Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.10.2021 № АПЛ21-388

<Об оставлении без изменения решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23.07.2021 № АКПИ21-472, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 120 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 № 644, примечания к приложению № 4(1) к данным Правилам (в части)>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 28 октября 2021 г. № АПЛ21-388

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Рыженкова А.М., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Научно-производственное объединение Геофизика-НВ» о признании недействующими пункта 120 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644, примечания к приложению № 4(1) к данным правилам (в части)

по апелляционной жалобе открытого акционерного общества «Научно-производственное объединение Геофизика-НВ» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2021 г. по делу № АКПИ21-472, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя открытого акционерного общества «Научно-производственное объединение Геофизика-НВ» адвоката С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Правительства Российской Федерации К. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644, размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 6 августа 2013 г. и опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 12 августа 2013 г., № 32, утверждены Правила холодного водоснабжения и водоотведения (далее также — Правила), которые действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728, размещенного на указанном интернет-портале 26 мая 2020 г. и опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации 1 июня 2020 г., № 22.

Пункт 113 Правил закрепляет требования, которым должны соответствовать сточные воды, отводимые в централизованные системы водоотведения, и в подпункте «а» запрещает производить сброс в централизованные системы водоотведения веществ, материалов, отходов и сточных вод, запрещенных к сбросу в централизованные системы водоотведения, по перечню согласно приложению № 4 (далее также — Приложение № 4), в том числе с превышением значений показателей, при превышении которых концентрация загрязняющего вещества в сточных водах является запрещенной, согласно приложению № 4(1) (далее — Приложение № 4(1)).

Раздел VII Правил регламентирует порядок определения размера и порядка компенсации расходов организации водопроводно-канализационного хозяйства при сбросе абонентами сточных вод, оказывающих негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения. Входящий в этот раздел пункт 120 содержит формулу, применяемую при определении размера платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения в случае, если по результатам, полученным в ходе осуществления контроля состава и свойств сточных вод, проводимого организацией, осуществляющей водоотведение, зафиксирован сброс сточных вод с нарушением требований, предусмотренных подпунктом «а» пункта 113 Правил. Размер названной платы (П) исчисляется путем произведения коэффициента компенсации (составляющего при первичном нарушении 5, при повторном нарушении в течение 12 календарных месяцев с даты совершения предыдущего нарушения того же пункта Приложения № 4 (при нарушении пунктов 1 и 4 Приложения № 4 — по тому же веществу) — 10, при последующих нарушениях в течение 12 календарных месяцев с даты совершения первого нарушения того же пункта Приложения № 4 (при нарушении пунктов 1 и 4 Приложения № 4 — по тому же веществу) — 25) (Кк), тарифа на водоотведение (действующего для абонента, без учета налога на добавленную стоимость, учитываемого дополнительно (руб./куб. м) (Т) и объема сточных вод, отведенных (сброшенных) с объекта абонента через канализационный выпуск (определенного в порядке, указанном в абзаце седьмом пункта 120 Правил) (Q).

Перечень веществ, материалов, отходов и сточных вод, запрещенных к сбросу в централизованные системы водоотведения, приведен в Приложении № 4, перечень загрязняющих веществ, рекомендуемых к определению в сточных водах абонентов в целях осуществления контроля за сбросом запрещенных веществ согласно пункту 4 приложения № 4 к Правилам холодного водоснабжения и водоотведения, — в Приложении № 4(1).

В силу примечания к Приложению № 4(1) в случае, если в отношении данных загрязняющих веществ осуществляется производственный контроль качества питьевой воды, подаваемой организацией, осуществляющей в отношении абонента одновременно водоснабжение и водоотведение, и по результатам такого контроля установлено, что значения показателей состава и свойств питьевой воды превышают данные значения, абонент считается нарушившим требования, предусмотренные подпунктом «а» пункта 113 Правил, по соответствующим загрязняющим веществам только при условии превышения показателей состава и свойств питьевой воды, установленных по результатам производственного контроля, увеличенных в 1,1 раза.

Открытое акционерное общество «Научно-производственное объединение Геофизика-НВ» (далее также — ОАО «НПО ГЕОФИЗИКА-НВ») оспорило в Верховном Суде Российской Федерации пункт 120 Правил, а также примечание к Приложению № 4(1) в части слов «установленных по результатам производственного контроля», полагая их противоречащими пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку они не обязывают организацию, осуществляющую в отношении абонента холодное водоснабжение и водоотведение, при проведении контроля состава и свойств сточных вод абонента проводить предварительный контроль состава и свойств подаваемой абоненту питьевой воды по тем же показателям. Правительство Российской Федерации, установив определение размера компенсации путем применения коэффициентов, не зависящих от размера убытков, причиненных негативным воздействием на работу централизованной системы водоотведения, и без предоставления суду права снизить ее размер ниже установленного, вышло за пределы своих конституционных полномочий.

Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что решением Арбитражного суда г. Москвы от 1 апреля 2021 г. по делу № А40-17498/21-10-90 с него взыскана плата за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения АО «МОСВОДОКАНАЛ» в размере более 2,5 млн руб. на основании результатов исследования проб сточных вод на содержание в них дибутилфталата, полученных в ходе осуществления АО «МОСВОДОКАНАЛ» контроля состава и свойств сточных вод. Однако дибутилфталат относится к химическим веществам, которые могут поступать в воду также в результате водоподготовки и миграции из материалов и реагентов. Предельно допустимая концентрация (далее — ПДК) дибутилфталата в питьевой воде систем централизованного и нецентрализованного водоснабжения установлена в количестве 0,2 мг/дм3 (позиция 348 таблицы 3.13 санитарных правил и норм СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 2), что в 50 раз превышает размер, указанный в позиции 13 Приложения № 4(1). Правилами выбора установления контролируемых показателей питьевой воды при проведении лабораторных исследований качества питьевой воды в рамках производственного контроля (приложение № 2 к утвержденным постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 3 санитарным правилам и нормам СанПиН 2.1.3684-21), применяемыми субъектами естественной монополии, дозволяется не осуществлять производственный контроль количественного содержания дибутилфталата в подаваемой абонентам питьевой воде.

ОАО «НПО ГЕОФИЗИКА-НВ» ссылалось на то, что выбор контролируемых показателей питьевой воды при проведении лабораторных исследований ее качества для включения в программу производственного контроля целиком оставлен на усмотрение организаций, осуществляющих водоснабжение и водоотведение, что позволяет им не включать в эту программу лабораторные исследования по определению содержания в питьевой воде загрязняющих веществ, ПДК которых для питьевой воды многократно превышает ПДК для сточных вод (дибутилфталат, анилин и другие). Отказ от контроля и непредоставление сведений о содержании дибутилфталата в подаваемой абоненту питьевой воде при одновременном предъявлении к абоненту требований обеспечить его содержание в сточной воде в концентрации, в 50 раз меньшей, чем в подаваемой питьевой воде, является признаком злоупотребления правом, имеющим своей целью извлечение сверхприбыли путем недобросовестного применения положений нормативных правовых актов, не учитывающих возникновение подобных обстоятельств. Превышение ПДК дибутилфталата в сточной воде не может устанавливаться без предварительного установления его концентрации в поданной абоненту питьевой воде, поскольку в противном случае будет иметь место существенное нарушение баланса интересов сторон в пользу естественной монополии, что противоречит основным принципам гражданского и антимонопольного законодательства.

По мнению общества, отбор и исследование проб должны производиться полностью независимой лабораторией, не имеющей какой-либо заинтересованности в результатах исследований. Между тем в Правилах отсутствует указание, что аккредитованная лаборатория, услугами которой пользуется организация, осуществляющая в отношении абонента одновременно водоснабжение и водоотведение, должна быть полностью независимой и выбираться на конкурсной основе с соблюдением требований антимонопольного законодательства.

Правительство Российской Федерации заявленное требование не признало, считая, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и прав административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2021 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе ОАО «НПО ГЕОФИЗИКА-НВ» просит данное решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении его требования, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела. Суд первой инстанции, отвергнув доводы общества о том, что Правительство Российской Федерации вышло за пределы своих полномочий, установив определение размера компенсации путем применения коэффициентов, не зависящих от размера убытков, причиненных негативным воздействием на работу централизованной системы водоотведения, и без предоставления суду права снизить ее размер ниже установленного, исходил из правовых позиций, изложенных в ранее вынесенных Верховным Судом Российской Федерации решениях и апелляционных определениях, без учета правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Доводы административного истца о противоречии антимонопольному законодательству примечания к Приложению № 4(1), как не обязывающего организацию, осуществляющую в отношении абонента холодное водоснабжение и водоотведение, при проведении контроля состава и свойств сточных вод абонента проводить предварительный контроль состава и свойств подаваемой абоненту питьевой воды по тем же показателям, судом первой инстанции фактически не исследованы.

В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации с ее доводами не согласилось, считает решение суда законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при верном применении судом норм материального и процессуального права.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» в пункте 1 части 1 статьи 4 делегирует Правительству Российской Федерации утверждение правил холодного водоснабжения и водоотведения.

Согласно прямому указанию федерального законодателя по договору водоотведения организация, осуществляющая водоотведение, обязуется осуществлять прием сточных вод абонента в централизованную систему водоотведения и обеспечивать их транспортировку и сброс в водный объект, а абонент обязуется соблюдать нормативы состава сточных вод, а также требования к составу и свойствам сточных вод, отводимых в централизованные системы водоотведения, устанавливаемые в целях предотвращения негативного воздействия на работу централизованной системы водоотведения (далее — требования к составу и свойствам сточных вод), производить организации, осуществляющей водоотведение, оплату водоотведения, вносить плату за нарушение данных нормативов и требований (часть 1 статьи 14 поименованного федерального закона).

Статья 7 «Общие правила осуществления горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения» этого федерального закона закрепляет, что в случае, если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения, содержат загрязняющие вещества, иные вещества и микроорганизмы, негативно воздействующие на работу такой системы, абонент обязан компенсировать организации, осуществляющей водоотведение, расходы, связанные с негативным воздействием указанных веществ и микроорганизмов на работу централизованной системы водоотведения, в размере и порядке, которые установлены правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 10); требования к составу и свойствам сточных вод определяются данными правилами (пункт 3 части 11).

Приведенные законоположения свидетельствуют об обоснованности вывода суда первой инстанции о том, что пункт 120 Правил и примечание к Приложению № 4(1), предусматривающие порядок определения платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения, а также предельные концентрации загрязняющих веществ, им не противоречат.

Отказ суда в удовлетворении административного иска правомерен, поскольку какого-либо федерального закона или другого нормативного правового акта большей юридической силы, которому не соответствовал бы оспариваемый нормативный правовой акт в названной выше части и который содержал бы иное, отличное от оспариваемого, регулирование в рассматриваемых аспектах, не имеется.

Суд первой инстанции при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела правильно принял во внимание вступившие в законную силу судебные постановления Верховного Суда Российской Федерации по делам, по которым предметом проверки в рамках абстрактного нормоконтроля являлись отдельные положения Правил (включая пункт 120 в прежних редакциях), так как выраженные в них правовые позиции сохраняют свою силу в соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — Кодекс).

Законодателем установлены дополнительные гарантии защиты прав организаций водопроводно-канализационного хозяйства в виде платы за негативное воздействие на работу централизованной системы. Данная плата имеет компенсационный характер, направлена на возмещение расходов, связанных с негативным воздействием загрязняющих и иных веществ, микроорганизмов на работу централизованной системы водоотведения, а также имеет своей целью стимулирование абонента путем выполнения им условий заключенного договора воздерживаться от сброса сточных вод, способных оказать негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения (решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2018 г. № АКПИ18-73).

Сброс абонентом сточных вод с превышением нормативов загрязняющих веществ не всегда приводит к немедленным видимым негативным последствиям (вреду), которые могут проявиться или не проявиться в зависимости от сочетания множества условий, что осложняет возможность точного определения размера реально понесенных расходов, связанных со сверхнормативным сбросом сточных вод, поэтому размер взимаемой платы может быть определен лишь по формулам, утвержденным нормативными правовыми актами (апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2018 г. № АПЛ18-237).

Предписания нормативных положений направлены не только на компенсацию расходов организации водопроводно-канализационного хозяйства, но и на соблюдение абонентом требований к составу отводимых сточных вод, установленных законодательством Российской Федерации, и в случае, если сточные воды содержат загрязняющие вещества, иные вещества и микроорганизмы, негативно воздействующие на работу центральной системы водоотведения, на компенсирование расходов, связанных с негативным воздействием указанных веществ и микроорганизмов на работу централизованной системы водоотведения (апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 9 июня 2015 г. № АПЛ15-216).

Довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не учел правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в связи с чем имеется предусмотренное пунктом 3 части 3 статьи 310 Кодекса основание для отмены обжалуемого решения, несостоятелен. В названных административным истцом постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации не содержится суждений, свидетельствующих о неправильном истолковании судом первой инстанции законоположений, подлежащих применению при разрешении данного дела.

Утверждение в апелляционной жалобе о неисследовании судом доводов о противоречии антимонопольному законодательству примечания к Приложению № 4(1), как не обязывающего организацию, осуществляющую в отношении абонента холодное водоснабжение и водоотведение, при проведении контроля состава и свойств сточных вод абонента проводить предварительный контроль состава и свойств подаваемой абоненту питьевой воды по тем же показателям, безосновательно. Отвергая данные доводы, суд верно отметил, что указанные административным истцом пункт 5 статьи 8 Федерального закона «О естественных монополиях» (обязывающий субъектов естественных монополий обеспечивать свободный доступ к информации о своей деятельности) и часть 1 статьи 10 Федерального закона «О защите конкуренции» (запрещающая действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга) имеют иной предмет регулирования, не устанавливают права и обязанности сторон договора водоотведения, требования к сточным водам, порядок определения платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения.

Правильным является вывод суда первой инстанции о том, что заявленное обществом требование, по существу, сводится к изменению нормативного правового регулирования, созданию механизма расчета платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения, учитывающего степень вины абонента, нарушившего требования к составу и свойствам сточных вод, а также размер вреда, причиненного централизованной системе водоотведения, что не может быть осуществлено по правилам главы 21 «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» Кодекса.

В обжалуемом решении дан правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, оно должным образом мотивировано, в нем отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса.

Установив, что оспариваемые положения, принятые правомочным государственным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения их в действие, какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, суд правомерно отказал ОАО «НПО ГЕОФИЗИКА-НВ» в удовлетворении административного иска (пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса).

Предусмотренные статьей 310 Кодекса основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Научно-производственное объединение Геофизика-НВ» — без удовлетворения.

Председательствующий Г. В. Манохина

Члены коллегии А. М. Рыженков Д. В. Тютин

---