Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 15.09.2022 № АПЛ22-323

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 15.06.2022 № АКПИ22-249, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 66, 69, 70 Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утв. Приказом Минстроя России от 17.03.2014 № 99/пр>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Александрова В.Н., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)» о признании частично недействующими пунктов 66, 69, 70 Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 99/пр,

по апелляционной жалобе акционерного общества «Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2022 г. по делу № АКПИ22-249, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей акционерного общества «Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)» М. и Х., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) от 17 марта 2014 г. № 99/пр (далее — Приказ) утверждена Методика осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее — Методика).

Нормативный правовой акт 12 сентября 2014 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 34040, и 21 ноября 2014 г. опубликован в «Российской газете», № 266.

Методика, как следует из ее пункта 2, является методологическим документом, в соответствии с которым осуществляется определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета (в том числе расчетным путем).

Пункты 66, 69, 70 Методики размещены в разделе VIII «Определение количества тепловой энергии, теплоносителя расчетным путем при работе приборов учета неполный расчетный период».

Пункт 66 Методики содержит формулу, на основании которой для целей отопления и вентиляции в случае, если в точках учета отсутствуют приборы учета или приборы учета не работают более 30 суток отчетного периода, осуществляется определение количества тепловой энергии на отопление и вентиляцию расчетным путем.

Согласно пункту 69 Методики в случае неисправности приборов учета, истечения срока их поверки, включая вывод из работы для ремонта или поверки на срок до 30 суток, в качестве базового показателя для расчета принимается среднесуточное количество тепловой энергии, определенное по приборам учета за время штатной работы в отчетный период.

В пункте 70 Методики приведена формула 8.5, по которой рассчитывается количество расчетной фактически потребленной тепловой энергии с учетом расчетной температуры наружного воздуха.

Акционерное общество «Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)» (далее также — Общество, АО «Енисейская ТГК (ТГК-13)»), являющееся теплоснабжающей организацией на территории г. Красноярска, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением (и дополнением к нему) о признании не действующими пунктов 66, 69, 70 Методики в части слов «более 30 суток отчетного периода», «на срок до 30 суток» и в части величины знаменателя формулы 8.5 - расчетной температуры наружного воздуха для проектирования отопления (вентиляции). В обоснование административного иска Общество указало на отсутствие в разделе VIII Методики соответствующих формул расчета тепловой энергии применительно к указанным выше порядкам расчета в зависимости от отсутствия прибора учета до или более 15 суток, ссылалось на то, что это противоречит пункту 1 статьи 541, статье 544 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), пункту 13 статьи 2, статье 19 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — Закон о теплоснабжении), частям 1, 2 статьи 13 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», пунктам 115, 116, 118 Правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1034 (далее — Правила № 1034).

АО «Енисейская ТГК (ТГК-13)» полагает, что пункты 66, 69, 70 Методики создают правовую неопределенность в порядке расчета количества поставленного ресурса и возможность для злоупотреблений со стороны потребителей, выражающихся в неустановлении приборов учета и предъявлении к ресурсоснабжающей организации требований о применении такого порядка расчета, который приводит к занижению данных об объеме потребления, что влечет нарушение прав Общества на получение оплаты за фактически поставленный ресурс; формула 8.5 Методики противоречит расчетному определению количества тепловой энергии, так как применение в знаменателе расчетной температуры наружного воздуха для проектирования отопления (вентиляции), то есть минимальной температуры региона, приводит к тому, что определенное по приборам учета количество тепловой энергии за отчетный период уменьшается на коэффициент отношения фактической температуры наружного воздуха к расчетной, а не к температуре, которая имела место в период отсутствия прибора учета.

Минстрой России, привлеченный судом к участию в деле в качестве административного ответчика, административный иск не признал, указав, что Методика утверждена уполномоченным государственным органом в пределах компетенции с соблюдением требований закона к ее принятию. Оспариваемые положения Методики соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушают прав и законных интересов административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

Минюст России, привлеченный судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, сообщил, что Приказ в установленном порядке прошел правовую и антикоррупционную экспертизы в названном министерстве, издан уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции. Оспариваемые пункты Методики соответствуют действующему законодательству.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления АО «Енисейская ТГК (ТГК-13)» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, вынесенное при несоответствии выводов суда, изложенных в решении, действительным обстоятельствам дела, а также с нарушением и неправильным применением норм материального права. Ссылается на то, что оспариваемые положения Методики не обеспечивают в сфере теплоснабжения получение оплаты за фактически потребленный ресурс, в связи с чем просит принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Минстрой России в письменном отзыве на апелляционную жалобу не согласился с доводами апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела.

Минюст России в письменном отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию, изложенную суду первой инстанции, просил рассмотреть данное административное дело в апелляционном порядке без участия своего представителя.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель Минюста России не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций регулирует Закон о теплоснабжении (часть 1 статьи 1).

Названный закон под коммерческим учетом понимает установление количества и качества тепловой энергии, теплоносителя, производимых, передаваемых или потребляемых за определенный период, с помощью приборов учета тепловой энергии, теплоносителя (далее — приборы учета) или расчетным путем в целях использования сторонами при расчетах в соответствии с договорами (пункт 13 статьи 2).

Согласно пункту 3 части 7 статьи 19 этого же закона коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя осуществляется в соответствии с правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее также — коммерческий учет), которые утверждаются Правительством Российской Федерации с учетом требований технических регламентов и должны содержать помимо прочего порядок определения количества поставленных тепловой энергии, теплоносителя в целях их коммерческого учета, в том числе расчетным путем.

Реализуя предоставленные законом полномочия, 18 ноября 2013 г. Правительство Российской Федерации издало постановление, которым утвердило Правила № 1034.

Пунктом 3 данного постановления Правительство Российской Федерации поручило Минстрою России утвердить в 2-недельный срок методику осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.

В соответствии с Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, подпункт 5.2 пункта 5).

Во исполнение пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. Минстрой России Приказом утвердил Методику.

С учетом изложенного выше, установив, что процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Методику, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2021 г. № АКПИ21-589, от 1 октября 2020 г. № АКПИ20-395, от 13 января 2022 г. № АКПИ21-926.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Это требование закона выполнено судом первой инстанции.

Приведя в решении подробный правовой анализ законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что содержание пунктов 66, 69, 70 Методики в оспариваемой части соответствует требованиям действующего законодательства.

ГК РФ устанавливает, что энергоснабжающая организация обязана подавать абоненту энергию через присоединенную сеть в количестве, предусмотренном договором энергоснабжения, и с соблюдением режима подачи, согласованного сторонами. Количество поданной абоненту и использованной им энергии определяется в соответствии с данными учета о ее фактическом потреблении (пункт 1 статьи 541); оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон (пункт 1 статьи 544).

Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет, что производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета используемых энергетических ресурсов; расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться на основании данных о количественном значении энергетических ресурсов, произведенных, переданных, потребленных, определенных при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов (пункты 1, 2 статьи 13).

По общему правилу расчеты за поставленную энергию осуществляются исходя из объемов ее фактического потребления, определяемого приборами учета тепловой энергии, в свою очередь, применение расчетных способов в рассматриваемой сфере правоотношений должно приводить к определению такого количественного значения энергетических ресурсов, которое явно выше количественного значения, определяемого при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов.

Таким образом, использование расчетного метода, закрепленного оспариваемыми формулами Методики, при отсутствии приборов учета или невозможности использовать их показания прямо предусмотрено законодателем и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Так, согласно пункту 31 Правил № 1034 коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя расчетным путем допускается в случаях: отсутствия в точках учета приборов учета; неисправности прибора учета; нарушения установленных договором сроков представления показаний приборов учета, являющихся собственностью потребителя.

Понятие «неисправность средств измерений узла учета» означает состояние средств измерений, при котором узел учета не соответствует требованиям нормативных правовых актов, нормативно-технической и (или) конструкторской (проектной) документации (в том числе в связи с истечением сроков поверки средств измерений, входящих в состав узла учета, нарушением установленных пломб, а также с работой в нештатных ситуациях) (пункт 3 Правил № 1034).

Определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (в том числе расчетным путем) производится в соответствии с Методикой, на основании которой наряду с прочим осуществляется организация коммерческого учета на источнике тепловой энергии, теплоносителя и в тепловых сетях; определение количества тепловой энергии, теплоносителя в целях их коммерческого учета, в том числе: количества тепловой энергии, теплоносителя, отпущенных источником тепловой энергии, теплоносителя; количества тепловой энергии и массы (объема) теплоносителя, которые получены потребителем; количества тепловой энергии, теплоносителя, израсходованных потребителем во время отсутствия коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя по приборам учета; при работе приборов учета в течение неполного расчетного периода корректировка расхода тепловой энергии расчетным путем за время отсутствия показаний в соответствии с методикой (пункт 114 Правил № 1034).

Пунктом 66 Методики предусмотрена формула определения количества тепловой энергии на отопление и вентиляцию в случае отсутствия в точках учета приборов учета или если приборы учета не работают более 30 суток; пункт 69 Методики предписывает, что в случае неисправности приборов учета, истечения срока их поверки, включая вывод из работы для ремонта или поверки на срок до 30 суток, в качестве базового показателя для расчета принимается среднесуточное количество тепловой энергии, определенное по приборам учета за время штатной работы в отчетный период; пункт 70 Методики содержит формулу расчета фактически потребленной тепловой энергии с учетом температуры наружного воздуха.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемые пункты Методики предусматривают порядок определения количества поставленной (полученной) тепловой энергии расчетным путем при отсутствии приборов учета, неработающих приборах учета, их неисправности, истечении срока поверки, выводе из работы для ремонта или поверки, что соответствует части 3 статьи 19 Закона о теплоснабжении и пункту 31 Правил № 1034, устанавливающим случаи осуществления коммерческого учета расчетным путем.

Доводы Общества о противоречии названных выше пунктов Методики пунктам 115, 116, 118 Правил № 1034 в части указания срока расчетного периода, а также определения количества фактически потребленной тепловой энергии, повторенные в апелляционной жалобе, судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, как основанные на ошибочном толковании норм права.

Согласно пунктам 115, 116 Правил № 1034 при отсутствии в точках учета приборов учета или работы приборов учета более 15 суток расчетного периода определение количества тепловой энергии, расходуемой на отопление и вентиляцию, осуществляется расчетным путем и основывается на пересчете базового показателя по изменению температуры наружного воздуха за весь расчетный период. В качестве базового показателя принимается значение тепловой нагрузки, указанное в договоре теплоснабжения.

При неисправности приборов учета, истечении срока их поверки, включая вывод из работы для ремонта или поверки на срок до 15 суток, в качестве базового показателя для расчета тепловой энергии, теплоносителя принимается среднесуточное количество тепловой энергии, теплоносителя, определенное по приборам учета за время штатной работы в отчетный период, приведенное к расчетной температуре наружного воздуха (пункт 118 Правил № 1034).

При этом на основании пункта 120 Правил № 1034 количество тепловой энергии, теплоносителя, расходуемых на горячее водоснабжение, при наличии отдельного учета и временной неисправности приборов (до 30 дней) рассчитывается по фактическому расходу, определенному по приборам учета за предыдущий период. В случае отсутствия отдельного учета или нерабочего состояния приборов более 30 дней количество тепловой энергии, теплоносителя, расходуемых на горячее водоснабжение, принимается равным значениям, установленным в договоре теплоснабжения (величина тепловой нагрузки на горячее водоснабжение) (пункт 121 Правил № 1034).

Пункт 115 Правил № 1034 определяет продолжительность работы приборов учета в рамках расчетного периода, в то время как пункт 66 Методики определяет продолжительность периода, в течение которого приборы учета не работают в рамках отчетного периода. Данные нормы подлежат применению в совокупности и не противоречат друг другу. Кроме того, из содержания оспоренных пунктов Методики не следует, что такой показатель, как время отчетного периода, может приниматься исключительно в размере, соответствующем 30 суткам.

С учетом изложенного выше суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемые пункты Методики в части указания срока расчетного периода не противоречат положениям Закона о теплоснабжении и Правилам № 1034 и не могут расцениваться как изменение этого периода.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы в рассматриваемых правоотношениях по-иному регулировал порядок определения количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета, в том числе расчетным путем, не имеется.

Оспариваемые положения Методики отвечают общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности, их содержание не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, позволяет правоприменителям единообразно их понимать и толковать.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности пунктов 66, 69, 70 Методики, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Все доводы административного истца (повторенные в апелляционной жалобе), имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не в полном объеме реализовал свои полномочия по нормоконтролю, не разрешив вопрос о потенциальной угрозе нарушения прав теплосетевой организации, так как оспариваемые положения Методики создают для потребителей возможность злоупотреблять своими правами и не устанавливать приборы учета с последующим предъявлением к ресурсоснабжающей организации требований о применении порядка расчета, приводящего к занижению объема потребления, ошибочны, поскольку при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу пункта 5 статьи 10 ГК РФ добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются. Не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом). Если злоупотребление правом повлекло нарушение права другого лица, такое лицо вправе требовать возмещения причиненных этим убытков (пункты 1, 4 этой же статьи Кодекса).

Кроме того, в силу пункта 12 Правил № 1034 в случае, если одна из сторон договора, обязанная в соответствии с федеральными законами установить прибор учета, не выполняет эту обязанность, другая сторона договора обязана в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, установить прибор учета для осуществления расчетов по договору.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

Утверждения АО «Енисейская ТГК (ТГК-13)» в апелляционной жалобе о том, что оспоренное правовое регулирование противоречит сути расчетного определения количества тепловой энергии, по существу, сводятся к требованию о внесении в Методику предлагаемых административным истцом дополнений, устанавливающих иной механизм определения количества поставленной (полученной) тепловой энергии. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)» — без удовлетворения.

---