Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 21.07.2022 № АПЛ22-239

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 31.03.2022 № АКПИ22-77, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа Минкультуры России от 08.06.2016 № 1273 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения „Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII — XVI вв.“, включенного в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 8 июня 2016 г. № 1273 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения „Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII — XVI вв.“, включенного в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон»

по апелляционной жалобе К. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2022 г. по делу № АКПИ22-77, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства культуры Российской Федерации Р., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства культуры Российской Федерации (далее — Минкультуры России) от 8 июня 2016 г. № 1273 (далее — Приказ) утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII — XVI вв.», включенного в Список всемирного наследия (далее также — Объект), согласно приложению № 1 к Приказу (пункт 1), а также режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон указанного объекта культурного наследия согласно приложению № 2 к Приказу (пункт 2).

Нормативный правовой акт 28 июня 2016 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 42662, и 30 июня 2016 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Приложение № 1 к Приказу содержит описание границ зон охраны Объекта, в том числе охранной зоны — ОЗ (раздел I), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности — ЗРЗ (раздел II), зоны охраняемого природного ландшафта — ЗОЛ (раздел III), а также координаты характерных точек границ этих зон и схему их границ.

К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать Приказ недействующим. В обоснование заявления ссылался на то, что в результате издания оспариваемого акта несколько земельных участков, принадлежащих многодетным семьям, в том числе земельный участок с кадастровым номером <...>, предоставленный в собственность административному истцу и его супруге администрацией г. Великий Новгород в 2014 г. для строительства жилого дома, оказались в зоне охраняемого природного ландшафта. Установление данной зоны сделало невозможным использование земельного участка по назначению, чем нарушаются права К. и членов его семьи.

В административном исковом заявлении указано, что при издании Приказа был существенно нарушен порядок его принятия, поскольку Акт государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны Объекта (далее также — Акт государственной историко-культурной экспертизы) не был размещен для общественного обсуждения на официальном сайте Минкультуры России, вследствие чего собственники земельных участков, расположенных в потенциальной охранной зоне, не смогли внести свои предложения или возражения относительно разрабатываемого проекта и были лишены возможности защитить свои права и законные интересы.

Административный ответчик Минкультуры России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, соответствует действующему законодательству, прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе К., не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что административным ответчиком в нарушение положений статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не был доказан факт размещения Акта государственной историко-культурной экспертизы на его официальном сайте для общественного обсуждения. При этом суд первой инстанции ошибочно расценил в качестве таких доказательств пояснения Минкультуры России и сводку предложений на указанный акт от 28 декабря 2015 г. Таким образом, был грубо нарушен порядок принятия Приказа, что является основанием для удовлетворения заявленного требования.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минкультуры России просит в ее удовлетворении отказать, считая, что оснований для отмены решения суда первой инстанции в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Минюст России представил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие его представителя.

Административный истец К. и его представитель М.А., извещенные о месте и времени судебного заседания в установленном законом порядке, в суд апелляционной инстанции не явились, просили рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания Приказа недействующим отсутствует.

Отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия).

Согласно статье 15, пункту 1 статьи 64 данного закона памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее также — Реестр).

Из материалов административного дела следует, что постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» в список памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения, внесен объект «Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII — XVI вв.».

Решением XVI сессии Комитета всемирного наследия при Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) от 14 декабря 1992 г. № WHC-92/CONF.002/12 объект культурного наследия «Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII — XVI вв.» в составе объекта «Исторические памятники Новгорода и окрестностей» включен в Список всемирного культурного и природного наследия. В отношении объектов, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, действуют положения Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., ратифицированной СССР в 1988 г. (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. № 8595-XI).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 759-р утвержден перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России, в него включен объект культурного наследия «Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII — XVI вв.».

Минкультуры России 5 февраля 2016 г. издало приказ № 33297-р, которым объект культурного наследия федерального значения «Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII — XVI вв.» зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и ему присвоен регистрационный номер 531420064910006.

Законом об объектах культурного наследия определено, что утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, особых режимов использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (подпункт 16 пункта 1, пункт 2 статьи 9).

Таким органом, исходя из Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, является Минкультуры России (пункт 1, подпункт 5.3.20 пункта 5).

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Приказ, которым установлены границы зон охраны Объекта, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон, издан Минкультуры России в пределах предоставленных ему полномочий.

Довод апелляционной жалобы о недоказанности факта размещения Акта государственной историко-культурной экспертизы на официальном сайте Минкультуры России для его общественного обсуждения и нарушении в связи с этим порядка принятия Приказа, нельзя признать состоятельным.

Абзацем первым пункта 3 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия (в редакции, действовавшей на день издания Приказа) предусматривалось, что границы зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании проектов зон охраны таких объектов культурного наследия с учетом представляемого соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия в федеральный орган охраны объектов культурного наследия заключения.

При этом исходя из статьи 30 указанного закона проекты зон охраны объекта культурного наследия являются объектом историко-культурной экспертизы.

В силу положений статьи 32 Закона об объектах культурного наследия заключение историко-культурной экспертизы оформляется в виде акта, в котором содержатся результаты исследований, проведенных экспертами в порядке, установленном пунктом 3 статьи 31 этого закона (пункт 1). Заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о возможности проведения работ, указанных в пункте 1 статьи 31 данного закона, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения историко-культурной экспертизы в отношении объектов, указанных в статье 30 названного закона (пункт 2). Заключение историко-культурной экспертизы подлежит обязательному размещению федеральным органом охраны объектов культурного наследия, региональным органом охраны объектов культурного наследия на официальных сайтах указанных органов охраны объектов культурного наследия в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (пункт 4).

В пункте 13 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972, закреплено, что на основании проекта зон охраны (объединенной зоны охраны) объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включенного в Список всемирного наследия, Министерство культуры Российской Федерации по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы и заключения соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия, предусмотренного пунктом 3 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия, утверждает своим правовым актом границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон.

Из материалов настоящего административного дела усматривается, что при издании Приказа были соблюдены приведенные нормы действующего законодательства, а также требования Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 (далее — Правила № 851), Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила № 1009).

Так, проект зон охраны Объекта разработан и утвержден Минкультуры России после проведения государственной историко-культурной экспертизы.

Акт названной экспертизы был размещен на официальном сайте Минкультуры России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (culture.gov.ru) с 10 декабря 2015 г. для общественного обсуждения, при проведении которого замечаний не поступило, что подтверждается сводкой предложений от 28 декабря 2015 г. Данный документ, вопреки доводам К., является допустимым доказательством по делу, так как отвечает требованиям статьи 59 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Оснований сомневаться в достоверности изложенных в нем сведений у Апелляционной коллегии не имеется, поскольку в силу частей 1, 2 статьи 84 указанного кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств; никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

Проект Приказа размещался административным ответчиком на федеральном портале проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru с 16 по 30 декабря 2015 г. для общественного обсуждения, а с 16 по 22 декабря 2015 г. — в целях проведения независимой антикоррупционной экспертизы. В названные сроки замечаний и предложений по нему не поступило.

Проект Приказа также прошел согласование в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, что подтверждается письмом от 31 декабря 2015 г. № 43307-ЮР/09 (т. 1 л.д. 181).

Согласно положениям Правил № 1009 при представлении нормативного правового акта на государственную регистрацию в Минюст России к этому акту прилагается справка, содержащая в том числе сведения о раскрытии федеральным органом исполнительной власти информации о разработке нормативного правового акта в соответствии с Правилами № 851.

При направлении Приказа на государственную регистрацию в Минюст России административный ответчик приложил к нему также копию Акта государственной историко-культурной экспертизы (письмо от 10 июня 2016 г. № 9297-01-51-НМ) (т. 1 л.д. 180).

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что оспариваемый Приказ в установленном порядке зарегистрирован в Минюсте России с учетом соблюдения Минкультуры России при его разработке обязательных процедур, предусмотренных действующим законодательством.

Таким образом, утверждение административного истца о нарушении порядка принятия Приказа является безосновательным и опровергается материалами административного дела.

Довод К. о том, что Приказ нарушает его права на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, расположенным в границах зоны охраняемого природного ландшафта Объекта, поскольку не позволяет пользоваться им по назначению, является ошибочным.

Конституцией Российской Федерации установлено, что каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (часть 3 статьи 44).

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55).

Статьей 34 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Зона охраняемого природного ландшафта — территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (пункты 1, 2).

Как следует из пункта 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Исходя из приведенных норм владение, пользование и распоряжение земельными участками, расположенными в границах зон охраны объекта культурного наследия, должно осуществляться с учетом установленных законом ограничений.

Кроме того, Градостроительный кодекс Российской Федерации выделяет зоны с особыми условиями использования территорий, к числу которых отнесены зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (подпункт 4 статьи 1, подпункт 10 статьи 2).

Таким образом, ограничения по использованию земельных участков, расположенных в границах зон охраны Объекта, установлены Минкультуры России в соответствии с требованиями законодательства об охране объектов культурного наследия, о градостроительной деятельности, земельного законодательства Российской Федерации. Особый режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность и строительство, имеет своей целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в статьях 17, 35, 36 и 40 Конституции Российской Федерации.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, Приказ не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал К. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К. — без удовлетворения.

---