Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 22.10.2020 № АПЛ20-326

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 16.07.2020 № АКПИ20-165, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим письма Росавиации от 03.09.2018 № Исх-22189/03>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.

при секретаре Шолгиной Н.И.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Остапенко Игоря Михайловича об оспаривании письма Федерального агентства воздушного транспорта от 3 сентября 2018 г. № 22189/03

по апелляционной жалобе Остапенко И.М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 июля 2020 г. по делу № АКПИ20-165, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Фураженко К.А., поддержавшей апелляционную жалобу, представителя Федерального агентства воздушного транспорта Нестеровой Е.О., представителя Министерства транспорта Российской Федерации Коновалова Д.В., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Управление поддержания летной годности воздушных судов Федерального агентства воздушного транспорта (далее — Росавиация) 3 сентября 2018 г. направило в адрес начальников (руководителей) межрегиональных территориальных управлений Росавиации письмо № Исх-22189/03 (далее — Письмо), в котором сообщается, что при организации и проведении инспекций гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности и выдачи соответствующих документов в соответствии с требованиями Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 175 в редакции от 25 января 2016 г., выявлены неоднократные случаи подачи заявок и предоставления воздушных судов для выполнения на них необходимых работ как единичных экземпляров воздушных судов (далее — ВС), не являющихся таковыми по определениям, изложенным в Федеральных авиационных правилах «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 апреля 2003 г. № 118 (абзац первый).

Во втором абзаце Письма указано о том, что в настоящее время значительное количество воздушных судов, на которые имеются сертификаты типа (в том числе выданные иностранными государствами), имеют сертификаты летной годности единичных экземпляров воздушных судов, что не позволяет осуществлять их безопасную эксплуатацию и поддерживать необходимый уровень безопасности полетов.

С целью устранения выявленных недостатков исполняющий обязанности начальника Управления поддержания летной годности воздушных судов Росавиации считает необходимым при выполнении процедур по организации и проведению инспекций воздушных судов для оценки их летной годности строго руководствоваться требованиями пунктов 33, 33.1, 33.1.1, 33.2 Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 175 в редакции от 25 января 2016 г., и требованиями пунктов 1, 6 Федеральных авиационных правил «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 апреля 2003 г. № 118, независимо от указанного ранее в сертификате летной годности (далее — СЛГ) и свидетельстве о регистрации ВС определения воздушного судна как единичного экземпляра воздушного судна (ЕЭВС) или экземпляра воздушного судна (ЭВС) (абзац третий).

Рекомендации Письма предложено довести до генеральных директоров сертификационных центров воздушных судов, находящихся на территориях, подконтрольных управлениям (абзац четвертый).

Остапенко И.М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Письма недействующим. В обоснование заявленного требования сослался на то, что оно не соответствует действительному смыслу разъясняемых ими нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц, рассчитанные на неоднократное применение и нарушающие права, свободы и законные интересы административного истца, издано органом, не наделенным полномочиями осуществлять нормативное правовое регулирование.

В заявлении указано, что административный истец является владельцем воздушного судна — самолета «Соката ТВ-10», имеющего регистрационный номер ____, идентификационный номер ____ согласно записи в Едином государственном реестре прав на воздушные суда и сделок с ними от 23 сентября 2016 г. № 02/01/2016-1352 и свидетельству о государственной регистрации прав на воздушное судно серии __ N ____, занесенного в Государственный реестр гражданских воздушных судов Российской Федерации в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации как единичный экземпляр воздушного судна. Это подтверждается свидетельством о регистрации гражданского воздушного судна от 23 сентября 2016 г. № 2752, выданным Росавиацией, инспекционный контроль летной годности которого проводился дважды, в результате чего выданы сертификаты летной годности от 29 ноября 2016 г. и от 12 декабря 2017 г. При подаче им очередной заявки на предоставление государственной услуги по проведению инспекции самолета с целью оценки его летной годности Южное межрегиональное территориальное управление Росавиации (далее — Южное МТУ Росавиации) решением от 21 февраля 2019 г. на основании Письма отказало административному истцу в предоставлении государственной услуги по проведению инспекции самолета «Соката ТВ-10» ____ с целью оценки его летной годности. Однако вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 1 октября 2019 г. указанное решение Южного МТУ Росавиации признано незаконным.

По мнению административного истца, разъяснения, изложенные в абзаце третьем Письма, не соответствуют статье 36 Воздушного кодекса Российской Федерации, устанавливают новый, противоречащий Федеральным авиационным правилам «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения», утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 апреля 2003 г. № 118, порядок организации эксплуатации ЕЭВС, устанавливают требование перерегистрации ЕЭВС, не предусмотренное воздушным законодательством Российской Федерации, и возлагают на собственника ВС иметь эксплуатационную документацию ВС, не указанную в названных правилах.

В письменных возражениях Росавиация, Министерство транспорта Российской Федерации (далее — Минтранс России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) указали, что Письмо имеет индивидуально-определенный характер, адресовано конкретным должностным лицам — начальникам (руководителям) межрегиональных территориальных управлений Росавиации и для сведения — генеральным директорам сертификационных центров воздушных судов, находящихся на территориях, подконтрольных управлениям Росавиации, соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, новые правила поведения не устанавливает, действующие правовые нормы не изменяет и не отменяет. Сфера применения рекомендаций, изложенных в письме, ограничена компетенцией межрегиональных территориальных управлений Росавиации, которые осуществляют свою деятельность на основании положений о межтерриториальных управлениях.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 июля 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Остапенко И.М. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции обстоятельствам административного дела, неправильного применения норм материального и процессуального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Росавиация просит в ее удовлетворении отказать, а обжалуемое решение оставить без изменения, считая, что решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не содержит доводов, которые могли бы служить основанием для его отмены.

Минтранс России представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором указано, что доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, аналогичны доводам административного искового заявления, которым суд первой инстанции дал надлежащую оценку.

Минюст России, извещенный о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, в письме от 3 сентября 2020 г. поддержал позицию, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 36 Воздушного кодекса Российской Федерации гражданские воздушные суда, за исключением сверхлегких пилотируемых гражданских воздушных судов с массой конструкции 115 килограммов и менее, а также беспилотных гражданских воздушных судов с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, допускаются к эксплуатации при наличии сертификата летной годности. Сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 года, или акта оценки воздушного судна на его соответствие требованиям к летной годности и к охране окружающей среды. Использование гражданского воздушного судна, имеющего сертификат летной годности, выданный на основании указанного акта оценки, для осуществления коммерческих воздушных перевозок не допускается. Сертификат летной годности выдается уполномоченным органом в области гражданской авиации государства, в котором зарегистрировано воздушное судно, за исключением случаев, предусмотренных статьей 83 bis Конвенции о международной гражданской авиации. Форма сертификата летной годности, выдаваемого на воздушное судно, и порядок его оформления устанавливаются федеральными авиационными правилами.

В силу пункта 1 статьи 37 Воздушного кодекса Российской Федерации обязательная сертификация гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов нового типа, беспилотных авиационных систем и их элементов проводится в соответствии с федеральными авиационными правилами, устанавливающими порядок обязательной сертификации. Обязательная сертификация завершается выдачей сертификата типа, если в ходе проведения сертификации установлено, что гражданские воздушные суда, авиационные двигатели и воздушные винты нового типа, беспилотные авиационные системы и (или) их элементы соответствуют требованиям к летной годности и к охране окружающей среды и конструкция гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов нового типа признана в качестве типовой.

Сертификат типа выдается уполномоченным органом, на который возложены организация и проведение обязательной сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов (пункт 2).

Допуск к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения (ЕЭВС АОН) осуществляется в соответствии с Федеральными авиационными правилами «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения», утвержденными приказом Минтранса России от 17 апреля 2003 г. № 118 (далее — Правила № 118), и Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по организации и проведению инспекций гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности и выдачи соответствующих документов, утвержденным приказом Минтранса России от 7 мая 2013 г. № 175 (далее — Регламент № 175).

Согласно пункту 1 Правил № 118 ЕЭВС АОН является экземпляр, не имеющий и не имевший сертификата типа, не производимый ранее и в настоящее время серийно, изготовленный в количестве 1 — 3 экземпляров, который допускается к эксплуатации при наличии сертификата летной годности.

Пунктом 18 Правил № 118 установлено, что сертификат летной годности ЕЭВС вступает в силу с даты регистрации в Государственном реестре Системы сертификации в гражданской авиации Российской Федерации (далее — ССГА). Допуск к эксплуатации ЕЭВС осуществляется после его регистрации в Государственном реестре гражданских воздушных судов Российской Федерации. Сертификат летной годности ЕЭВС действует в течение года. Продление сертификата летной годности ЕЭВС производится в порядке первоначального получения сертификата летной годности ЕЭВС в соответствии с Положением о порядке допуска к эксплуатации ЕЭВС АОН.

Регламент № 175, в пункте 95 предусматривает, что сертификат летной годности (удостоверение о годности к полетам) выдается (продлевается) на период действующих сроков службы (ресурсов) ЭВС или ЕЭВС АОН, но не более чем на два года. Продление сертификата летной годности производится в порядке, предусмотренном для первоначального получения сертификата летной годности.

В соответствии с пунктом 33 Регламента № 175 для осуществления процедуры выдачи сертификатов соответствия экземпляра воздушного судна или единичного экземпляра воздушного судна авиации общего назначения заявитель предоставляет в Росавиацию или МТУ ВТ заявку на имя руководителя, уполномоченного на проведение данного вида работ.

Пунктом 42 Регламента № 175 предусмотрено, что основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги является неустранение заявителем замечаний, выявленных при проведении инспекции гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности. Оснований для приостановления предоставления государственной услуги не предусмотрено.

В силу пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

По настоящему административному делу указанных оснований для удовлетворения заявленных требований и признания письма не действующим не имеется.

Вопреки доводам административного истца Письмо основано на приведенных положениях нормативных правовых актов и полностью им соответствует, признаков их расширительного толкования не содержит, обязательных правил поведения, в том числе о перерегистрации ЕЭВС, ни для адресатов, ни для неопределенного круга лиц не устанавливает, действующие нормы Воздушного кодекса Российской Федерации, Правил № 118 и Регламента № 175 не изменяет и не отменяет.

Целью издания оспариваемого документа является выявление случаев ошибочно либо незаконно выданных Росавиацией (ее территориальными органами) сертификатов летной годности и незаконной регистрации ЕЭВС АОН, усиление контроля за деятельностью, связанной с выдачей сертификатов и регистрацией названных ВС.

Указание о необходимости при выполнении процедур по организации и проведению инспекций воздушных судов для оценки их летной годности строго руководствоваться Правилами № 118 независимо от указанного ранее в сертификате летной годности определения воздушного судна в качестве ЕЭВС АОН основано на требованиях пункта 18 Правил и фактически является ссылкой на него.

Письмо адресовано конкретным должностным лицам — начальникам (руководителям) межрегиональных территориальных управлений Росавиации и для сведения — генеральным директорам сертификационных центров воздушных судов, находящихся на территориях, подконтрольных управлениям Росавиации.

Сфера применения рекомендаций, содержащихся в Письме, ограничена компетенцией межрегиональных территориальных управлений Росавиации, которые осуществляют свою деятельность на основании Положений о межтерриториальных управлениях.

Для сертификационных центров сведения, изложенные в четвертом абзаце Письма, носят информационный характер.

Письмо подписано исполняющим обязанности начальника Управления поддержания летной годности воздушных судов, которое является структурным подразделением центрального аппарата Росавиации, выполняет возложенные на него задачи и функции в установленной сфере деятельности.

Согласно пункту 5.2 Положения об Управлении поддержания летной годности воздушных судов Федерального агентства воздушного транспорта, утвержденного приказом Росавиации от 15 февраля 2018 г. № 121-П (далее — Положение об УПЛГВС), данное управление в установленном порядке осуществляет организацию и проведение инспекций гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности и выдачи соответствующих документов (сертификатов летной годности).

Пункт 8.3 Положения об УПЛГВС устанавливает, что управление с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право информировать руководителя Росавиации, структурные подразделения и территориальные органы Росавиации, иные государственные органы и должностных лиц, а также субъекты гражданской авиации о выявленных нарушениях требований действующего законодательства, международных договоров Российской Федерации и иных нормативных актов в сфере деятельности Управления.

Управление имеет право обеспечивать координацию и контроль деятельности соответствующих подразделений территориальных органов Росавиации, подведомственных организаций по вопросам, входящим в компетенцию Управления (пункт 8.14).

Начальник Управления представляет Управление по вопросам, относящимся к сфере деятельности, во взаимоотношениях в том числе и с территориальными органами, а также в пределах своей компетенции ведет переписку и согласовывает проекты документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Управления (пункты 12.4, 12.14).

Таким образом, Письмо подписано и направлено уполномоченным должностным лицом.

Доводы апелляционной жалобы о том, что решение суда первой инстанции принято с нарушением норм материального и процессуального права, влекущим его отмену, нельзя признать обоснованными.

Административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с особенностями, определенными статьей 217.1 данного кодекса.

В силу части 3 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; 3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

При этом согласно части 4 данной статьи обязанность доказывания соответствия положений оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые приняли акт, обладающий нормативными свойствами.

По настоящему административному делу приведенные требования процессуального закона судом были выполнены.

Довод административного истца о том, что Письмо обладает нормативными свойствами и не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, судом первой инстанции обоснованно признан несостоятельным с приведением в решении соответствующих мотивов, которые основаны на материалах административного дела.

Согласно требованиям пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. На основании указанной нормы суд первой инстанции правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Остапенко И.М.

Решение суда первой инстанции принято с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 июля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Остапенко Игоря Михайловича — без удовлетворения.

---