Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 17.10.2024 № АПЛ24-382

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 06.08.2024 № АКПИ24-459, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 1(1), подпункта «г» пункта 3 Постановления Правительства РФ от 22.09.1993 № 941>

от 17 октября 2024 г. № АПЛ24-382

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Рудакова Е.В., Сабурова Д.Э.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании частично недействующими пункта 1(1), подпункта «г» пункта 3 постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семьям в Российской Федерации»

по апелляционной жалобе М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2024 г. по делу № АКПИ24-459, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

22 сентября 1993 г. Совет Министров — Правительство Российской Федерации издало постановление № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семьям в Российской Федерации» (далее — Постановление).

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации от 4 октября 1993 г., № 40., ст. 3753.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 854 оспариваемое Постановление дополнено пунктом 1(1), которым установлены периоды, засчитываемые в выслугу лет для назначения пенсии лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, уволенным со службы с 1 января 2012 г., помимо периодов, указанных в пункте 1 Постановления. Кроме того, подпункт «г» пункта 3 Постановления был дополнен абзацем следующего содержания: в выслугу лет для назначения пенсий уволенным со службы военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации засчитывать на льготных условиях из расчета один месяц службы за полтора месяца периоды службы в органах внутренних дел в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, согласно приложению № 2(1) (раздел II) с 1 января 2012 г.

М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1(1) Постановления в части, не предусматривающей возможности засчитывать в выслугу лет в льготном исчислении для назначения пенсий после увольнения со службы указанным в этом пункте лицам службу в органах прокуратуры, следственном комитете, таможенных органах, замещение государственных должностей Российской Федерации и должности судьи; подпункта «г» пункта 3 Постановления в части, не предусматривающей возможности засчитывать в выслугу лет на льготных условиях из расчета один месяц службы за полтора месяца период замещения гражданином государственных должностей Российской Федерации; период замещения должностей в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации и органах и учреждениях прокуратуры Союза ССР, по которым предусмотрено присвоение классных чинов; период замещения гражданином должностей в таможенных органах Российской Федерации, следственных органах и учреждениях Следственного комитета Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение специальных званий; период работы судьей. В обоснование заявленного требования указал, что различие порядка исчисления выслуги лет лицам, проходившим службу в органах и учреждениях, в которых предусмотрено присвоение специальных званий, может рассматриваться как нарушение принципа равенства при реализации сотрудниками данных органов их права на пенсионное обеспечение.

М., ссылаясь на то, что оспариваемые положения Постановления противоречат статьям 7, 39 Конституции Российской Федерации, пункту 1 части 4 статьи 38 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о службе в органах внутренних дел), статье 28 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-I «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее — Закон о государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера), абзацу второму пункта 2 статьи 15 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей), абзацу четвертому пункта «а» статьи 1, пункту «а» статьи 13, статье 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-I «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей» (далее — Закон о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу), создают правовую неопределенность, нарушают его право на пенсионное обеспечение.

В административном иске указано, что в период с 4 марта 2009 г. по 14 января 2011 г. М. проходил службу в следственном управлении Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Республике Тыва, с 15 января 2011 г. по 23 июля 2013 г. — в следственном управлении Следственного комитета Российской Федерации по Республике Тыва на должностях, по которым предусмотрено присвоение специальных или воинских званий. В период с 24 февраля 2016 г. по 17 октября 2023 г. проходил службу в органах внутренних дел Российской Федерации на должностях, по которым предусмотрено присвоение специальных званий, и был уволен со службы по выслуге лет, дающей право на получение пенсии. При увольнении из органов Следственного комитета Российской Федерации период службы в районах Крайнего Севера был исчислен ему в льготном исчислении из расчета один месяц службы за полтора месяца, однако при увольнении со службы в органах внутренних дел указанные периоды были включены ему в выслугу лет для назначения пенсии в календарном исчислении.

Правительство Российской Федерации, поручившее представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству внутренних дел Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Постановление издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления М. отказано.

В апелляционной жалобе М., не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и не установлены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, поскольку право на получение пенсии за выслугу лет для лиц, у которых имеется необходимая выслуга на соответствующей службе, не может ставиться в зависимость от того, из какого ведомства уволился сотрудник; при равных условиях субъектам права должны обеспечиваться одинаковые гарантии социальной защиты в соответствии со статьями 7, 39 Конституции Российской Федерации.

В возражениях Правительство Российской Федерации не согласилось с доводами апелляционной жалобы, указав, что решение суда первой инстанции вынесено с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права; доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации административный истец не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, просил о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Вопросы пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел, в том числе исчисления выслуги лет для назначения пенсии, регламентированы Законом о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, статья 1 которого распространяет его действие на лиц рядового и начальствующего состава, проходивших службу в органах внутренних дел Российской Федерации.

Согласно части третьей статьи 18 названного закона порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии лицам, указанным в статье 1 этого закона, определяется Правительством Российской Федерации (в редакции, действовавшей на день принятия оспариваемого акта, — Советом Министров).

Реализуя предоставленные полномочия, Совет Министров — Правительство Российской Федерации приняло Постановление.

В настоящее время полномочия Правительства Российской Федерации по установлению порядка исчисления стажа службы (выслуги лет) в органах внутренних дел для назначения пенсии за выслугу лет и ежемесячной надбавки за стаж службы (выслугу лет), предоставления иных социальных гарантий и зачета в стаж службы в органах внутренних дел соответствующих периодов также предусмотрены частью 5 статьи 38 Закона о службе в органах внутренних дел.

С учетом изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что Постановление издано Советом Министров — Правительством Российской Федерации в рамках возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции.

Соблюдение процедуры принятия и правил введения оспариваемого в части нормативного правового акта в действие неоднократно проверено и подтверждено вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации, в числе которых решение по делу № АКПИ21-937 от 26 января 2022 г., по делу № АКПИ24-182 от 14 мая 2024 г., по делу № АКПИ24-143 от 11 июня 2024 г., и не оспаривается административным истцом по данному административному делу.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные законоположения и пришел к правомерному выводу о том, что пункт 1(1), подпункт «г» пункта 3 Постановления, направленные на обеспечение реализации права указанным в них категориям граждан на пенсионное обеспечение, позволяющие увеличить этим лицам выслугу лет для назначения пенсии, не противоречат актам большей юридической силы и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца.

Оспариваемые нормативные положения не содержат каких-либо норм, отличных от требований федерального законодательства в рассматриваемой сфере, изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Доводы административного истца, повторенные в апелляционной жалобе о том, что пункт 1(1), подпункт «г» пункта 3 Постановления противоречат пункту 1 части 4 статьи 38 Закона о службе в органах внутренних дел, статье 28 Закона о государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, абзацу второму пункта 2 статьи 15 Закона о статусе судей, абзацу четвертому пункта «а» статьи 1, пункту «а» статьи 13, статье 18 Закона о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, судом первой инстанции проверялись и верно признаны несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7), гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий, правил их исчисления, оснований и условий приобретения права на них отдельными категориями граждан, к компетенции законодателя (часть 2 статьи 39).

Порядок пенсионного обеспечения лиц, уволенных со службы в органах внутренних дел, установлен Законом о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, который является специальным законом, регулирующим пенсионное обеспечение указанных в его статье 1 категорий граждан с учетом специфики прохождения ими военной или иной службы.

Статьей 13 названного закона определены условия назначения пенсии за выслугу лет, согласно которым такая пенсия назначается независимо от возраста лицам, имеющим на день увольнения со службы выслугу на военной службе, и (или) на службе в органах внутренних дел, и (или) на службе в Государственной противопожарной службе, и (или) на службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и (или) на службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и (или) на службе в войсках национальной гвардии Российской Федерации, и (или) на службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации 20 лет и более (пункт «а» части первой).

Закрепляя право на получение пенсии за выслугу лет для лиц, у которых имеется необходимая выслуга на соответствующей службе, федеральный законодатель в статье 18 Закона о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, установил, что время прохождения ими службы в особых условиях подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении, а порядок исчисления выслуги лет определяется Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, исходя из предоставленных ему федеральным законодателем дискреционных полномочий по определению порядка исчисления выслуги лет, установило порядок исчисления выслуги лет для поименованных в Постановлении категорий граждан: военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации.

В соответствии с Законом о службе в органах внутренних дел, вступившим в силу с 1 января 2012 г., постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 854 оспариваемое Постановление дополнено пунктом 1(1), который определил периоды, включаемые в выслугу лет для назначения пенсии лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, уволенным со службы с 1 января 2012 г.

В рамках имеющихся полномочий Правительство Российской Федерации определило в оспариваемых нормах календарный порядок исчисления этих периодов при включении их в выслугу лет для назначения пенсии сотрудникам органов внутренних дел.

Включение в выслугу лет для назначения пенсии сотрудникам органов внутренних дел периодов, не связанных с прохождением службы в органах внутренних дел Российской Федерации, уже само по себе представляет дополнительную льготу.

Конституционный Суд Российской Федерации признает конституционно допустимой дифференциацию в зачете периодов службы в календарном или льготном исчислении в зависимости от категорий лиц, пенсионное обеспечение которых осуществляется на основании Закона о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу (определения от 19 января 2010 г. № 87-О-О и от 14 июля 2011 г. № 977-О-О).

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, в частности в определении от 28 сентября 2021 г. № 1987-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав пунктом 3 Постановления, что специальная (более высокая) оценка при формировании выслуги лет тех или иных периодов службы, когда имели место особые обстоятельства, влияющие на условия осуществления профессиональной деятельности, непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает и относится к сфере усмотрения федерального законодателя, который делегирует соответствующие полномочия Правительству Российской Федерации.

В соответствии с действующим законодательством условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения различных категорий граждан в Российской Федерации в целях стимулирования отдельных видов трудовой деятельности и службы имеют существенные отличия.

Федеральные законы, на которые указывает административный истец в обоснование административного иска, предусматривают различный порядок исчисления льготного стажа для назначения пенсии, при этом они имеют иной предмет правового регулирования и не содержат положений о включении сотрудникам органов внутренних дел в выслугу лет для назначения пенсии предшествующих периодов замещения ими должностей в органах Следственного комитета Российской Федерации, в том числе в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в льготном исчислении. Кроме того, статья 28 Закона о государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, признана утратившей силу с 1 января 2005 г. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (пункт 13 статьи 26, часть 1 статьи 155). Данная норма касалась исчисления трудового стажа для назначения пенсий в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и не регулировала порядок исчисления выслуги лет.»

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая М. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспоренных положений Постановления недействующими отсутствует. Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы по отношению к оспариваемым нормам, которые предусматривали бы возможность включения в выслугу лет в льготном исчислении указанного административным истцом периода для лиц, уволенных со службы в органах внутренних дел, не имеется.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что различие порядка исчисления выслуги лет лицам, проходившим службу в органах и учреждениях, в которых предусмотрено присвоение специальных званий, должно рассматриваться как нарушение принципа равенства при реализации сотрудниками данных органов их права на пенсионное обеспечение, лишено правовых оснований.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания; субъекты права при равных условиях должны находиться в равном положении, если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе устанавливать для них различный правовой статус; конституционный принцип, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (постановления от 20 декабря 2010 г. № 21-П, от 1 марта 2012 г. № 5-П, от 12 марта 2015 г. № 4-П и другие).

В отношении доводов М., повторенных в апелляционной жалобе, о неконституционности оспоренных положений суд первой инстанции правомерно указал, что они не подлежат проверке Верховным Судом Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля, поскольку проверка нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Вывод о законности пункта 1(1), подпункта «г» пункта 3 Постановления сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства, непосредственно регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.

По существу, требования административного истца сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части включения периодов службы на льготных условиях в выслугу лет для назначения пенсии лицам, увольняемым со службы в органах внутренних дел, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Ссылки в апелляционной жалобе на необоснованность решения суда первой инстанции и неправильное применение норм материального права ошибочны. При рассмотрении и разрешении административного дела судом правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М. — без удовлетворения.

---