Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 08.08.2023 № АПЛ23-282

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 31.05.2023 № АКПИ23-252, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 12.12.2022 № 3880-р>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Александрова В.Н., Вавилычевой Т.Ю.

при секретаре Иванове В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Пролив» об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2022 г. № 3880-р

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Пролив» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2023 г. по делу № АКПИ23-252, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Пролив» Каменщикова А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации Сафиной М.Н., Никишина Д.Л., Сорокина И.А., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2022 г. № 3880-р (далее — Распоряжение) в соответствии со статьей 13.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) установлены специальные требования к участникам аукциона на право пользования участком недр Юбилейный Константиновского буроугольного месторождения, расположенным в Сахалинской области, для разведки и добычи бурых углей.

Правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 22 декабря 2022 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 26 декабря 2022 г., № 52, ст. 9653.

К специальным требованиям к участникам аукциона отнесены:

• государственная регистрация юридического лица на территории Углегорского района Сахалинской области не позднее 1 марта 2022 г. или наличие на территории Углегорского района Сахалинской области представительства, филиала, зарегистрированных не позднее 1 января 2022 г.;
• отсутствие в числе учредителей, акционеров юридического лица (юридических лиц), местом государственной регистрации которого является иностранное государство, входящее в перечень иностранных государств и территорий, совершающих в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2022 г. № 430-р;
• размер уставного капитала по состоянию на 1 мая 2022 г., составляющий не менее 5 млн. рублей и фактически оплаченный;
• наличие в перечне системообразующих организаций российской экономики, утвержденном Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики, образованной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 236 «О Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики»;
• определение не менее одного раза за последние 3 года на основании распоряжения Правительства Российской Федерации единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком, головным исполнителем) осуществляемых закупок товаров, работ, услуг в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
• наличие действующей на территории Сахалинской области лицензии на пользование недрами для разведки и добычи угля и (или) для геологического изучения, разведки и добычи угля, осуществляемых по совмещенной лицензии.

Общество с ограниченной ответственностью «Пролив» (далее также — ООО «Пролив», Общество), зарегистрированное на территории Углегорского района Сахалинской области, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании Распоряжения. В обоснование заявленного требования административный истец сослался на несоответствие оспариваемого акта пункту 8 статьи 4, пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) и создание дискриминационных условий, указав, что лишь один участник на рынке угледобычи отвечает установленным специальным требованиям, в связи с чем Общество и иные потенциальные соискатели были лишены возможности участвовать в указанном аукционе. Распоряжение создает необоснованные преимущества для одного хозяйствующего субъекта и невозможность реализации прав для других субъектов, нарушает принципы закупочной деятельности, определенные Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», так как позволяет осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях без проведения конкурентных процедур; независимо от наличия конкурентного рынка создает возможность определения исполнителя без проведения торгов, что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции.

Правительство Российской Федерации, поручившее представлять свои интересы Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством, в установленном порядке, не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «Пролив» отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Общество, не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить, как принятое при неправильном применении норм материального права и без учета всех существенных обстоятельств административного дела, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что Правительство Российской Федерации определило в Распоряжении специальные требования к участникам аукциона произвольно, без учета положений части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 1, пункта 8 статьи 4, пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, создав дискриминационные условия доступа на рынок хозяйствующим субъектам в сфере угледобычи. Указывает, что формирование специальных требований к участникам аукциона, предполагающих участие лишь одного лица, является грубым нарушением действующего антимонопольного законодательства Российской Федерации; издание Распоряжения нарушает принципы правовой определенности и поддержания доверия к закону и действиям государства.

Правительство Российской Федерации в письменных возражениях не согласилось с доводами апелляционной жалобы, полагая, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если такими актами не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 1, части 1, 2, 5, 6 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Закон о недрах, как следует из его преамбулы, регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых. Данный закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Статья 13.1 приведенного закона регулирует порядок проведения аукционов на право пользования участками недр. В силу части первой названной статьи аукцион на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, проводится в электронной форме в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.

Частями четвертой и пятой данной статьи закона закреплено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать особенности порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, в том числе в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливать по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, и (или) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности ограничения допуска к участию в таких аукционах созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов. Правительство Российской Федерации в целях реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, а также соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации вправе устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр, указанными в части первой данной статьи.

Во исполнение приведенных законоположений Правительство Российской Федерации издало Распоряжение. Предписания Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при его издании соблюдены.

С учетом изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что Распоряжение издано Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий; требования нормативных правовых актов к процедуре его принятия, опубликования и вступления в силу соблюдены.

В соответствии с частью первой статьи 13.1 Закона о недрах постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 г. № 2499 утверждены Правила проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, в электронной форме.

Пункт 5 данных правил, устанавливающий, что Правительство Российской Федерации в целях реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, а также соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации вправе устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр, указанными в части первой статьи 13.1 Закона о недрах, содержит аналогичное положение части пятой статьи 13.1 этого закона.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что Распоряжение соответствует нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения, в связи с чем не нарушает прав и законных интересов административного истца. Законодательство, регулирующее правоотношения при проведении аукционов на право пользования участками недр, не содержит конкретного перечня специальных требований, предъявляемых к участникам таких аукционов. Таким образом, их количество и содержание определяется Правительством Российской Федерации как оптимальный вариант решения возникшего управленческого вопроса в каждой конкретной ситуации с учетом указанных выше целей (реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации).

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что в нарушение разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приведенных в пункте 35 постановления от 4 марта 2021 г. № 35 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», суд не проверил критерии, которые были определены Правительством Российской Федерации к потенциальным участникам рассматриваемого аукциона, несостоятельно, противоречит содержанию обжалуемого решения, в котором суд первой инстанции, проведя подробный правовой анализ Распоряжения, дал надлежащую оценку объективности требований, предъявляемых к участникам рассматриваемого аукциона.

Установление Распоряжением специальных требований к участникам аукциона само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, как ошибочно полагает административный истец, поскольку это допускается приведенным выше федеральным законодательством и обусловлено публичными интересами. При этом данные требования к участникам аукциона не предрешают исхода аукциона, не создают преимуществ конкретным лицам, а направлены прежде всего на допуск к участию в аукционе лиц, которые по своим характеристикам соответствуют требованиям документов стратегического планирования и обеспечат соблюдение социальных, экономических и экологических интересов граждан, проживающих в Сахалинской области, и всех граждан Российской Федерации.

Довод Общества, повторенный в апелляционной жалобе, о противоречии Распоряжения требованиям пункта 8 статьи 4, пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции судом первой инстанции проверялся и правильно признан необоснованным, поскольку установление в соответствии с действующим законодательством специальных требований, а следовательно, особенностей порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий.

Оспариваемый правовой акт не допускает какой-либо неясности, двусмысленности, отвечает общеправовому критерию формальной определенности.

Ссылки Общества о нарушении изданием Распоряжения публичных интересов, что привело к дискредитации антимонопольного законодательства и причинению вреда бюджету Российской Федерации, ни на чем не основаны. По существу, эти доводы сводятся к несогласию с правовым регулированием, установленным, как указано выше, Законом о недрах, относящим определение особенностей порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения к компетенции Правительства Российской Федерации. При этом проверка конституционности федеральных законов в соответствии с положениями статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» относится к исключительной компетенции названного суда.

В обоснование довода апелляционной жалобы о нарушении Правительством Российской Федерации процедуры издания Распоряжения по мотиву отсутствия согласования текста Распоряжения с рядом федеральных министерств и ведомств Общество сослалось на пункт 60(6) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2020 г. № 1649, который устанавливает, что обращения, содержащие предложения об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), до внесения в Правительство Российской Федерации направляются в Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральную антимонопольную службу в целях получения заключений, предусмотренных пунктом 9 Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2020 г. № 558 «Об утверждении Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)».

Данный довод является несостоятельным в связи с тем, что приведенные положения не подлежат применению по настоящему административному делу. Указанный выше порядок, как это следует из его пункта 1, регулирует вопросы, связанные с подготовкой проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении закупок товаров, работ, услуг. Вместе с тем проведение аукциона на право пользования участком недр не регулируется названным законом, в связи с чем на Распоряжение не распространяются требования к процедуре принятия, регулируемой названным регламентом.

Представленное Обществом дополнительно к апелляционной жалобе экспертное заключение автономной некоммерческой организации «Финансово-экономическая судебная экспертиза» от 24 июля 2023 г. № 33-23/07/24-К, содержащее вывод о том, что по состоянию на 23 декабря 2022 г. лишь одно юридическое лицо, занимающееся разведкой и добычей бурых углей, соответствует специальным требованиям, установленным в Распоряжении, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения, поскольку в силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Распоряжение могло быть признано незаконным лишь в случае его несоответствия нормативным правовым актам и нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца. Между тем таких обстоятельств по настоящему административному делу не имеется.

Вывод о законности Распоряжения сделан судом исходя из компетенции органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Пролив» — без удовлетворения.

---