Решение Верховного Суда РФ от 13.01.2022 № АКПИ21-926

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 77 и 78 Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утв. Приказом Минстроя России от 17.03.2014 № 99/пр>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 13 января 2022 г. № АКПИ21-926

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия «Тополевское» Хабаровского муниципального района Хабаровского края о признании частично недействующими пунктов 77 и 78 Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 99/пр,

установил:

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) от 17 марта 2014 г. № 99/пр утверждена Методика осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее — Методика). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 12 сентября 2014 г., регистрационный номер 34040 и опубликован в «Российской газете» 21 ноября 2014 г. № 266.

Методика является методологическим документом, в соответствии с которым осуществляется определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета (в том числе расчетным путем) (пункт 2 Методики).

В соответствии с пунктом 77 Методики распределение потерь тепловой энергии, теплоносителя, а также количества передаваемых тепловой энергии, теплоносителя между частями тепловой сети при отсутствии приборов учета на границах смежных частей тепловых сетей производится расчетным путем. Расчет осуществляется на основе составления баланса передаваемой тепловой энергии для сечения (сечений) на границе (границах) балансовой принадлежности участков тепловой сети по формуле 8.10.

Указанная формула предусматривает, в частности: количество тепловой энергии, переданной на границе балансовой принадлежности смежных участков тепловой сети (Qр); индексы организаций-собственников и (или) иных законных владельцев смежных участков тепловой сети (I и II); измеренное теплосчетчиком в штатном режиме количество тепловой энергии (Qиз); потери тепловой энергии с аварийными и технологическими (опрессовка, испытание) утечками теплоносителя, а также через поврежденную теплоизоляцию в смежных частях тепловой сети, оформленные актами ( Q_{\text{У}}^{I} , Q_{\text{У}}^{II} ); нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии ( Q_{\text{Н}}^{I} , Q_{\text{Н}}^{II} ); количество тепловой энергии, потребленной теплопотребляющими установками потребителей (Qп); сверхнормативные потери тепловой энергии (превышающие утвержденные значения потерь)) ( Q_{\text{СН}}^{I} , Q_{\text{СН}}^{II} ).

Согласно пункту 78 Методики общее значение сверхнормативных потерь тепловой энергии ( Q_{\text{СН}}^{I} + Q_{\text{СН}}^{II} ) рассчитывается по формуле 8.11. Данная формула предполагает установление математической разницы между измеренным теплосчетчиком в штатном режиме количеством тепловой энергии (Qиз) и совокупностью следующих величин: 1) количество тепловой энергии, потребленной теплопотребляющими установками потребителей (Qп); 2) потери тепловой энергии с аварийными и технологическими (опрессовка, испытание) утечками теплоносителя, а также через поврежденную теплоизоляцию в смежных частях тепловой сети, оформленные актами ( Q_{\text{УТ}}^{I} + Q_{\text{УТ}}^{II} ); 3) нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии ( Q_{\text{Н}}^{I} + Q_{\text{Н}}^{II} ). Распределение данных потерь тепловой энергии между смежными частями тепловой сети производится в количествах, пропорциональных значениям утвержденных в установленном порядке нормативов технологических потерь.

Муниципальное унитарное предприятие «Тополевское» Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее также — МУП «Тополевское») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 77 и 78 Методики в части неуказания оснований отнесения к владельцам тепловой сети теплосетевых организаций, вне зависимости от способа и права получения тепловых сетей, ссылаясь на их противоречие части 1 статьи 28.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении». По мнению административного истца, формулы 8.10 и 8.11 Методики не учитывают законодательство о теплоснабжении по наделению организаций, эксплуатирующих тепловую сеть, правом технического (оперативного) обслуживания или владения в зависимости от способа передачи (закрепления) тепловой сети.

Считает, что оспариваемые положения являются неопределенными в части установления владельца тепловой сети, что приводит к неоднозначному их применению, возлагают на теплосетевые организации, эксплуатирующие сети, дополнительные финансовые обязательства по оплате сверхнормативных потерь тепловой энергии как к владельцу обслуживаемой тепловой сети, а также нарушают право МУП «Тополевское» в сфере предпринимательской деятельности.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству, их содержание является определенным, не вызывает неоднозначного толкования и не нарушает прав и свобод административного истца.

Административный истец МУП «Тополевское», надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, заявило о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия его представителя.

Представитель Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К. не признала административный иск.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Обсудив доводы административного истца муниципального унитарного предприятия «Тополевское» Хабаровского муниципального района Хабаровского края, выслушав возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., обсудив письменные объяснения Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций регулирует Федеральный закон «О теплоснабжении» (часть 1 статьи 1).

В статье 3 этого федерального закона приведены основы государственной политики в сфере теплоснабжения и общие принципы организации отношений, одним из которых является обеспечение энергетической эффективности теплоснабжения и потребления тепловой энергии с учетом требований, установленных федеральными законами (пункт 2 части 1).

Частью 7 статьи 19 Федерального закона «О теплоснабжении» предусмотрено, что коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя осуществляется в соответствии с правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее также — коммерческий учет), которые утверждаются Правительством Российской Федерации с учетом требований технических регламентов и должны содержать, в частности, порядок распределения потерь тепловой энергии, теплоносителя между тепловыми сетями теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций при отсутствии приборов учета на границах смежных тепловых сетей.

Во исполнение требований закона постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1034 приняты Правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее также — Правила № 1034), устанавливающие порядок организации коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, в том числе порядок определения количества поставленных тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (в том числе расчетным путем), согласно с пунктом 2 которых методология осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя определяется методикой, утвержденной Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Пунктом 3 данного постановления Правительство Российской Федерации поручило Минстрою России утвердить в 2-недельный срок методику осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.

В соответствии с Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, подпункт 5.2 пункта 5).

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах полномочий, предоставленных ему законом. Требования законодательства, устанавливающего правила принятия нормативного правового акта и введения его в действие, в том числе порядок государственной регистрации и опубликования, соблюдены и не оспариваются административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2021 г. № АКПИ21-589, от 1 октября 2020 г. № АКПИ20-395.

Федеральный закон «О теплоснабжении» под коммерческим учетом понимает установление количества и качества тепловой энергии, теплоносителя, производимых, передаваемых или потребляемых за определенный период, с помощью приборов учета тепловой энергии, теплоносителя (далее — приборы учета) или расчетным путем в целях использования сторонами при расчетах в соответствии с договорами (пункт 13 статьи 2).

Статьей 19 приведенного федерального закона закреплено, что количество тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых по договору теплоснабжения или договору поставки тепловой энергии, а также передаваемых по договору оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, подлежит коммерческому учету (часть 1); коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя осуществляется путем их измерения приборами учета, которые устанавливаются в точке учета, расположенной на границе балансовой принадлежности, если договором теплоснабжения или договором оказания услуг по передаче тепловой энергии не определена иная точка учета (часть 2).

Обязанность по компенсации потерь в тепловых сетях законом возложена на теплосетевые организации, в том числе и посредством приобретения тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя у теплоснабжающих организаций и ее оплате по регулируемым ценам. Собственники или иные законные владельцы тепловых сетей вправе компенсировать свои затраты на услуги по передаче тепловой энергии (в том числе и на оплату нормативных потерь) за счет потребителей тепловой энергии после установления тарифа на услуги по передаче тепловой энергии по таким тепловым сетям (часть 5 статьи 13, часть 11 статьи 15, статья 17 Федерального закона «О теплоснабжении»).

Исходя из положений пунктов 54, 55 Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 г. № 808, по договору поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя для компенсации потерь единая теплоснабжающая организация (поставщик) определяет объем потерь тепловой энергии и теплоносителя в соответствии с правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения.

Осуществление коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя расчетным путем допускается в случаях отсутствия в точках учета приборов учета; неисправности приборов учета; нарушения установленных договором теплоснабжения сроков представления показаний приборов учета, являющихся собственностью потребителя (часть 3 статьи 19 Федерального закона «О теплоснабжении», пункт 31 Правил № 1034).

В разделе V Правил № 1034 установлен порядок распределения потерь тепловой энергии, теплоносителя между тепловыми сетями при отсутствии приборов учета на границах смежных тепловых сетей.

Согласно пункту 128 Правил № 1034 распределение потерь тепловой энергии, теплоносителя, а также количества тепловой энергии, теплоносителя, передаваемых между тепловыми сетями теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций при отсутствии приборов учета на границах смежных частей тепловых сетей, производится расчетным путем:

а) в отношении тепловой энергии, переданной (принятой) на границе балансовой принадлежности смежных тепловых сетей, расчет основывается на балансе количества тепловой энергии, отпущенной в тепловую сеть и потребленной теплопотребляющими установками потребителей (по всем организациям-собственникам и (или) иным законным владельцам смежных тепловых сетей) для всех сечений трубопроводов на границе (границах) балансовой принадлежности смежных участков тепловой сети, с учетом потерь тепловой энергии, связанных с аварийными утечками и технологическими потерями (опрессовка, испытание), потерями через поврежденную теплоизоляцию в смежных тепловых сетях, которые оформлены актами, нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии и потерь, превышающих утвержденные значения (сверхнормативные потери);

б) в отношении теплоносителя, переданного на границе балансовой принадлежности смежных тепловых сетей, расчет основывается на балансе количества теплоносителя, отпущенного в тепловую сеть и потребленного теплопотребляющими установками потребителей, с учетом потерь теплоносителя, связанных с аварийными утечками теплоносителя, оформленных актами, нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, утвержденных в установленном порядке, и потерь, превышающих утвержденные значения (сверхнормативные).

Распределение сверхнормативных потерь тепловой энергии, теплоносителя между смежными тепловыми сетями производится в количествах, пропорциональных значениям утвержденных нормативов технологических потерь и потерь тепловой энергии с учетом аварийных утечек теплоносителя через поврежденную теплоизоляцию (пункт 129 Правил № 1034).

Оспариваемые пункты Методики предусматривают формулы распределения потерь тепловой энергии, теплоносителя, а также количества передаваемых тепловой энергии, теплоносителя между частями тепловой сети при отсутствии приборов учета на границах смежных частей тепловых сетей, а также значения сверхнормативных потерь тепловой энергии для организаций-собственников и (или) иных законных владельцев смежных участков тепловой сети.

При этом следует отметить, что в Методике используются понятия, принятые в Правилах коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1034 (пункт 4 Методики).

Доводы административного истца о противоречии пунктов 77 и 78 Методики части 1 статьи 28.1 Федерального закона «О теплоснабжении» основаны на ошибочном толковании норм права.

В силу части 1 статьи 28.1 Федерального закона «О теплоснабжении» передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных данным федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

Предусмотренный статьей 28.1 Федерального закона «О теплоснабжении» порядок передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, обусловлен спецификой имущества, право на которое передается третьим лицам, и необходимостью защиты интересов неопределенного круга лиц — потребителей (особой значимостью обеспечения их тепловой энергией). Данное положение, устанавливая особые требования к передаче прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, не затрагивает правомочий собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом и не исключает возможности по передаче собственником имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Вместе с тем названный федеральный закон не содержит положений, обязывающих общество в обязательном порядке заключать договор аренды объектов теплоснабжения, находящихся в муниципальной собственности.

В силу пункта 3 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с этим кодексом (статьи 294, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Таким образом, закон возлагает обязанность по несению расходов на обязанных лиц двух основных видов: лиц, обязанных в силу закона и вне зависимости от факта владения зданиями, помещениями (собственника), и лиц, получивших возможность владеть и пользоваться помещениями с соблюдением определенной юридической процедуры (заключение договора аренды, безвозмездного пользования или в порядке статей 294, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Вопреки утверждению административного истца оспариваемые предписания изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы. Предлагаемое МУП «Тополевское» собственное толкование формул 8.10 и 8.11 также не свидетельствует о правовой неопределенности оспариваемой части Методики.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании пунктов 77 и 78 Методики в оспариваемой части не действующими фактически основано на его несогласии с состоявшимися решениями арбитражных судов. Вместе с тем проверка законности и обоснованности таких действий и решений не входит в предмет настоящего административного дела. При этом из представленных административным истцом материалов также не усматривается, что применение на практике оспариваемых нормативных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта, выявленному судом.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления муниципального унитарного предприятия «Тополевское» Хабаровского муниципального района Хабаровского края о признании частично недействующими пунктов 77 и 78 Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 99/пр, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации В. С. Кириллов

---