой изменение финансовых обязательств государства.
Правильно истолкована судом и статья 13 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах», в соответствии с которым участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на образование, а также то, что высшее образование должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования.
Эта норма не может трактоваться в отрыве от статьи 2 того же Пакта, в силу которой каждое государство обязуется принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер.
Отсюда следует, что осуществление признаваемых прав поставлено в зависимость от имеющихся у государства ресурсов. Расширение в Российской Федерации объема бесплатного высшего образования напрямую зависит от имеющихся у государства материальных ресурсов, что в очередной раз свидетельствует о том, что предлагаемый вопрос требует изменения внутренних финансовых обязательств государства по обеспечению права на бесплатное высшее образование.
По вопросу № 9:
«9. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации недра, леса, водные и другие природные ресурсы, атомные, тепловые и гидроэлектростанции, предприятия военно-промышленного комплекса, железные дороги, высоковольтные ЛЭП и магистральные трубопроводы должны находиться исключительно в государственной собственности?»
ЦИК России установила несоответствие вопроса пункту 6 части 5 и частям 6 и 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
Суд, оценив в решении мотивы, по которым вопрос признан недопустимым, обоснованно согласился с ними.
Нельзя признать правильным довод заявителей о неправомерности отождествления указанного перечня объектов с перечнем вопросов. Каждый из перечисленных в предлагаемом вопросе объектов требует самостоятельного ответа о возможности нахождения именно этого объекта исключительно в государственной собственности. Например, положительный ответ на вопрос относительно недр не отрицает противоположного ответа о возможности нахождения в исключительной государственной собственности железных дорог и т.п.
Поскольку формулировка предлагаемого вопроса не исключает возможности его множественного толкования, допускает неопределенные правовые последствия принятого на референдуме решения, то ЦИК России дал по нему отрицательное заключение.
Несостоятелен и довод заявителей о том, что при отсутствии федерального закона о национализации ЦИК РФ не уполномочена была решать за законодателя вопрос о возможности принудительного выкупа имущества обязательно за счет государственного бюджета, исключая другие механизмы национализации.
ЦИК России не решала вопрос о механизмах национализации, а аргументировала свое заключение действующими конституционными нормами (статья 35 Конституции) и нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 235, 306), гарантирующими право частной собственности и допускающими отчуждение имущества для государственных нужд исключительно при условии предварительного и равноценного возмещения, с компенсацией всех убытков.
С учетом этих норм принудительное обращение в государственную собственность имущества, находящегося в частной собственности (национализация), требующее значительных компенсационных выплат, приведет к изменению внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, что недопустимо.
Действительно, как указано в кассационной жалобе, ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» не требует, чтобы ответ на него заменял другие формы правового регулирования отношений собственности. Однако часть 7 статьи 6 этого Закона исключает возможность множественного толкования вопроса и неопределенность принятого на референдуме решения.
Вопрос № 9, не определяя уровень исключительной государственной собственности (федеральной или субъектов Российской Федерации) относительно указанных в нем объектов, допускает множественность его толкования и неопределенность принятого по нему решения.
«10. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должна быть восстановлена государственная собственность на землю, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?»
ЦИК России установила несоответствие вопроса пункту 6 части 5, частям 6 и 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» по мотивам, аналогичным приведенным по предыдущему пункту, основанным на нормах Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации. Вывод о законности приведенных в заключении доводов по данному вопросу подробно мотивирован в решении суда и является правильным.
«11. Согласны ли Вы с тем, что в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен прогрессивный налог на доходы физических лиц, превышающие десятикратный уровень прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?»
ЦИК России установила несоответствие данного вопроса требованиям пункта 7 части 5 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», не допускающей вынесение на референдум вопросов о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты.
Решение суда в этой части в кассационном порядке не обжаловано.
«12. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должны быть установлены нормы ответственности, вплоть до отставки, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за снижение уровня и качества жизни населения?»
ЦИК России установила несоответствие вопроса требованиям частей 6 и 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», поскольку вопрос, по существу, состоит из трех вопросов, а однозначный ответ (положительный либо отрицательный) может быть дан только одновременно на все указанные вопросы; формулировка вопроса не исключает множественности его толкования и неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Приведенные мотивы являются правильными, о чем подробно изложено в решении суда первой инстанции.
Общие рассуждения заявителей о том, что федеральные законы могут приниматься по любому предмету ведения Российской Федерации, к которому относится вопрос об отставке Президента Российской Федерации, что критерии определения уровня и качества жизни предлагается определить в федеральном законе, что Президент Российской Федерации в силу статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах обязан уважать, охранять и гарантировать право каждого человека и его семьи на достаточный жизненный уровень, не влияют на выводы суда по рассматриваемому вопросу.
Доводы жалобы не опровергают мотивы заключения о неоднозначности ответа на вопрос и неопределенности правовых последствий, поскольку формулировка вопроса не содержит указания на предлагаемые меры ответственности, не дает юридического определения понятия «уровень и качество жизни населения», что может повлечь последующее законодательное регулирование, не адекватное оценке этих критериев участниками референдума при ответе на поставленный вопрос.
Противоречие предлагаемого вопроса Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием, суд правильно усмотрел в том, что в Конституции (статьи 92 — 93) закреплены основания и процедура досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации, являющиеся предметом исключительно конституционного регулирования, исходя из его конституционно-правового статуса. Такого основания прекращения полномочий, как отставка вследствие снижения уровня и качества жизни населения, не содержится.
«13. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должно быть предусмотрено право избирателей на отзыв депутатов, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и Президента Российской Федерации?»
ЦИК России установила несоответствие вопроса требованиям частей 6 и 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
Мотивы заключения являются правильными, поскольку вопрос фактически состоит из трех вопросов, а однозначный ответ (положительный либо отрицательный) может быть дан только одновременно на все указанные вопросы. Формулировка вопроса не исключает возможность его множественного толкования, неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Предлагаемый вопрос сформулирован без учета того, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти) в настоящее время наделяются полномочиями законодательными (представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации, а вопрос об отзыве Президента Российской Федерации не может быть вынесен на референдум Российской Федерации как противоречащий Конституции Российской Федерации.
В кассационной жалобе не приведены доводы, по которым выводы суда относительно этого вопроса являются, по мнению заявителей, ошибочными.
«14. Согласны ли Вы с тем, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации?»
ЦИК России правильно установила несоответствие вопроса требованиям частей 6 и 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», поскольку вопрос направлен на ограничение активного избирательного права граждан, преимущественно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, из его формулировки неясно, распространяется ли возможность избрания непосредственно гражданами на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Довод кассационной жалобы о том, что вопрос предполагает восстановление прямых выборов одного лица в каждом субъекте Российской Федерации, который занимает должность либо президента республики, либо губернатора области, либо председателя правительства республики и т.п., по сути, подтверждает мотивы данного заключения. Из этого довода видно, что при формулировке вопроса заявители имели в виду не только высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, но и руководителей высших исполнительных органов государственной власти (председателя правительства республики), что напрямую из предлагаемого вопроса не следует.
Выводы суда относительно другого мотива, по которым предлагаемый вопрос не может быть вынесен на референдум, в кассационной жалобе не оспариваются.
«16. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации политическая партия, представленная самостоятельной фракцией в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, должна иметь право на один час эфирного времени в неделю для изложения своей позиции на каждом из государственных федеральных и региональных теле- и радиоканалов?»
ЦИК России установила несоответствие вопроса требованиям пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», признав, что из формулировки вопроса неясно, за плату или безвозмездно должно предоставляться эфирное время, кто должен взять расходы по предоставлению бесплатного эфирного времени, если Российская Федерация — то дополнительное государственное финансирование телерадиоканалов будет означать изменение внутренних финансовых обязательств государства.
Эти мотивы, признанные судом правильными, подтверждаются и в кассационной жалобе, в которой заявители указывают на высказанный ими при рассмотрении дела довод о том, что речь идет о бесплатном предоставлении эфирного времени. Таким образом, заявители, по сути, признали возможность неоднозначного толкования вопроса, предприняв попытку скорректировать его в судебном заседании. Однако формулировка предложенного на референдум вопроса такого уточнения не содержит, в связи с чем обоснованно отказано в вынесении его на референдум.
«17. Согласны ли Вы с тем, что федеральным конституционным законом должно быть установлено, что вопрос не может быть вынесен на референдум исключительно в случае, если он противоречит Конституции Российской Федерации, а все иные ограничения на проведение референдума должны быть отменены?»
ЦИК России установила несоответствие вопроса части 6 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», мотивировав это тем, что запрещение выносить на референдум отдельные вопросы вытекает из системного анализа Конституции Российской Федерации и направлено на гарантирование конституционных прав и свобод граждан, является механизмом, позволяющим предотвратить принятие на референдуме Российской Федерации решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, умаляющих права и свободы граждан, невыполнимых или неясных по своей сути. Допустимость и конституционность отдельных ограничений на проведение референдума Российской Федерации подтверждены в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 г. № 10-П.
Суд обоснованно согласился с такими мотивами, а также с тем, что положительный ответ на вопрос № 17 может привести, в противоречие с требованиями части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, к ограничению, отмене или умалению прав и свобод человека и гражданина через вынесение на референдум вопросов, формулировки которых не исключают возможности их множественного толкования или неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, на которые нельзя дать однозначный ответ, изменению путем процедуры референдума бюджета Российской Федерации или внутренних финансовых обязательств, введению, изменению или отмене федеральных налогов и сборов, а также к освобождению от их оплаты, избранию или назначению на должность, досрочному прекращению, приостановлению или продлению полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Суд, вопреки утверждению заявителей в кассационной жалобе, рассмотрел и правомерно отверг по мотивам, изложенным в решении, их доводы о том, что право граждан на участие в референдуме Российской Федерации несоразмерно ограничено, вопрос № 17 не предполагает снятия всех ограничений для вопросов референдума.
Утверждение заявителей о фактическом лишении граждан России права участвовать в референдуме Российской Федерации, что влечет утрату реального содержания этого права, не основано на нормах ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», регламентирующего процедуру реализации гражданами своего права на участие в референдуме, определяющего круг вопросов, которые не могут выноситься на референдум в целях соблюдения конституционных гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина.
Граждане Российской Федерации обладают правом вынесения на референдум всех вопросов государственного значения, если их формулировки и содержание отвечают требованиям указанного Федерального конституционного закона. Это подтверждается и тем фактом, что ЦИК России признала предлагаемые заявителями вопросы под № 8 и 15 соответствующими требованиям статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», в связи с чем эти вопросы могут быть вынесены на референдум.
Не соответствует действительности и довод кассационной жалобы о том, что суд не дал правовой оценки показаниям свидетелей. Опираясь на свидетельские показания, суд в своем решении установил факт соблюдения процедуры принятия Центральной избирательной комиссией постановления по вопросам референдума.
Что касается правовой позиции свидетелей по вопросам референдума, то их объяснения в этой части не могут быть признаны доказательствами по делу, каковыми в силу статьи 55 ГПК РФ являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.
Правовая позиция свидетелей отражает их личное мнение по вопросам права, но не свидетельствует о каких-либо фактах, имеющих значение для дела. Применение и толкование норм материального права отнесено к компетенции суда (статьи 196, 198 ГПК РФ).
Нормы материального права применены и истолкованы судом правильно, решение вынесено с соблюдением норм процессуального права, предусмотренных статьей 362 ГПК РФ оснований для его отмены в кассационном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2005 года оставить без изменения, а кассационную жалобу уполномоченных Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации Лакеева В.И., Соловьева В.Г., Уласа В.Д. — без удовлетворения.