Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26.04.2022 № АПЛ22-109

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 26.01.2022 № АКПИ21-937, которым было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующим подпункта «г» пункта 3 Постановления Правительства РФ от 22.09.1993 № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семьям в Российской Федерации»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В. о признании частично недействующим подпункта «г» пункта 3 постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семьям в Российской Федерации»

по апелляционной жалобе В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2022 г. по делу № АКПИ21-937, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации К., Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

22 сентября 1993 г. Совет Министров — Правительство Российской Федерации издал постановление № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семьям в Российской Федерации» (далее — Постановление), которое действует в редакции от 11 сентября 2021 г.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации от 4 октября 1993 г., № 40.

В силу подпункта «г» пункта 3 Постановления в выслугу лет для назначения пенсий уволенным со службы военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации засчитываются на льготных условиях из расчета один месяц службы за полтора месяца указанные в данной правовой норме периоды. В частности, засчитываются периоды службы в органах внутренних дел в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, согласно приложению № 2.1 (раздел II) с 1 января 2012 г. (абзац введен постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 854).

В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим подпункта «г» пункта 3 Постановления, полагая его противоречащим абзацу четвертому пункта «а» статьи 1, пункту «а» статьи 13, статье 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-I «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей» (далее также — Закон о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу), в соответствии с которыми действие названного закона наряду с прочими категориями лиц распространяется на лиц рядового и начальствующего состава, проходивших службу в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (далее также — органы наркоконтроля), а время прохождения службы названных лиц в особых условиях подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении.

В. указал, что проходил службу с 26 апреля 2004 г. по 6 ноября 2015 г. в Управлении Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Республике Саха (Якутия) в районе Крайнего Севера (далее также — УФСКН РС). 6 ноября 2015 г. уволен со службы в органах наркоконтроля по выслуге срока службы, дающего право на получение пенсии (служба в УФСКН РС установлена в льготном исчислении как один месяц службы за полтора месяца). С 1 марта 2016 г. по 5 февраля 2019 г. он проходил службу в органах внутренних дел по Республике Саха (Якутия). При его увольнении 9 января 2019 г. со службы в органах внутренних дел и определении льготной выслуги лет в органах внутренних дел ему не был засчитан в льготном исчислении период службы в органах наркоконтроля, как не предусмотренный подпунктом «г» пункта 3 Постановления.

Как полагает административный истец, отсутствие упоминания в оспариваемом положении о лицах рядового и начальствующего состава, проходивших службу в органах наркоконтроля, создает правовую неопределенность в части, не предусматривающей возможность для такой категории лиц засчитывать в выслугу лет для назначения пенсий в льготном исчислении после увольнения со службы в органах внутренних дел их прежнюю службу в органах наркоконтроля в районах Крайнего Севера, что не отвечает конституционным принципам верховенства права и равенства перед законом.

В обоснование названных доводов В. ссылается на правовую позицию, изложенную в решении Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2008 г. № ГКПИ08-1774, которое оставлено без изменения определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2009 г. № КАС08-680.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) (поручение от 26 ноября 2021 г. № ЮБ-П4-17055).

Административный ответчик административный иск не признал, указав, что оспариваемое положение нормативного правового акта издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству, права административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления В. отказано.

В апелляционной жалобе В. просит отменить указанное решение суда и принять по делу новое решение, удовлетворив первоначальный административный иск, ввиду неправильного применения судом норм материального права, так как выводы суда первой инстанции не соответствуют статьям 1, 13, 18 Закона о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, предусматривающим возможность зачета срока службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в выслугу лет для назначения пенсии за выслугу лет в органах внутренних дел (время прохождения службы в особых условиях подлежит зачету в выслугу лет в льготном исчислении). Считает, что правовым позициям Верховного Суда Российской Федерации, высказанным в решении от 22 октября 2008 г. № ГКПИ08-1774 (N КАС08-680), а также Конституционного Суда Российской Федерации в определении от 18 ноября 2004 г. № 407-О, судом первой инстанции дана ошибочная трактовка, так как усматривается дискриминация в вопросе исчисления выслуги лет для назначения пенсии по линии МВД России между бывшими сотрудниками органов наркоконтроля, уволенными со службы и восстановленными на службе в органах внутренних дел до упразднения Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, и бывшими сотрудниками наркоконтроля, поступившими на службу в органы внутренних дел в порядке перевода на основании Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции».

В возражениях представитель Правительства Российской Федерации просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, считая его законным и обоснованным, отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации административный истец не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, его явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения административного дела не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент издания оспариваемого нормативного правового положения содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии с частью 5 статьи 38 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» порядок исчисления стажа службы (выслуги лет) в органах внутренних дел для назначения пенсии за выслугу лет и ежемесячной надбавки за стаж службы (выслугу лет), для выплаты единовременного пособия при увольнении сотрудника органов внутренних дел, предоставления иных социальных гарантий и зачета в стаж службы в органах внутренних дел периодов, указанных в данной статье, и иных периодов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Порядок исчисления выслуги лет для назначения сотрудникам органов внутренних дел пенсии определяется Правительством Российской Федерации (статья 63 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-I).

В силу части третьей статьи 18 Закона о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии лицам, указанным в статье 1 этого закона, определяется Правительством Российской Федерации.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Постановление издано в пределах предоставленных Правительству Российской Федерации полномочий.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая В. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспоренного положения Постановления недействующим отсутствует.

Порядок пенсионного обеспечения лиц, уволенных со службы в органах внутренних дел, установлен Законом о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, который является специальным законом, регулирующим пенсионное обеспечение указанных в его статье 1 категорий граждан с учетом специфики прохождения ими военной или иной службы.

Закрепляя право на получение пенсии за выслугу лет для лиц, у которых имеется необходимая выслуга на соответствующей службе, федеральный законодатель в статье 18 названного закона установил, что время прохождения ими службы в особых условиях подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении, а порядок исчисления выслуги лет определяется Правительством Российской Федерации.

Постановление устанавливает порядок исчисления выслуги лет поименованных в нем категорий граждан; военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 3 Постановления в выслугу лет для назначения пенсий уволенным со службы военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации засчитываются на льготных условиях из расчета один месяц службы за полтора месяца указанные в данной правовой норме периоды.

Включение названным категориям лиц периодов службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в качестве лиц рядового и начальствующего состава (в том числе в должностях стажеров) осуществляется на основании пункта 1 Постановления, то есть в календарном исчислении.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, в частности, в определении от 28 сентября 2021 г. № 1987-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав пунктом 3 Постановления, что специальная (более высокая) оценка при формировании выслуги лет тех или иных периодов службы, когда имели место особые обстоятельства, влияющие на условия осуществления профессиональной деятельности, непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает и относится к сфере усмотрения федерального законодателя, который делегирует соответствующие полномочия Правительству Российской Федерации.

Порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии за выслугу лет сотрудникам органов наркоконтроля, в том числе на льготных условиях, регулируется пунктами 3 - 7 Правил исчисления выслуги лет для назначения пенсии за выслугу лет лицам, проходившим службу в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2004 г. № 254.

Правомерен вывод суда первой инстанции о том, что административный истец фактически просит о расширении содержащегося в подпункте «г» пункта 3 Постановления перечня периодов службы, включаемых на льготных условиях в выслугу лет для назначения пенсии лицам, увольняемым со службы в органах внутренних дел, что не относится к вопросам проверки нормативных правовых актов в порядке нормоконтроля.

Вывод о законности оспоренных предписаний Постановления сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства, непосредственно регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые положения противоречат абзацу четвертому пункта «а» статьи 1, пункту «а» статьи 13, статье 18 Закона о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, проверялись судом первой инстанции и правильно признаны несостоятельными, так как названные законоположения непосредственно не устанавливают льготы при исчислении выслуги лет в целях пенсионного обеспечения лицам, проходившим службу в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, уволенным из органов наркоконтроля и вновь принятых на службу в органы внутренних дел.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что оспариваемое правовое регулирование порождает дискриминацию в вопросе исчисления выслуги лет для назначения пенсии по линии МВД России между бывшими сотрудниками наркоконтроля, уволенными со службы до упразднения Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и впоследствии восстановленными на службе в органах внутренних дел, и бывшими сотрудниками наркоконтроля, которые поступили на службу в органы внутренних дел в порядке перевода на основании Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции», несостоятельно по следующим основаниям.

В целях совершенствования государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров Президент Российской Федерации Указом от 5 апреля 2016 г. № 156 упразднил Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и передал ее функции и полномочия, а также штатную численность Министерству внутренних дел Российской Федерации, установив, что МВД России является правопреемником упраздняемой службы (пункт 1, подпункты «а», «б» пункта 2, подпункты «а», «б» пункта 6).

Частью 10 статьи 33 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» предписано, что стаж службы (выслуга лет) сотрудников органов наркоконтроля, принятых на службу в органы внутренних дел в порядке перевода, исчисленный в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, в указанных органах на момент их увольнения в связи с переводом в другой государственный орган засчитывается в стаж службы (выслугу лет) в органах внутренних дел и в стаж государственной службы в полном объеме и пересчету не подлежит.

Таким образом, названным выше федеральным законом предусмотрено сохранение стажа службы (выслуги лет) сотрудникам органов наркоконтроля, исчисленного в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, в указанных органах на момент их увольнения, которые поступили в органы внутренних дел в порядке перевода в связи с упразднением органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (часть 1 статьи 33).

В отношении иных сотрудников органов наркоконтроля, поступивших на службу в органы внутренних дел (не в порядке перевода на основании указанного выше закона), а в качестве вновь принятых на службу в органы внутренних дел, выслуга лет исчисляется на основании Постановления.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 22 ноября 2017 г. № 31-П, передача МВД России не только функций и полномочий упраздняемой Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, но и ее штатной численности, имущества, а также соответствующее перераспределение бюджетных ассигнований обусловили необходимость введения специального правового регулирования, обеспечивающего переход сотрудников органов наркоконтроля на службу в органы внутренних дел. Учитывая схожесть характера службы в органах наркоконтроля и в органах внутренних дел, а также публично-правового статуса сотрудников указанных органов, в качестве организационно-правового способа, обеспечивающего такой переход, был избран перевод, предполагающий расторжение с сотрудниками органов наркоконтроля контрактов о службе в органах наркоконтроля и их увольнение из указанных органов с последующим заключением с ними контрактов о службе в органах внутренних дел, что фактически означало продолжение осуществления указанными лицами правоохранительной служебной деятельности на началах непрерывности (пункт 3.2).

В связи с этим различие порядка исчисления выслуги лет лицам, проходившим службу в органах наркоконтроля и по различным правовым основаниям прекратившим службу, не может рассматриваться как нарушение принципа равенства при реализации сотрудниками данных органов их права на пенсионное обеспечение.

Сотрудники органов наркоконтроля, уволившиеся со службы, которым была назначена пенсия в Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, при поступлении на службу в органы внутренних дел вправе выбрать наиболее предпочтительный для них вариант: либо оформить пенсию за выслугу лет, либо получать ранее назначенную им пенсию за выслугу лет, выплата которой была приостановлена в связи с повторным поступлением на службу (статья 6, часть вторая статьи 14 Закона о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу).

Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно подчеркивал, что соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания; субъекты права при равных условиях должны находиться в равном положении, если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе устанавливать для них различный правовой статус; конституционный принцип, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (постановления от 20 декабря 2010 г. № 21-П, от 1 марта 2012 г. № 5-П, от 12 марта 2015 г. № 4-П и другие).

Оспариваемые положения не допускают какой-либо неясности, двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определенности. Данных о том, что применение на практике подпункта «г» пункта 3 Постановления не соответствует его истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, не установлено.

Указание В. на правовую позицию, изложенную во вступившем в законную силу решении Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2008 г. № ГКПИ08-1774, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения суда, вынесенного по другому предмету и иным правовым основаниям.

Ссылки в апелляционной жалобе на необоснованность решения суда первой инстанции и неправильное применение норм материального права ошибочны. При рассмотрении и разрешении административного дела судом правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу В. — без удовлетворения.

---