Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 04.10.2022 № АПЛ22-376

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 27.06.2022 № АКПИ22-292, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 999 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утв. Приказом Минтранса России от 03.08.2016 № 222>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Александрова В.Н., Тютина Д.В.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Ейск-Порт-Виста» о признании недействующим пункта 999 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 августа 2016 г. № 222,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Ейск-Порт-Виста» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2022 г. по делу № АКПИ22-292, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Министерства транспорта Российской Федерации К., Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации Ж., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) приказом от 3 августа 2016 г. № 222 утвердило перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее — Приказ, Перечень).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 29 августа 2016 г., регистрационный номер 43459, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 30 августа 2016 г., действует в редакции приказа Минтранса России от 11 апреля 2018 г. № 139, зарегистрированного в Минюсте России 18 апреля 2018 г., регистрационный номер 50805, размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 19 апреля 2018 г.

Пунктом 999 Перечня предусмотрено, что универсальный перегрузочный комплекс в морском порту Ейск, принадлежащий на праве собственности обществу с ограниченной ответственностью «Ейск-Порт-Виста», включен в объекты иных форм собственности, находящиеся в ведении Минтранса России, охраняемые федеральным государственным унитарным предприятием «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее также — ФГУП «УВО Минтранса России») в соответствии с заключенным договором.

Общество с ограниченной ответственностью «Ейск-Порт-Виста» (далее — ООО «Ейск-Порт-Виста», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 999 Перечня, указав, что в оспариваемой части он противоречит статьям 1, 12, 14, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», статье 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о морских портах), Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96; содержит признаки коррупциогенных факторов, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, так как необоснованно возлагает на него обязанность по обеспечению ведомственной охраной объектов, принадлежащих Обществу на праве собственности.

Нарушение своих прав Общество усматривает в том, что в отношении его Краснодарской транспортной прокуратурой было вынесено представление об устранении нарушений требований законодательства в сфере обеспечения безопасности объектов транспортной инфраструктуры от 31 января 2020 г., а вступившим в законную силу решением Ейского городского суда Краснодарского края от 11 октября 2021 г. № 2-2317/2021 на Общество возложена обязанность по обеспечению охраны объекта — универсального перегрузочного комплекса в морском порту Ейск ведомственной охраной.

Минтранс России, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее — Росгвардия), Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Перечень утвержден федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречит действующему законодательству, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «Ейск-Порт-Виста» отказано.

В апелляционной жалобе Общество, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции нарушены и неправильно применены нормы материального права, не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, что повлекло вынесение незаконного и необоснованного решения. По мнению административного истца, суд не привел в решении основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими в качестве средств обоснования выводов, подтверждающих проведение антикоррупционной экспертизы Приказа; неправомерно отказал в удовлетворении ходатайства о назначении антикоррупционной экспертизы для выявления антикоррупционных факторов; не оценил саму обязанность заключения договора охраны собственного имущества в соответствии с положениями гражданского законодательства; не дал оценки доводам административного истца о коррупционности нормы, правовой неопределенности и неоднозначном ее толковании в правоприменительной практике.

В ходатайстве о рассмотрении дела в отсутствие его представителя Общество просит о назначении антикоррупционной экспертизы оспариваемого нормативного правового акта.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России, Росгвардия просят в ее удовлетворении отказать, считая, что суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, изложенные в обжалуемом решении выводы суда соответствуют этим обстоятельствам, судом правильно применены нормы материального и процессуального права, оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции, и просил рассмотреть ее без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Федеральным законом от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее — Закон о ведомственной охране), устанавливающим организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны, определено, что под понятием «ведомственная охрана» понимается совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств, а «охраняемые объекты» — здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие защите от противоправных посягательств (статья 1).

Одной из основных задач ведомственной охраны является защита охраняемых объектов от противоправных посягательств (статья 2 названного закона).

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть шестая статьи 8 Закона о ведомственной охране).

Имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации (часть первая статьи 5 Закона о ведомственной охране).

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. № 514 «Об организации ведомственной охраны» Минтранс России входит в перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану (абзац десятый).

Положением о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 743 (далее — Положение о ведомственной охране Минтранса России), установлено, что ведомственная охрана создается Министерством транспорта Российской Федерации и осуществляет защиту охраняемых объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, от противоправных посягательств, а также участвует в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с законодательством о транспортной безопасности (пункт 2).

Во исполнение названного положения Минтрансом России приказом от 14 октября 2002 г. № 130 «О ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации» создано федеральное государственное унитарное предприятие «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (ФГУП «УВО Минтранса России») (пункт 1).

Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. № 514 «Об организации ведомственной охраны» в пункте 2 (в редакции, действовавшей на день издания Приказа) предусматривало, что перечни охраняемых объектов, а также вносимые в них изменения утверждаются руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России).

Аналогичная норма содержалась в пункте 2 Положения о ведомственной охране Минтранса России в редакции, действовавшей на день издания Приказа.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2018 г. № 909 пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. № 514 «Об организации ведомственной охраны» изложен в новой редакции, в соответствии с которой перечни охраняемых объектов, а также вносимые в них изменения утверждаются руководителями соответствующих федеральных государственных органов и организаций по согласованию с Росгвардией. Соответствующие изменения были внесены и в абзац третий пункта 2 Положения о ведомственной охране Минтранса России.

Приказом Минтранса России от 11 апреля 2018 г. № 139 внесены изменения (дополнения) в Перечень согласно приложению к данному приказу.

Приказ в первоначальной редакции был согласован с МВД России, а в редакции приказа Минтранса России от 11 апреля 2018 г. № 139 с МВД России и Росгвардией в установленном порядке, что подтверждается письменными объяснениями административного ответчика, заинтересованных лиц и представленными материалами о его государственной регистрации.

С учетом изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что Приказ издан компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования.

Судом первой инстанции проверялись доводы Общества о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта, изложенные и в апелляционной жалобе, по мотиву отсутствия антикоррупционной экспертизы оспоренного нормативного правового акта. Эти доводы правильно были признаны несостоятельными.

Из материалов административного дела усматривается, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» проекты Приказа в первоначальной редакции и приказа Минтранса России от 11 апреля 2018 г. № 139 были размещены на официальном сайте (regulation.gov.ru) в целях проведения процедуры независимой антикоррупционной экспертизы в период с 13 по 19 июля 2016 г. и с 21 по 27 февраля 2018 г. Заключений от независимых экспертов не поступило.

Правовая и антикоррупционная экспертизы данных приказов проводились и в Минюсте России, по результатам которых коррупционные факторы выявлены не были. Приказы зарегистрированы в Минюсте России 29 августа 2016 г., регистрационный номер 43459, 18 апреля 2018 г., регистрационный номер 50805, размещены на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 30 августа 2016 г. и 19 апреля 2018 г. соответственно.

Таким образом, при издании, введении в действие и опубликовании оспариваемого нормативного правового акта предписания Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, были соблюдены.

Данные обстоятельства установлены судом в судебном заседании при рассмотрении и разрешении административного иска, подтверждаются объяснениями представителей административных ответчиков и исследованными судом материалами административного дела. Оснований не доверять приведенным данным у суда не имелось.

Как правильно указано судом в обжалуемом решении, содержание оспариваемого пункта 999 Перечня не дает оснований для вывода о наличии в нем коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, предусмотренные пунктами 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. В связи с чем суд обоснованно отказал Обществу в удовлетворении его ходатайства о назначении антикоррупционной экспертизы оспариваемого в части нормативного правового акта.

В связи с изложенным отсутствуют основания для удовлетворения ходатайства административного истца о назначении по настоящему делу антикоррупционной экспертизы и в суде апелляционной инстанции.

В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу правовые основания для признания Перечня в оспариваемой части недействующим отсутствуют.

Законом о ведомственной охране в абзаце втором части первой и части пятой статьи 8 определено, что ведомственная охрана осуществляет защиту в том числе охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов. При этом защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с заключенными договорами.

Положением о ведомственной охране Минтранса России предусмотрено, что основными задачами ведомственной охраны являются: защита охраняемых объектов от противоправных посягательств, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах (пункт 3).

Согласно пункту 3 Порядка организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного приказом Минтранса России от 24 ноября 2008 г. № 192, ведомственная охрана создается Минтрансом России для охраны объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности, находящихся в сфере его ведения.

Исходя из приведенных нормативных положений, суд правильно указал в обжалуемом решении, что охрана объектов, включенных в перечень, утвержденный соответствующим федеральным государственным органом, от противоправных посягательств обеспечивается соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке, а возможность охраны объектов иными силами (субъектами охраны) может носить только вспомогательный характер. Охрана объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, от противоправных посягательств обеспечивается ведомственной охраной названного министерства.

ФГУП «УВО Минтранса России» создано в целях оказания соответствующих охранных услуг на объектах, находящихся в сфере ведения создавшего ее федерального органа исполнительной власти и наделено правом осуществлять охранную деятельность в отношении объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, подведомственных ему органов исполнительной власти и включенных в Перечень, утвержденный данным министерством по согласованию с Росгвардией (ранее с МВД России).

Согласно статье 15 Закона о морских портах защита морских терминалов и акваторий морских портов от актов незаконного вмешательства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности (часть 5).

В силу статьи 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее — Закон о транспортной безопасности) к подразделениям транспортной безопасности относятся осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица (пункт 7.1)

Статьей 12.1 названного кодекса предусмотрено, что аккредитация юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности (часть 9).

Таким образом, охрана объектов от противоправных посягательств находится в сфере ведения Минтранса России и обеспечивается ведомственной охраной Минтранса России (ФГУП «УВО Минтранса России») в соответствии с Законом о ведомственной охране и Перечнем, а защита транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства обеспечивается подразделениями транспортной безопасности в соответствии с Законом о транспортной безопасности и по результатам проведенных конкурентных закупочных процедур.

При этом проводимые закупочные процедуры на право заключения договора на оказание услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры направлены на исполнение требований Закона о транспортной безопасности и не отменяют обязательности обеспечения на указанных объектах защиты от противоправных посягательств в соответствии с требованиями Закона о ведомственной охране и принятого в его исполнение Перечня.

Утверждения административного истца в апелляционной жалобе о несоответствии предписаний пункта 999 Перечня требованиям гражданского законодательства о свободе договора ошибочны. Перечень, как было указано выше, издан в целях реализации норм Закона о ведомственной охране, устанавливающих обязательность обеспечения соответствующей ведомственной охраной объектов, включенных в Перечень, и не ограничивает права Общества на осуществление защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства находящихся в собственности объектов, в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры, подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованных для этой цели в установленном порядке юридических лиц.

Пункт 999 Перечня, как видно из его содержания во взаимосвязи с приведенными выше нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, отвечает критериям ясности и недвусмысленности, сведений о неоднозначном толкований его в судебной практике не имеется, его предписания прав и свобод административного истца в сфере предпринимательской деятельности не нарушают.

Доводы в апелляционной жалобе об отсутствии установленного порядка формирования Перечня и критериев определения объектов для их внесения в Перечень, как правильно указано судом в решении, фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и его целесообразности, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля (проверка законности нормативного правового акта вне связи с нарушением прав конкретного лица) Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

Ссылки Общества в апелляционной жалобе на то, что решение суда не содержит доказательств, на которых основывается вывод суда о законности Перечня, в нем не приведены все доводы административного истца, изложенные им в обоснование заявленного иска, несостоятельны.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме, а именно: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем довод апелляционной жалобы о том, что обжалуемое решение не мотивированно, ошибочен и противоречит его содержанию.

Установив, что Перечень принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Общества.

Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Ейск-Порт-Виста» — без удовлетворения.

---