Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25.07.2023 № АПЛ23-270

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 17.05.2023 № АКПИ23-178, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Кострома Костромской области, утв. Приказом Минкультуры России от 12.07.2022 № 1195>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Александрова В.Н., Тютина Д.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании не действующими в части требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Кострома Костромской области, утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 июля 2022 г. № 1195 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Кострома Костромской области»,

по апелляционной жалобе П. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 мая 2023 г. по делу № АКПИ23-178, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Министерства культуры Российской Федерации Ч. и Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

16 мая 2022 г. Министерство культуры Российской Федерации (далее также — Минкультуры России) разместило на официальном сайте, созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (regulation.gov.ru), проект приказа «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Кострома Костромской области», изложив в паспорте проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении общественного обсуждения с 1 по 15 июня 2022 г. и независимой антикоррупционной экспертизы с 1 по 7 июня 2022 г. Предложения и (или) замечания на проект приказа не поступили.

Письмом от 16 июня 2022 г. администрация города Костромы согласовала проект указанного приказа без замечаний.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 июля 2022 г. № 1195 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Кострома Костромской области» (далее — Приказ) утверждены: границы территории исторического поселения федерального значения город Кострома Костромской области согласно приложению № 1 (текстовое описание) и приложению № 3 (графическое описание) к Приказу; предмет охраны исторического поселения федерального значения город Кострома Костромской области (далее — Предмет охраны) согласно приложению № 2 (текстовое описание) и приложению № 3 (графическое описание) к Приказу; требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Кострома Костромской области согласно приложению № 4 (текстовое описание) (далее — Требования к градостроительным регламентам) и приложению № 5 (графическое описание) (далее — Схема графического описания требований к градостроительным регламентам, Схема) к Приказу.

Приказ прошел правовую и антикоррупционную экспертизы в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), по результатам проведения которых зарегистрирован названным министерством 13 сентября 2022 г., № 70049, и в этот же день размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

П. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Схемы не действующей в части отнесения принадлежащего ей на праве общей долевой собственности земельного участка с кадастровым номером 44:27:040405:324, расположенного по адресу: <...> (далее — земельный участок), к регламентной зоне «Зеленые насаждения общего пользования — городские парки, скверы, сады, бульвары» (Р-19), не предусматривающей жилую застройку. В обоснование заявленного требования сослалась на то, что Схема в оспариваемой части нарушает ее права сособственника земельного участка на его застройку на основании документов территориального планирования города Костромы и не соответствует пункту 6 статьи 59, подпункту 3 пункта 3 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия), пунктам 2, 5 - 8 статьи 1, части 3 статьи 9, статье 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ).

Нарушение своих прав П. связывает с тем, что разработанная по ее обращению проектная документация по планировке и межеванию территории Минкультуры России признана не соответствующей Требованиям к градостроительным регламентам в части предполагаемого строительства малоэтажного многоквартирного дома на ее земельном участке, который расположен в регламентной зоне «Зеленые насаждения общего пользования — городские парки, скверы, сады, бульвары» (Р-19), ввиду чего эта документация не была согласована.

Административный ответчик Минкультуры России, заинтересованное лицо Минюст России возражали против удовлетворения административного искового заявления, указав, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 мая 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления П. отказано.

В апелляционной жалобе П. просит отменить решение суда первой инстанции, полагая его незаконным, несоответствующим фактическим обстоятельствам дела, и принять по делу новое решение, которым удовлетворить ее административное исковое заявление. Ссылается на то, что Приказ издан Минкультуры России с превышением полномочий, в нарушение положений градостроительного законодательства устанавливает границы функциональной и территориальной зон; определяет назначение земельного участка, находящегося в частной собственности, как территорию общего пользования; создает правовую неопределенность в отношении правового статуса принадлежащего ей земельного участка.

Минкультуры России и Минюст России в письменных возражениях не согласились с доводами апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом правовых обстоятельств, имеющих значение для дела.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации П. и ее представитель Л., представитель Минюста России не явились, направив заявление о рассмотрении апелляционной жалобы в их отсутствие, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон об объектах культурного наследия, как следует из его преамбулы, регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения в соответствии с названным федеральным законом. В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения градостроительная деятельность в таком поселении подлежит особому регулированию в соответствии с указанным федеральным законом, ГрК РФ и законодательством субъектов Российской Федерации (пункты 1, 2 статьи 60 Закона об объектах культурного наследия).

В силу подпункта 31 пункта 1 статьи 9, пункта 6 статьи 59 названного закона перечень исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации (далее — исторические поселения федерального значения), предмет охраны исторического поселения федерального значения, границы территории исторического поселения федерального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.

Названные функции согласно пункту 1, подпунктам 5.2, 5.3.21 пункта 5 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, осуществляет Минкультуры России.

Правительство Российской Федерации постановлением от 28 ноября 2013 г. № 1095 утвердило требования к определению границ территории исторического поселения, в силу которых разработка проектов границ территории исторического поселения осуществляется проектной, научно-исследовательской или другой организацией, обладающей опытом работы в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, по инициативе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (пункт 2). Границы территории исторического поселения определяются на основании материалов по обоснованию границ территории исторического поселения, в том числе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 3).

Действовавшим на день рассмотрения дела в суде первой инстанции приказом от 29 июля 2010 г. № 418/339, утвержденным Минкультуры России и Министерством регионального развития Российской Федерации, город Кострома отнесен к числу исторических поселений.

Приказом Минкультуры России от 4 апреля 2023 г. № 839 город Кострома включен в перечень исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации.

В рамках исполнения полномочий по утверждению предмета охраны исторического поселения федерального значения, границ территории и требований к градостроительным регламентам в указанных границах Минкультуры России на основании проведенных по заказу администрации города Костромы обществом с ограниченной ответственностью «Валбэк-ру» историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, направленных на сохранение предмета охраны исторического поселения и отраженных в научно-проектной документации, Приказом утвердило границы территории, предмет охраны и требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Кострома с указанием на Схеме регламентных зон, предусматривающих требования к градостроительным регламентам.

Требования Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, при издании, введении в действие и опубликовании Приказа были соблюдены.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ издан уполномоченным органом исполнительной власти Российской Федерации с соблюдением формы, процедуры принятия и правил введения нормативного правового акта в действие.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные законоположения и пришел к обоснованному выводу о том, что Приказ в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав П. в упоминаемых ею аспектах, что подтверждается следующим.

В соответствии с пунктом 1 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия историческим поселением в целях этого федерального закона являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.

Предмет охраны исторического поселения утверждается уполномоченным органом государственной власти применительно к каждому историческому поселению и включает: исторически ценные градоформирующие объекты — здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами; планировочную структуру, включая ее элементы; объемно-пространственную структуру; композицию и силуэт застройки — соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов; соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными); композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения. Территорией исторического поселения является территория в границах соответствующего населенного пункта. Границы территории исторического поселения могут не совпадать с границами населенного пункта. Требования к определению границ территории исторического поселения устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункты 2, 3, 8 статьи 59 поименованного федерального закона).

Объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия, объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения, как сохранившиеся, так и утраченные, границы зон охраны объектов культурного наследия, границы территорий объектов культурного наследия, границы территории исторического поселения, точки (сектора) основных видовых раскрытий композиционно-видовых связей (панорам), составляющих предмет охраны исторического поселения, отображаются в историко-культурном опорном плане исторического поселения, составляемом на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 4 приведенной выше нормы закона).

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Статья 60 Закона об объектах культурного наследия, регулирующая градостроительную, хозяйственную и иную деятельность в историческом поселении, закрепляет, что особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении осуществляется органами местного самоуправления и включает в том числе разработку градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок, другие ограничения, необходимые для обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения (подпункт 3 пункта 3); обеспечение согласования в соответствии с данным федеральным законом проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения (подпункт 4 пункта 3); проекты генеральных планов, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в соответствии с ГрК РФ в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 4); проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения, подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке (пункт 5); предметом согласования проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, является соответствие указанных проектов утвержденному предмету охраны исторического поселения (пункт 7).

Таким образом, градостроительное законодательство не обусловливает определение предмета охраны исторического поселения федерального значения и требований к градостроительным регламентам в границах его территории содержанием документов территориального планирования — генерального плана поселения, генерального плана городского округа и не ставит их в зависимость от установленных такими документами параметров функциональных зон. Минкультуры России в рамках полномочий по утверждению требований к градостроительным регламентам с целью сохранения предмета охраны исторического поселения федерального значения вправе устанавливать соответствующие виды разрешенного использования земельных участков, объектов капитального строительства, в том числе для сохранения озелененных территорий.

Доводы П., повторенные в апелляционной жалобе, о нарушении Минкультуры России компетенции в связи с изданием оспариваемого акта, о несоответствии Схемы пункту 6 статьи 59, подпункту 3 пункта 3 статьи 60 Закона об объектах культурного наследия, пунктам 2, 5 - 8 статьи 1, части 3 статьи 9, статье 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, так как в силу части 5 статьи 36 ГрК РФ применительно к территориям исторических поселений градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с Законом об объектах культурного наследия.

Отражение в Схеме графического описания требований к градостроительным регламентам расположения регламентных зон в границах исторического поселения не является градостроительным зонированием, как ошибочно полагает административный истец, а определяет разработку органами местного самоуправления градостроительных регламентов применительно к территориальным зонам в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе П. генеральный план, правила землепользования и застройки исторического поселения федерального значения должны соответствовать утвержденному Минкультуры России предмету охраны исторического поселения, а не наоборот.

Отнесение принадлежащего П. земельного участка к регламентной зоне «Зеленые насаждения общего пользования — городские парки, скверы, сады, бульвары» (Р-19) соответствует Предмету охраны (исторически ценные зеленые насаждения советского периода до 1950 г.) и не прекращает действия ранее полученных документов о праве собственности на этот земельный участок, в связи с чем утверждение П. о нарушении ее прав сособственника, несостоятельно.

Оснований для вывода о том, что оспариваемое предписание не отвечает требованиям правовой определенности, на что указывает П. в апелляционной жалобе, не установлено, поскольку оспариваемое положение отвечает критериям ясности, недвусмысленности. Данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует единообразие в его понимании, не имеется.

Довод апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не исследовался вопрос, как соотносится правовой статус земельного участка, принадлежащего П., с отнесением его к регламентной зоне «Зеленые насаждения общего пользования — городские парки, скверы, сады, бульвары» (Р-19), не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля рассматривалось и подтверждено соответствие Схемы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, регулирующим правоотношения в рассматриваемой сфере.

Ссылки в апелляционной жалобе на судебные постановления Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные в апелляционном и кассационном порядке по административным делам об оспаривании документов территориального планирования, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения, так как не имеют преюдициального значения при рассмотрении настоящего административного дела в связи с иным предметом спора.

Утверждения в апелляционной жалобе о необоснованности обжалуемого решения и неправильном применении судом при его вынесении норм материального права ошибочны. При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 мая 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу П. — без удовлетворения.

---