Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.03.2023 № АПЛ23-43

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 20.12.2022 № АКПИ22-960, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 21.09.2022 № 2719-р>

от 23 марта 2023 г. № АПЛ23-43

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Рыженкова А.М.

при секретаре Шолгиной Н.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Опора-Север» об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2022 г. № 2719-р по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2022 г. по делу № АКПИ22-960, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца адвоката Вдовиченко Д.Г., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя административного ответчика Кирилловой М.В., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии с частью 1 статьи 111 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также — Закон о контрактной системе) и подпунктом «в» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 339 «О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления» (далее — Постановление о закупках у единственного поставщика) Правительство Российской Федерации приняло распоряжение от 21 сентября 2022 г. № 2719-р (далее — Распоряжение), которое размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 22 сентября 2022 г. и опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 26 сентября 2022 г., № 39.

Согласно Распоряжению акционерное общество «Московское протезно-ортопедическое предприятие» (далее — АО «Московское ПрОП») определено единственным поставщиком осуществляемых Фондом социального страхования Российской Федерации (далее также — Фонд) в 2022 г. закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников), предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 2347-р, для обеспечения инвалидов в следующем объеме: абсорбирующее белье, подгузники — 134,5 млн. штук, специальные средства при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемники) — 17,1 млн. штук (пункт 1). Предельным сроком, на который заключаются государственные контракты с АО «Московское ПрОП» в соответствии с пунктом 1 Распоряжения, определено 31 декабря 2022 г. (пункт 2). Установлена обязанность АО «Московское ПрОП» по самостоятельному исполнению своих обязательств по государственным контрактам в размере 85 процентов объема, предусмотренного пунктом 1 Распоряжения, с возможностью привлечения соисполнителей для выполнения обязательств до полного исполнения объема, предусмотренного пунктом 1 Распоряжения (пункт 3).

Установлено, что при заключении государственных контрактов на закупку изделий, указанных в пункте 1 Распоряжения, предусматриваются авансовые платежи в размере до 50 процентов суммы государственных контрактов (пункт 4). Финансовое обеспечение мероприятий, связанных с осуществлением закупок изделий, указанных в пункте 1 Распоряжения, определено за счет и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в Федеральном законе от 6 декабря 2021 г. № 393-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» на указанные цели (пункт 5).

ООО «Опора-Север» (далее также — Общество) оспорило в Верховном Суде Российской Федерации Распоряжение по мотивам несоответствия его пунктам 3, 5, 7 части 1 статьи 3, статьям 8, 10, 11, части 1 статьи 29, пункту 1 части 1 статьи 30, пункту 2 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), подпункту «а» пункта 2, пунктам 3, 4 Постановления о закупках у единственного поставщика, пунктам 1, 3, 4, 6 Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2020 г. № 558 (далее — Порядок подготовки проектов правовых актов об определении единственного поставщика).

Административный истец ссылался на то, что Правительство Российской Федерации должно было определить единственного поставщика лишь для одной закупки и конкретного заказчика, поскольку Фонд не уполномочен осуществлять закупки технических средств реабилитации, в том числе заключать контракты на поставку абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения. Распоряжением нарушен принцип добросовестной ценовой и неценовой конкуренции в целях выявления лучших условий поставок товаров и не соблюдена обязанность заказчика исходить из приоритета обеспечения государственных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции; закреплены неравные условия исполнения контрактов для поставщиков и неоднородные требования к закупке в связи с установлением возможности выплаты авансовых платежей определенному единственному поставщику в размере до 50 процентов суммы государственных контрактов; нарушены свобода предпринимательства и принцип защиты конкуренции, а также созданы дискриминационные условия. Оспариваемый акт содержит неопределенность, которая влечет неверное толкование и возможность злоупотребления правом.

Нарушение своих прав и законных интересов Общество усматривало в исключении его участия в осуществляемых Фондом закупках в качестве потенциального поставщика технических средств реабилитации, имеющего преференции в качестве субъекта малого предпринимательства.

Правительство Российской Федерации заявленное требование не признало, считая, что Распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством, в установленном порядке, прав и законных интересов ООО «Опора-Север» не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит данное решение отменить, как незаконное и необоснованное, ввиду нарушения и неправильного применения норм материального права, неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования о признании Распоряжения не соответствующим федеральным законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы, незаконным и недействующим полностью. Административный истец ссылается на то, что по своей природе закупка представляет собой не продолжаемую во времени множественность заключаемых и исполняемых контрактов неопределенного количества, а один контракт. По его мнению, Правительство Российской Федерации полномочно было определить Распоряжением лишь заключение одного контракта и единственного поставщика для этой закупки. В оспариваемом акте заказчиками, то есть организациями, имеющими право заключать контракты на поставку технических средств реабилитации инвалидов, могли быть названы исключительно региональные отделения Фонда, а не Фонд. Положение об авансовых платежах в размере до 50 процентов суммы государственных контрактов незаконно. Требования Порядка подготовки проектов правовых актов об определении единственного поставщика при принятии Распоряжения не соблюдены.

В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации с ней не согласилось, указав, что доводы ООО «Опора-Север» о несоответствии Распоряжения правовым нормам являлись предметом надлежащей проверки суда первой инстанции и им дана верная правовая оценка. Оспариваемый акт издан в целях минимизации рисков перерыва в обеспечении инвалидов жизненно необходимыми техническими средствами реабилитации. Его принятие также направлено на формирование резерва абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения для бесперебойного обеспечения инвалидов и удовлетворения в 2022 г. всех их потребностей в этой продукции ежедневного использования в условиях сложившейся экономической ситуации, связанной с недружественными действиями иностранных государств и введением экономических санкций в отношении Российской Федерации, повлекшей ограничение объема поставок из недружественных стран как сырья, так и самих изделий, увеличение сроков их поставки вследствие удлинения маршрутов и задержек на таможне, удорожание изделий из-за курсовых колебаний и выработки новых логистических маршрутов, а также увеличение спроса и ограничение предложения на внутреннем рынке, увеличение стоимости технических средств реабилитации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации и части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане, организации, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). По настоящему делу такое основание для признания Распоряжения незаконным отсутствует.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения предусмотренных указанным федеральным законом контрактов; особенностей исполнения контрактов; мониторинга закупок товаров, работ, услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 1).

Согласно статье 2 названного федерального закона законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из этого федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 данного федерального закона (часть 1). В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 поименованного федерального закона (часть 2).

Статья 93Закона о контрактной системе, регламентирующая осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в части 1 закрепляет случаи такой закупки.

8 марта 2022 г. принят Федеральный закон № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 8 марта 2022 г.), частью 1 статьи 15 которого Правительство Российской Федерации наделено правом в период до 31 декабря 2022 г. включительно устанавливать в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также определять порядок осуществления закупок в этих случаях. На основании пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 4 ноября 2022 г. № 420-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о приостановлении действия части 5 статьи 2 Федерального закона „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“ указанный период продлен на год, до 31 декабря 2023 г. включительно.»

Постановление о закупках у единственного поставщика, принятое Правительством Российской Федерации в соответствии с приведенной частью 1 статьи 15 Федерального закона от 8 марта 2022 г., устанавливает, что в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, заказчик вправе осуществлять закупку товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании соответственно акта Правительства Российской Федерации, акта высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, муниципального правового акта местной администрации, изданных в соответствии с данным постановлением (пункт 1).

Согласно пункту 2 указанного постановления акты, предусмотренные его пунктом 1, подготавливаются в следующих случаях: а) протокол заседания Правительства Российской Федерации, координационного или совещательного органа под председательством Председателя Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций (ее Президиума) содержит решение, определяющее единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и (или) муниципальных нужд; б) протокол заседания Правительства Российской Федерации, координационного или совещательного органа под председательством Председателя Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций (ее Президиума) содержит решение, определяющее конкретную закупку для обеспечения государственных и (или) муниципальных нужд, которая может быть осуществлена заказчиками у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя); в) поручением Председателя Правительства Российской Федерации в целях реализации решений Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций (ее Президиума) определен единственный поставщик (подрядчик, исполнитель) товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд (в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для обеспечения федеральных нужд); г) закупка осуществляется за счет средств резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации (в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для обеспечения соответственно федеральных нужд или нужд субъекта Российской Федерации).

Проект акта Правительства Российской Федерации, предусмотренного пунктом 1 Постановления о закупках у единственного поставщика, вносится в Правительство Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, указанным в протоколах и поручении, предусмотренных подпунктами «а» — «в» пункта 2 данного постановления, в порядке, установленном пунктом 60(7) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 (пункт 4 Постановления о закупках у единственного поставщика).

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами административного дела, что в целях реализации перечня поручений по итогам заседания Президиума Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций от 29 августа 2022 г. об одобрении предложения определить АО «Московское ПрОП» единственным поставщиком осуществляемых Фондом в 2022 г. закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения в соответствующем объеме Председателем Правительства Российской Федерации Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации совместно с другими заинтересованными ведомствами дано поручение (от 1 сентября 2022 г. № ММ-П13-14829/2кс) разработать и внести в установленном порядке проект соответствующего распоряжения. 15 сентября 2022 г. указанным министерством в Правительство Российской Федерации направлен проект распоряжения Правительства Российской Федерации, согласованный с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службой. К проекту прилагался актуализированный расчет цены государственного контракта в соответствии со статьей 22 Закона о контрактной системе на обеспечение инвалидов абсорбирующим бельем, подгузниками и специальными средствами при нарушениях функций выделения.

Вывод суда о принятии 21 сентября 2022 г. Правительством Российской Федерации Распоряжения, представляющего собой ненормативный правовой акт, в рамках имеющейся компетенции согласуется как с названными выше правовыми нормами, так и со статьей 5 «Акты Правительства Российской Федерации» Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В силу пункта 2 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, пункта 3 Постановления о закупках у единственного поставщика в актах, предусмотренных пунктом 1 данного постановления, указываются единственный поставщик (подрядчик, исполнитель) или в соответствии с подпунктом «б» пункта 2 этого постановления указывается конкретная закупка, которая может быть осуществлена у определенного заказчиком единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предмет контракта, предельный срок, на который заключается контракт, обязанность единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) исполнить свои обязательства по контракту лично или возможность привлечь к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей и требование к объему исполнения единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту лично, а также может быть определена обязанность заказчика установить в соответствии с Законом о контрактной системе требование обеспечения исполнения контракта.

В обжалуемом судебном решении верно отражено, что в Распоряжении определены предмет контракта, предельный срок, на который заключается контракт, установленный объем исполнения единственным поставщиком своих обязательств по контракту лично и объем обязательств, к исполнению которых возможно привлечение соисполнителей.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе каких-либо нарушений, которые могли бы повлечь признание Распоряжения незаконным, не имеется. Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемый правовой акт отвечает всем требованиям, подлежащим соблюдению при принятии такого рода распоряжений.

Довод Общества, воспроизведенный им в апелляционной жалобе, о том, что в Распоряжении Правительство Российской Федерации могло указать лишь конкретную закупку, ошибочен, поскольку противоречит содержанию как пункта 2 Постановления о закупках у единственного поставщика, так и его пункта 3.

Наличие у Правительства Российской Федерации объективных данных, обусловивших принятие оспариваемого акта, подтверждено материалами административного дела, из которых следует, что Распоряжение направлено на снижение в условиях санкций рисков перерыва в обеспечении инвалидов жизненно необходимыми техническими средствами реабилитации и создание резерва абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения, необходимого для надлежащего обеспечения инвалидов этой продукцией ежедневного использования.

Частью 6 статьи 15 Федерального закона от 8 марта 2022 г. закреплено, что запреты, установленные статьями 15, 16 и 17 Закона о защите конкуренции, не распространяются на отношения, связанные с принятием в соответствии с частями 1 и 2 данной статьи актов Правительства Российской Федерации и актов высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а также на отношения, связанные с осуществлением заказчиками закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с такими актами.

В решении суда правильно также констатировано, что оспариваемый акт не ограничивает участие потенциальных участников рынка технических средств реабилитации в закупках абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения, осуществляемых Фондом конкурентными способами, не создает каких-либо не предусмотренных законодательством требований к товарам или хозяйствующим субъектам.

Проанализировав положения пункта 5 части 1 статьи 3, статьи 11.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», пунктов 1, 2, 4, 21, 24 Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. № 101, в их взаимосвязи, суд первой инстанции верно отверг довод административного истца об отсутствии у Фонда полномочий по осуществлению закупок технических средств реабилитации, как несостоятельный.

Установив, что Распоряжение принято полномочным органом государственной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, не противоречит каким-либо правовым нормам, подлежащим применению в рассматриваемом случае, не нарушает прав и законных интересов административного истца и не создает препятствий к их реализации, суд правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования (пункт 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального и процессуального права, доводам Общества, имеющим правовое значение для разрешения настоящего дела, судом дана правильная оценка, нарушений процессуального законодательства, влекущих отмену решения суда в апелляционном порядке, не допущено.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Опора-Север» — без удовлетворения.

---