Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.01.2024 № АПЛ23-465

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 29.08.2023 № АКПИ23-502, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 8(12) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

членов коллегии Рудакова Е.В., Тютина Д.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма «Шевро-Сервис» о признании недействующим пункта 8(12) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма «Шевро-Сервис» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 2023 г. по делу № АКПИ23-502, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

12 ноября 2016 г. Правительство Российской Федерации издало постановление № 1156 (далее — Постановление № 1156), которым утвердило Правила обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также — Правила) и форму типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 17 ноября 2016 г., опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 21 ноября 2016 г., № 47, ст. 6640.

Правила устанавливают порядок осуществления накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов (далее также — ТКО), заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО, а также основания, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с ТКО (далее также — региональный оператор) (пункт 1).

Согласно пункту 8(12) Правил, в случае если по истечении 15 рабочих дней со дня поступления потребителю от регионального оператора проекта договора на оказание услуг по обращению с ТКО потребитель не представил подписанный экземпляр договора на оказание услуг по обращению с ТКО либо мотивированный отказ от подписания указанного проекта договора с приложением к нему предложений о внесении изменений в такой проект в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, договор на оказание услуг по обращению с ТКО считается заключенным на условиях типового договора по цене, указанной региональным оператором в указанном проекте договора, направленном в соответствии с пунктом 8(10) Правил.

Общество с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма «Шевро-Сервис» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 8(12) Правил. В обоснование заявленного требования указало, что данная норма противоречит абзацу второму пункта 1 статьи 421, пункту 1 статьи 432, пунктам 1, 2 статьи 438, пункту 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также — ГК РФ), так как допускает понуждение потребителя к заключению договора на оказание услуг по обращению с ТКО во внесудебном порядке, что создает возможность для злоупотреблений со стороны регионального оператора. Нарушение своих прав Общество связывает с тем, что решением Арбитражного суда Саратовской области от 31 января 2022 г. по делу № А57-14634/2021 удовлетворены исковые требования регионального оператора по обращению с ТКО к Обществу о взыскании задолженности за оказание услуги по обращению с ТКО, в том числе со ссылкой на оспариваемую норму.

Правительство Российской Федерации, поручившее представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, административный иск не признало, просило в его удовлетворении отказать, так как оспариваемое нормативное правовое положение издано в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

Не согласившись с таким решением, Общество подало апелляционную жалобу, ссылаясь на то, что при поступлении потребителю от регионального оператора проекта договора на оказание услуг по обращению с ТКО такой договор может считаться заключенным лишь при изъявлении потребителем соответствующей воли, либо на основании решения суда, в связи с чем просило отменить обжалуемое решение ввиду неправильного применения судом норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

В письменном отзыве Правительство Российской Федерации не согласилось с доводами апелляционной жалобы, полагая, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, вынесено с учетом правовых обстоятельств, имеющих значение для дела. Доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель Общества не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не нашла.

Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 1, статья 2, части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», действовавшего на день издания Правил.

Гражданский кодекс РФ предусматривает, что на основании и во исполнение данного кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права (пункт 4 статьи 3).

Согласно пункту 4 статьи 426 поименованного кодекса в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья регулирует Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах производства).

Названный закон устанавливает, что разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области обращения с отходами, проведение единой государственной политики в области обращения с отходами, утверждение правил обращения с ТКО относятся к полномочиям Правительства Российской Федерации (абзацы второй, третий, сорок второй статьи 5, пункт 2 статьи 24.6).

Во исполнение предписаний федерального законодательства Правительство Российской Федерации Постановлением № 1156 утвердило Правила.

Соблюдение порядка утверждения Правил и введения их в действие ранее проверялось в Верховном Суде Российской Федерации и подтверждено вступившими в законную силу решением от 14 октября 2020 г. по административному делу № АКПИ20-502 и решением от 4 апреля 2023 г. по административному делу № АКПИ23-85, и по существу не оспаривается административным истцом.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив пункт 8(12) Правил на соответствие нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, суд пришел к обоснованному выводу о том, что данная правовая норма соответствует требованиям гражданского законодательства, законодательства в области обращения с отходами производства и потребления и, следовательно, не нарушает прав и законных интересов административного истца, что подтверждается следующим.

В соответствии с пунктом 1 статьи 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится.

Условия публичного договора определяются пунктами 2 и 4 названной статьи кодекса и правилами, обязательными для сторон при заключении и исполнении публичных договоров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, а также уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

В силу статьи 24.7 Закона об отходах производства региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с ТКО является публичным для регионального оператора (пункт 1). Собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления (пункт 4). Договор на оказание услуг по обращению с ТКО заключается в соответствии с типовым договором, утвержденным Правительством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с ТКО может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями (пункт 5).

Из приведенных норм следует, что собственник ТКО обязан заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО на условиях типового договора, который может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями.

Форма такого типового договора утверждена Постановлением № 1156.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции верно исходил из того, что Правила, закрепляя порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО, в пункте 8(12) предусматривают, что, если собственник ТКО, направивший заявку для заключения договора и получивший в ответ от регионального оператора проект договора, не направил обратно его подписанный экземпляр либо мотивированный отказ от подписания договора с предложениями о внесении в него изменений, то договор считается заключенным. Такое правовое регулирование осуществлено Правительством Российской Федерации в пределах имеющейся компетенции и соответствует требованиям законодательства в области обращения с отходами производства и потребления. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному регулировал порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО, не имеется.

Доводы Общества, повторенные в апелляционной жалобе, о противоречии пункта 8(12) Правил абзацу второму пункта 1 статьи 421, пункту 1 статьи 432, пунктам 1, 2 статьи 438, пункту 4 статьи 445 ГК РФ судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, так как обязанность собственника ТКО заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО на условиях типового договора установлена федеральным законом, а оспариваемая норма лишь конкретизирует порядок взаимодействия регионального оператора и собственника ТКО до дня заключения договора и направлена на обеспечение принципов стабильности гражданского оборота и свободы договора. Для эффективного вовлечения в договорные правоотношения по обращению с ТКО всех собственников данных отходов и в исключение из общего правила, установленного пунктом 2 статьи 438 ГК РФ, в оспариваемой норме предусмотрено, что договор считается заключенным на условиях типового договора в случае уклонения потребителя от заключения конкретного договора. Иной подход в нарушение статьи 10 ГК РФ допускал бы возможность избежать заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО и их оплаты в обход требований закона об обязательности заключения такого договора с региональным оператором.

Следует отметить, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2020 г. по административному делу № АКПИ20-502 подтверждена законность пункта 8(17) Правил, конкретизирующего условия, при выполнении которых договор на оказание услуг по обращению с ТКО между потребителем и региональным оператором считается заключенным. Правовое регулирование, предусматривающее, что после размещения региональным оператором на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» предложения о заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО потребитель вправе направить ему заявку и необходимые документы, а в случае их ненаправления договор считается заключенным на условиях типового договора, признано соответствующим гражданскому законодательству, законодательству в области обращения с отходами производства и потребления.

Ссылка Общества в апелляционной жалобе на пункт 4 статьи 445 ГК РФ не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, поскольку данная правовая норма устанавливает судебный порядок понуждения к заключению договора, в случаях, если сторона, для которой в соответствии с данным кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, и не исключает возможности закрепления в специальном законодательстве, как об этом указано выше, обязанности собственника ТКО заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО на условиях типового договора. При этом в силу пункта 5 статьи 24.7 Закона об отходах производства договор на оказание услуг по обращению с ТКО может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 8(12) Правил недействующим отсутствует. Суд первой инстанции принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании. Вывод суда о законности пункта 8(12) Правил сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что оспоренная правовая норма препятствует административному истцу в реализации права на судебную защиту, создает возможность для злоупотреблений со стороны регионального оператора ни на чем не основаны и не следуют непосредственно из содержания этой нормы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма «Шевро-Сервис» — без удовлетворения.

---