Решение Верховного Суда РФ от 31.05.2023 № АКПИ23-252

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 12.12.2022 № 3880-р>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Вознесенской Н.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Пролив» об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2022 г. № 3880-р,

распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2022 г. № 3880-р (далее — Распоряжение) в соответствии со статьей 13.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» установлены специальные требования к участникам аукциона на право пользования участком недр Юбилейный Константиновского буроугольного месторождения, расположенным в Сахалинской области, для разведки и добычи бурых углей.

Правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 22 декабря 2022 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 26 декабря 2022 г., № 52, ст. 9653.

Общество с ограниченной ответственностью «Пролив» (далее также — Общество, ООО «Пролив») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании Распоряжения, ссылаясь на то, что формирование специальных требований к участникам аукциона, предполагающих участие только одного лица, является грубым нарушением действующего антимонопольного законодательства Российской Федерации, а именно пункта 8 статьи 4, пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», так как создает необоснованные преимущества для одного хозяйствующего субъекта и невозможность для реализации своих прав для других субъектов; Распоряжением установлены дискриминационные условия доступа на рынок угледобычи, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

По мнению административного истца, Распоряжение нарушает принципы закупочной деятельности, определенные в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», поскольку позволяет осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях, без проведения конкурентных процедур; независимо от наличия конкурентного рынка создает возможность определения исполнителя без проведения торгов, что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции.

В обоснование административного иска ООО «Пролив» указывает, что в результате установления специальных требований к участникам аукциона административный истец и другие угледобывающие компании Сахалина не смогли заявить свое участие в аукционе на право пользования участком недр Юбилейный Константиновского буроугольного месторождения, расположенным на территории Углегорского района Сахалинской области, для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, чем нарушены права и законные интересы Общества.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что оспариваемое распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством, в установленном порядке, не нарушает прав и законных интересов ООО «Пролив».

В судебном заседании представитель административного истца общества с ограниченной ответственностью «Пролив» Каменщиков А.В. поддержал заявленное требование.

Представители Правительства Российской Федерации Сафина М.Н., Никишин Д.Л., Сорокин И.А., Танин Е.В. административный иск не признали.

Выслушав объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью «Пролив» Каменщикова А.В., возражения представителей Правительства Российской Федерации Сафиной М.Н., Никишина Д.Л., Сорокина И.А., Танина Е.В., исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В силу статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если такими актами не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Закон Российской Федерации «О недрах», согласно его преамбуле, содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, направлен на обеспечение защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Согласно части первой статьи 1 Закона Российской Федерации «О недрах» законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из названного закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что статья 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах» в редакции, действовавшей до 1 января 2022 г., предусматривала проведение как конкурсов, так и аукционов на право пользования участками недр.

Частью четвертой статьи 13.1 поименованного закона предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать особенности порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, в том числе в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливать по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, и (или) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности ограничения допуска к участию в таких аукционах созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов.

Правительство Российской Федерации в целях реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, а также соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации вправе устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр, указанными в части первой приведенной статьи (часть пятая статьи 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах»).

Реализуя делегированные федеральным законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации издало Распоряжение.

Кроме того, специальные требования к участникам указанного аукциона на право пользования участком недр согласованы с Правительством Сахалинской области, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, Министерством энергетики Российской Федерации и Федеральным агентством по недропользованию, что подтверждается письмами от 11 ноября 2022 г. № 1.6-5607/22, от 1 ноября 2022 г. № ЕВ-111722/17, от 31 октября 2022 г. № СМ-15872/12 и от 25 октября 2022 г. № АГ-04-26/22038 соответственно.

Распоряжение официально опубликовано в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, Распоряжение издано Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в соответствии с требованиями законодательства к процедуре принятия, опубликования и вступления в силу.

Вопреки доводам Общества Распоряжение соответствует действующему законодательству, не нарушает прав и законных интересов административного истца и не создает препятствий к их осуществлению.

Согласно части первой статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Аукцион на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, проводится в электронной форме в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации (часть первая статьи 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах»).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 г. № 2499 утверждены Правила проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, в электронной форме (далее — Правила проведения аукциона).

Пункт 5 Правил проведения аукциона содержит аналогичное части пятой статьи 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах» положение, наделяющее Правительство Российской Федерации полномочиями в целях реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, а также соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр, указанными в части первой статьи 13.1 поименованного закона.

Приведенные законоположения не предусматривают с необходимой точностью и полнотой конкретный перечень специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр, их содержание определяется Правительством Российской Федерации как оптимальный вариант решения конкретного управленческого вопроса в данной ситуации в порядке реализации своих дискреционных полномочий с учетом указанных выше целей.

Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» одной из основных задач стратегического планирования названо определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (пункт 3 статьи 8).

Статьей 11 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» установлен перечень документов стратегического планирования, к которым в том числе относятся ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; стратегии социально-экономического развития макрорегионов; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период; государственные программы Российской Федерации и другие.

Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 21 апреля 2021 г. Правительству Российской Федерации поручено в том числе представить предложения по обеспечению долгосрочной устойчивости региональных и муниципальных финансов, повышению самостоятельности регионов. Для каждого региона необходимо предложить решения по доступу граждан к надежным и чистым источникам энергии. Это может быть электроэнергия, в том числе из возобновляемых источников, экологическое применение угля.

Специальные требования к участникам аукциона, установленные Распоряжением, не предрешают исхода аукциона, не создают преимуществ конкретным лицам, а направлены прежде всего на допуск к участию в аукционе лиц, которые по своим характеристикам соответствуют требованиям документов стратегического планирования и обеспечат соблюдение социальных, экономических и экологических интересов граждан, проживающих в Сахалинской области, и всех граждан Российской Федерации.

Вопреки доводам административного истца определение Распоряжением в качестве специальных требований к участникам аукциона условия о местонахождении юридического лица или его филиала в Углегорском районе Сахалинской области обеспечивает соблюдение требований документов стратегического планирования и направлено на защиту интересов жителей Сахалинской области; установление запрета на участие в аукционе лиц, у которых имеются в числе учредителей, акционеров лица, местом государственной регистрации которых являются иностранные недружественные государства и территории, направлено на реализацию стратегических документов в области национальной безопасности.

Определение размера уставного капитала по состоянию на 1 мая 2022 г. обусловлено необходимостью подтверждения достаточных финансовых возможностей потенциального недропользователя для проведения геологоразведочных работ и вывода месторождения на проектную мощность.

Поддержка действующих производств, сохранение текущих инвестиционных проектов, а также вовлечение организаций, включенных в перечень системообразующих организаций российской экономики, обеспечивают наиболее эффективное и оперативное улучшение финансовых показателей региона в целях реализации документов стратегического планирования в области социально-экономического развития и направлены на обеспечение интересов населения Сахалинской области, занятого в производствах, расположенных на территории региона.

Установление требования к наличию опыта участия в процедурах государственной закупки направлено на реализацию указанных выше положений документов стратегического планирования и поддержку действующих добросовестных предприятий, на которых заняты работники региона и Российской Федерации в целом.

Требование к наличию у претендента на участие в аукционе действующих лицензий на пользование недрами направлено на поддержку угледобывающих предприятий Сахалинской области, что соответствует документам стратегического планирования в области социально-экономического развития и направлено на обеспечение интересов населения Сахалинской области, занятого на угледобывающем производстве.

Лишено правовых оснований утверждение Общества о том, что Распоряжение, в нарушение требований пункта 8 статьи 4, пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», создает дискриминационные условия, нарушает принципы закупочной деятельности, препятствует осуществлению и реализации законных прав и интересов Общества.

Антимонопольные требования при пользовании недрами установлены статьей 17 Закона Российской Федерации «О недрах» и в данном случае выражены в создании гарантий защиты прав и законных интересов пользователей недр в связи с доступом к недрам и их использованием, участием в аукционах, позволяющих приобрести право пользования недрами.

Установление правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если такая дифференциация допускается законодательством и обусловлена публичным интересом.

Пунктом 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Согласно пункту 4 указанной статьи торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом. Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.

Согласно пункту 3.1 части 3 статьи 3 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» конкурентные закупки осуществляются путем проведения торгов (конкурс (открытый конкурс, конкурс в электронной форме, закрытый конкурс), аукцион (открытый аукцион, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок (запрос котировок в электронной форме, закрытый запрос котировок), запрос предложений (запрос предложений в электронной форме, закрытый запрос предложений); иными способами, установленными положением о закупке и соответствующими требованиям части 3 названной статьи.

Исходя из анализа действующего законодательства торги представляют собой способ заключения договора, содержащий правовой механизм, обеспечивающий определенный порядок в действиях организатора и конкуренцию среди участников торгов с целью выявления победителя, предложение которого может быть признано лучшим среди других.

По существу, требования административного истца сводятся к изменению оспариваемого акта и определению иных (целесообразных, с его точки зрения) специальных требований к участникам аукциона, что недопустимо, поскольку федеральным законодателем полномочия по установлению особенностей порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения относятся к дискреционным полномочиям Правительства Российской Федерации. Иное повлекло бы неизбежность вмешательства в целесообразность принимаемых решений.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый акт, принятый полномочным органом государственной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушает и не создает препятствий к их реализации, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Пролив» об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2022 г. № 3880-р отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---