Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25.03.2021 № АПЛ21-52

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 17.12.2020 № АКПИ20-839, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпунктов 10 и 19 пункта 9 Положения о национальном парке «Зигальга», утв. Приказом Минприроды России от 18.05.2020 № 280>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению региональной общественной организации «Союз обществ охотников и рыболовов» Челябинской области о признании частично недействующими подпунктов 10 и 19 пункта 9 Положения о национальном парке «Зигальга», утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 18 мая 2020 г. № 280,

по апелляционной жалобе региональной общественной организации «Союз обществ охотников и рыболовов» Челябинской области на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2020 г. по делу № АКПИ20-839, которым в удовлетворении административного искового заявления ей отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя региональной общественной организации «Союз обществ охотников и рыболовов» Челябинской области Я., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 18 мая 2020 г. № 280 (далее — Приказ) утверждено Положение о национальном парке «Зигальга» (далее — Положение).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 25 августа 2020 г. № 59435 и опубликован 25 августа 2020 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru).

Подпунктами 10 и 19 пункта 9 Положения на территории национального парка запрещается: любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: промысловая, спортивная и любительская охота (подпункт 10); нахождение с огнестрельным, пневматическим и метательным оружием, капканами и другими орудиями охоты, с добытыми объектами животного мира и полученной из них продукцией, за исключением случаев, связанных с проведением мероприятий по государственному надзору в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, федеральному государственному надзору в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также в рамках научно-исследовательских работ уполномоченными должностными лицами (подпункт 19).

Региональная общественная организация «Союз обществ охотников и рыболовов» Челябинской области (далее также — Организация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпунктов 10 и 19 пункта 9 Положения, ссылаясь на их несоответствие статье 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Федеральный закон № 33-ФЗ), запрещающей на территории национальных парков лишь промысловую охоту. Нарушение своих прав усматривает в ограничении права членов Организации на осуществление охоты в рекреационной и хозяйственной зонах, где, как полагает административный истец, подпунктом 2 пункта 10.3 и подпунктом 2 пункта 10.4 Положения охота разрешена. На основании оспариваемых норм Положения Министерство экологии Челябинской области обратилось в арбитражный суд к Организации с иском о прекращении права пользования животным миром по договору о предоставлении в пользование территорий, занятых национальным парком «Зигальга».

Представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) и Минюста России в суде первой инстанции административный иск не признали, пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует законодательству Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2020 г. административное исковое заявление Организации оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с таким решением, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска. В основу принятого решения положены материалы комплексного экологического обследования (далее также — КЭО) участков территории, обосновывающие придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории федерального значения — национального парка «Зигальга» в Челябинской области, которые в пункте 9.1 раздела 9 содержат рекомендацию установить запрет на осуществление в границах национального парка промысловой, спортивной и любительской охоты и на нахождение с огнестрельным, пневматическим и метательным оружием, капканами и другими орудиями охоты, с добытыми объектами животного мира и полученной из них продукцией. Данную рекомендацию Организация считает незаконной, полагая, что материалы КЭО не содержат доказательств ущерба природным комплексам, объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам, который нанесен или может быть нанесен Организацией при осуществлении ею охотхозяйственной деятельности. Указанный довод был заявлен в суде первой инстанции, но, по мнению административного истца, оставлен судом без оценки.

В судебное заседание апелляционной инстанции представитель Минюста России не явился, о месте и времени судебного заседания извещен в установленном законом порядке, просил рассмотреть дело без его участия.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Проверив оспариваемые положения на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, которые регулируют рассматриваемые правоотношения, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что по настоящему административному делу такое основание для признания недействующими оспариваемых норм Положения отсутствует.

Преамбулой Федерального закона № 33-ФЗ предусмотрено, что отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются этим законом.

В силу пункта 4 статьи 12 Федерального закона № 33-ФЗ положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого он находится.

Национальный парк «Зигальга» создан постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2019 г. № 1465 «О создании национального парка „Зигальга“ (пункт 1) и отнесен к ведению Минприроды России (пункт 3).»

Подпунктом 5.2.69 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, предусмотрено, что Минприроды России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе положения о национальных парках.

На основании изложенного вывод суда первой инстанции о том, что Приказ издан Минприроды России в пределах полномочий и в соответствии с действующим законодательством с соблюдением порядка введения его в действие, обоснован.

Согласно пункту 1 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли национальных парков отнесены к землям особо охраняемых природных территорий.

Подпунктом «е» пункта 2 статьи 15 Федерального закона № 33-ФЗ на территориях национальных парков запрещена любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам, объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: промысловая охота; деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира.

На основании приведенных законоположений правомерен вывод суда первой инстанции о том, что на территории национальных парков может быть запрещена любая деятельность, если она противоречит целям и задачам национального парка и может нанести ущерб природным комплексам, а перечень видов деятельности, приведенный в статье 15 Федерального закона № 33-ФЗ, осуществление которых запрещается в национальном парке, не является исчерпывающим.

В связи с этим суд первой инстанции обоснованно отверг довод Организации о несоответствии оспариваемых предписаний Положения статье 15 Федерального закона № 33-ФЗ, запрещающей, по мнению административного истца, на территории национальных парков лишь промысловую охоту.

Из содержания пункта 9 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 г. № 769 и имеющего большую юридическую силу относительно оспариваемого в части Положения, следует, что на территориях национальных природных парков могут быть запрещены или ограничены любые виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, научной, эстетической, культурной и рекреационной ценности территорий.

Пункт 11 указанного положения Правительства Российской Федерации предусматривает, что конкретные особенности, зонирование и режим каждого национального природного парка определяются в положении о нем.

Как усматривается из материалов дела, решению о создании национального парка «Зигальга» в Челябинской области предшествовали работы по комплексному экологическому обследованию участков территории, обосновывающие придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории федерального значения.

Так, согласно пункту 2.8 раздела 2 материалов КЭО территория проектируемого национального парка выполняет важную роль как в сохранении участков со значительной концентрацией видов, находящихся под угрозой исчезновения, так и в сохранении эталонных зооценозов. Первостепенной задачей является сохранение эталонных горнотаежных биомов Южного Урала как резерватов типичного регионального биоразнообразия. Эти территории важны для воспроизводства многих аборигенных видов наземных позвоночных животных.

При проведении комплексного обследования территории планируемого национального парка было выявлено, что 2/3 видов животных и птиц, которые регулярно добываются, на территории национального парка встречаются редко, в единичных случаях либо немногочисленны (таблица 8 материалов КЭО).

В пункте 9.1 раздела 9 материалов КЭО рекомендовано установить запрет: на осуществление в границах национального парка промысловой, спортивной, любительской охоты; на нахождение с огнестрельным, пневматическим, метательным оружием, капканами, другими орудиями охоты, с добытыми объектами животного мира и полученной из них продукцией.

В заключении КЭО указано на уникальность территории проектируемого национального парка, особенности которой позволили сохраниться на ней редким видам, занесенным в Красную книгу Челябинской области и Красную книгу Российской Федерации.

Результаты проведенного КЭО утверждены федеральным государственным бюджетным учреждением «Всероссийский научно-исследовательский институт охраны окружающей среды».

Отказывая Организации в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что введенные оспариваемыми нормами Положения ограничения установлены по результатам КЭО территории, обосновывающим придание ей статуса особо охраняемой природной территории федерального значения, и обусловлены необходимостью восстановления численности объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов, в границах национального парка и на прилегающей территории.

Довод апелляционной жалобы о том, что рекомендации КЭО незаконны, так как материалы КЭО не содержат доказательств ущерба природным комплексам, объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам, который нанесен или может быть нанесен Организацией при осуществлении ею охотхозяйственной деятельности, не является основанием для отмены обжалуемого решения, так как проверка деятельности Организации, как и проверка законности рекомендаций КЭО, не относится к обстоятельствам, подлежащим установлению в рамках абстрактного нормоконтроля.

Суд обоснованно признал несостоятельным довод Организации о противоречии обжалуемых предписаний подпункту 2 пункта 10.3 и подпункту 2 пункта 10.4 Положения, в которых в соответствии с требованиями статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ указаны такие виды разрешенного использования земельных участков в границах рекреационной и хозяйственной зон, как, в частности, охота и рыбалка, со ссылкой на код 5.3 классификатора, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков». Как следует из содержания кода 5.3 указанного классификатора, он не разделяет виды разрешенного использования земельных участков между охотой и рыбалкой. Таким образом, с учетом пункта 9 Положения приведенным в подпункте 2 пункта 10.3 и подпункте 2 пункта 10.4 Положения видом разрешенного использования земельных участков для охоты и рыбалки на территории соответствующих функциональных зон национального парка «Зигальга» является лишь любительское рыболовство. Разрешение на любой вид охоты отсутствует.

Установив, что Положение в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, суд правомерно отказал Организации в удовлетворении заявленного требования по пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении судом при рассмотрении и разрешении данного дела статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, касающейся оценки доказательств, и статьи 330 этого же кодекса, содержащей основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, не могут служить поводом к отмене решения суда, поскольку административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части рассматриваются по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (статья 1 этого кодекса), при этом, как правило, не устанавливаются конкретные обстоятельства дела, не используются доказательства, не связанные с законностью проверяемого нормативного правового акта.

Суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения настоящего дела; обжалуемое решение должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу региональной общественной организации «Союз обществ охотников и рыболовов» Челябинской области — без удовлетворения.

---