Решение Верховного Суда РФ от 20.12.2022 № АКПИ22-960

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления ООО «Опора-Север» об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2022 г. № 2719-р>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Сибиле Г.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Опора-Север» об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2022 г. № 2719-р,

распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2022 г. № 2719-р (далее — Распоряжение) в соответствии с частью 1 статьи 111 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ) и подпунктом «в» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 339 «О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления» (далее — Постановление № 339) акционерное общество «Московское протезно-ортопедическое предприятие» (далее — АО «Московское ПРОП») определено единственным поставщиком осуществляемых Фондом социального страхования Российской Федерации (далее также — Фонд) в 2022 г. закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников), предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 2347-р.

Правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 22 сентября 2022 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 26 сентября 2022 г., № 39, ст. 6684.

Общество с ограниченной ответственностью «Опора-Север» (далее также — Общество, ООО «Опора-Север») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании Распоряжения, ссылаясь на то, что оно не соответствует пунктам 3, 5, 7 части 1 статьи 3, статьям 8, 10, 11, части 1 статьи 29, пункту 1 части 1 статьи 30, пункту 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ), подпункту «а» пункта 2, пунктам 3, 4 Постановления № 339, пунктам 1, 3, 4, 6 Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг при осуществлении их закупок для государственных нужд, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2020 г. № 558 (далее — Порядок № 558). По мнению административного истца, административный ответчик должен был определить единственного поставщика только для одной закупки и конкретного заказчика, поскольку Фонд не уполномочен осуществлять закупки технических средств реабилитации, в том числе заключать контракты на поставку абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников).

ООО «Опора-Север» считает, что Распоряжением нарушается принцип добросовестной ценовой и неценовой конкуренции в целях выявления лучших условий поставок товаров и несоблюдением обязанности заказчика исходить из приоритета обеспечения государственных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции; создаются неравные условия исполнения контрактов для поставщиков и неоднородные требования к закупке в связи с установлением возможности выплаты авансовых платежей определенному единственному поставщику в размере до 50 процентов суммы государственных контрактов. Как указывает Общество, установление единственного поставщика нарушает свободу предпринимательства и принцип защиты конкуренции, а также создает дискриминационные условия. Кроме того, Распоряжение содержит неопределенность, влекущую неверное толкование и возможность злоупотребления правом.

Требование мотивировано тем, что Распоряжение нарушает права и законные интересы Общества, исключая его участие в осуществляемых Фондом закупках, как потенциального поставщика технических средств реабилитации, имеющего преференции в качестве субъекта малого предпринимательства.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что оспариваемое распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством, в установленном порядке, не нарушает прав и законных интересов ООО «Опора-Север».

В судебном заседании представитель административного истца общества с ограниченной ответственностью «Опора-Север» Вдовиченко Д.Г. поддержал заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации Кириллова М.В. административный иск не признала.

Выслушав объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью «Опора-Север» Вдовиченко Д.Г., возражения представителя Правительства Российской Федерации Кирилловой М.В., исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если такими актами не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Отношения в сфере закупок, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, урегулированы Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, в части 1 статьи 93 которого установлен перечень случаев, при наличии которых допускается закупка у единственного исполнителя. В частности, в пункте 2 данной нормы предусмотрено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в том числе в случае осуществления закупки для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации, либо в случаях, установленных поручениями Президента Российской Федерации, у поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого распоряжения) (далее — Федеральный закон от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ) закреплено, что в период до 31 декабря 2022 г. включительно Правительство Российской Федерации в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, вправе устанавливать иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также определять порядок осуществления закупок в таких случаях.

Постановлением № 339 предусмотрен исчерпывающий перечень случаев и особенности подготовки актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для обеспечения федеральных нужд, в силу подпункта «в» пункта 2 которого такие акты подготавливаются в том числе в случае, когда поручением Председателя Правительства Российской Федерации в целях реализации решений Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций (ее Президиума) определен единственный поставщик (подрядчик, исполнитель) товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд (в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для обеспечения федеральных нужд).

Во исполнение перечня поручений по итогам заседания Президиума Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций от 29 августа 2022 г. об одобрении предложения определить АО «Московское ПРОП» единственным поставщиком осуществляемых Фондом в 2022 г. закупок абсорбирующего белья и подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения в соответствующем объеме Председателем Правительства Российской Федерации дано поручение (от 1 сентября 2022 г. № ММ-П13-14829/2кс) Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации совместно с другими заинтересованными ведомствами разработать и внести в установленном порядке проект соответствующего распоряжения.

15 сентября 2022 г. Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в Правительство Российской Федерации направлен проект распоряжения Правительства Российской Федерации, по результатам рассмотрения которого 21 сентября 2022 г. издано Распоряжение.

Распоряжение официально опубликовано в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Следовательно, Распоряжение принято Правительством Российской Федерации в соответствии с предоставленными ему федеральным законодателем полномочиями на издание такого ненормативного акта.

Вопреки доводам Общества Распоряжение соответствует действующему законодательству, не нарушает прав и законных интересов административного истца и не создает препятствий к их осуществлению.

Так, целью Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений, в том числе в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (пункт 3 части 1 статьи 1).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ под термином «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном названным федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных упомянутым федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

В статье 8 указанного федерального закона закреплен один из основных принципов контрактной системы — принцип обеспечения конкуренции, заключающийся в создании равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и устанавливающий, что любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Положением части 1 статьи 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно части 1 статьи 111 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе определить особенности осуществления конкретной закупки, в том числе установить способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), не предусмотренный статьей 24 названного федерального закона, а также в целях создания для Российской Федерации дополнительных технологических и экономических преимуществ (в том числе встречных обязательств) вправе определить дополнительные условия исполнения контракта, не связанные с его предметом.

Такой порядок устанавливает особенности осуществления конкретной закупки и критерии, которым должен соответствовать поставщик, определенный Правительством Российской Федерации на ограниченный период времени.

Таким образом, закупка у единственного поставщика подразумевает, что заказчик предлагает заключить контракт конкретному юридическому или физическому лицу, при этом формальную процедуру выбора поставщика в отличие от конкурентных способов определения поставщиков (конкурсов, аукциона, запроса котировок и запроса предложений) заказчик не проводит.

По смыслу приведенных законоположений в их системном единстве закупка у единственного поставщика, не относящаяся к конкурентным способам закупки, может осуществляться исключительно в случаях, установленных законом.

Как указывалось, выше перечень оснований, при наличии которых допускается закупка у единственного поставщика, закреплен в части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и пункте 2 Постановления № 339.

На основании положений пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и пункта 3 Постановления № 339 в правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) указываются предмет контракта, предельный срок, на который заключается контракт, обязанность единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) исполнить свои обязательства по контракту лично или возможность привлечь к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей и требование к объему исполнения единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту лично, а также может быть определена обязанность заказчика установить требование обеспечения исполнения контракта. При подготовке проектов указанных правовых актов к таким проектам прилагается обоснование цены контракта в соответствии с положениями статьи 22 поименованного федерального закона, которые устанавливают порядок определения и обоснования заказчиком цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), посредством применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) или нескольких методов, названных в данной норме.

В соответствии с пунктом 4 Постановления № 339 проект акта Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для обеспечения федеральных нужд вносится в Правительство Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, указанным в протоколах и поручении, предусмотренных подпунктами «а» — «в» пункта 2 данного постановления, в порядке, установленном пунктом 60.7 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260.

Из текста Распоряжения видно, что предмет контракта, предельный срок, на который заключается контракт, установленный объем исполнения единственным поставщиком своих обязательств по контракту лично и объем обязательств, к исполнению которых возможно привлечение субподрядчиков, соисполнителей, в нем указаны и определены.

С соблюдением всех выше приведенных требований проект Распоряжения разработан Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и согласован с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации Федеральной антимонопольной службы. К проекту приложен актуализированный расчет цены государственного контракта в соответствии с положением статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ на обеспечение инвалидов абсорбирующим бельем, подгузниками и специальными средствами при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемниками).

С учетом изложенного порядок принятия Распоряжения полностью соответствует требованиям пункта 2 части 1 статьи 93, статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и пункта 3 Постановления № 339, в связи с чем доводы Общества о нарушении Правительством Российской Федерации названных требований, включая Порядок № 558, нельзя признать состоятельными.

При этом следует отметить, что Постановлением № 339 определен иной дополнительный к ранее установленному Порядку № 558, и ограниченный определенными временными рамками, исчерпывающий перечень случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также определения порядка осуществления закупок в таких случаях.

Распоряжение, вопреки утверждениям административного истца, не создает препятствий к осуществлению и реализации законных прав и интересов Общества и не противоречит требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, поскольку в соответствии с приведенными выше нормами законодательства Российской Федерации проведение закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) является прямой неконкурентной процедурой и осуществляется по правилам пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и Постановления № 339.

В свою очередь, в силу части 6 статьи 15 Федерального закона от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ запреты, установленные статьями 15, 16 и 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, не распространяются на отношения, связанные с принятием на основании частей 1 и 2 поименованной статьи актов Правительства Российской Федерации и актов высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а также на отношения, связанные с осуществлением заказчиками закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с такими актами.

Наличие единого порядка подготовки актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) позволяет существенно снизить риски определения организаций, осуществляющих деятельность на конкурентных рынках и не обладающих необходимыми производственными возможностями и компетенцией для удовлетворения нужд заказчиков, в качестве единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Само по себе желание Общества на осуществление хозяйственной деятельности и участие в государственных закупках на конкурсной основе, на что указано в административном иске, не может свидетельствовать о соблюдении им целей Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ в случае несоответствия запрашиваемых заказчиком сведений и подтверждающих документов требованиям действующего законодательства, поскольку условия запрашиваемой документации формируются заказчиком в соответствии с его потребностями.

Распоряжение издано в целях минимизации рисков перерыва в обеспечении инвалидов жизненно необходимыми техническими средствами реабилитации и направлено на формирование резерва абсорбирующего белья, подгузников, специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемники) в целях бесперебойного обеспечения инвалидов и удовлетворения в 2022 г. всех потребностей инвалидов в указанной продукции ежедневного использования.

Оспариваемый акт не ограничивает участие потенциальных участников рынка технических средств реабилитации в закупках абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемники), осуществляемых Фондом конкурентными способами, не создает каких-либо не предусмотренных законодательством требований к соответствующим товарам или к хозяйствующим субъектам.

Лишено правовых оснований утверждение административного истца о том, что Фонд не уполномочен осуществлять закупки технических средств реабилитации.

Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» инвалидам гарантируется предоставление за счет средств федерального бюджета технических средств реабилитации, к числу которых в том числе отнесены абсорбирующее белье, подгузники и специальные средства при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемники) (статья 11.1). Закупка названных изделий осуществляется региональными отделениями Фонда в порядке, предусмотренном пунктом 5 части 1 статьи 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, в силу которого государственным заказчиком в том числе признается орган управления государственным внебюджетным фондом, действующий от имени Российской Федерации и уполномоченный принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации и осуществляющий закупки для государственных нужд.

В соответствии с пунктами 4, 24 Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. № 101, Фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации и управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации. Региональные отделения Фонда создаются в субъектах Российской Федерации в виде обособленных подразделений Фонда, которые не являются юридическими лицами и действуют на основании положений, утвержденных Фондом. На основании пункта 21 поименованного положения руководитель Фонда вправе делегировать свои права и полномочия подчиненным ему должностным лицам, соответственно, председатель Фонда вправе наделить обособленные подразделения Фонда — региональные отделения Фонда в субъектах Российской Федерации — полномочиями на осуществление закупок для государственных нужд.

Лишены правовых оснований доводы административного истца о наличии конфликта интересов и коррупциогенных факторов в Распоряжении. На момент разработки и принятия Распоряжения АО «Московское ПРОП» являлось самостоятельным хозяйствующим субъектом, а Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации не являлось учредителем поименованного общества. Кроме того, поскольку Распоряжение не является нормативным правовым актом, его принятие не требует применения положений, регулирующих вопросы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый акт, принятый полномочным органом государственной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушает и не создает препятствий к их реализации, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Опора-Север» об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2022 г. № 2719-р отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---