Решение Верховного Суда РФ от 16.07.2020 № АКПИ20-165

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим письма Росавиации от 03.09.2018 № 22189/03>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Березиной А.В.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Остапенко Игоря Михайловича об оспаривании письма Федерального агентства воздушного транспорта от 3 сентября 2018 г. № 22189/03,

исполняющим обязанности начальника Управления поддержания летной годности воздушных судов Федерального агентства воздушного транспорта (далее — Росавиация) в адрес начальников (руководителей) межрегиональных территориальных управлений Росавиации направлено письмо от 3 сентября 2018 г. № Исх-22189/03 (далее — Письмо), в котором сообщается, что при организации и проведении инспекций гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности и выдаче соответствующих документов в соответствии с требованиями Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 175 в редакции от 25 января 2016 г., выявлены неоднократные случаи подачи заявок и предоставления воздушных судов для выполнения на них необходимых работ как единичных экземпляров воздушных судов (далее — ВС), не являющихся таковыми по определениям, изложенным в Федеральных авиационных правилах «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 апреля 2003 г. № 118 (абзац первый).

Во втором абзаце автор Письма обращает внимание на то, что в настоящее время значительное количество воздушных судов, на которые имеются сертификаты типа (в том числе выданные иностранными государствами), имеют сертификаты летной годности единичных экземпляров воздушных судов, что не позволяет осуществлять их безопасную эксплуатацию и поддерживать необходимый уровень безопасности полетов.

С целью устранения выявленных недостатков исполняющий обязанности начальника Управления поддержания летной годности воздушных судов Росавиации считает необходимым при выполнении процедур по организации и проведению инспекций воздушных судов для оценки их летной годности строго руководствоваться требованиями пунктов 33, 33.1, 33.1.1, 33.2 Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 175 в редакции от 25 января 2016 г., и требованиями пунктов 1, 6 Федеральных авиационных правилах «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 апреля 2003 г. № 118, независимо от указанного ранее в сертификате летной годности (далее — СЛГ) и свидетельстве о регистрации ВС определения воздушного судна как единичного экземпляра воздушного судна (ЕЭВС) или экземпляра воздушного судна (ЭВС) (абзац третий).

Рекомендации Письма его автором предписано довести до генеральных директоров сертификационных центров воздушных судов, находящихся на территориях, подконтрольных управлениям (абзац четвертый).

Остапенко И.М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Письма, ссылаясь на то, что оно не соответствует действительному смыслу разъясняемых ими нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц, рассчитанные на неоднократное применение и нарушающие права, свободы и законные интересы административного истца, издано органом, не наделенным полномочиями осуществлять нормативное правовое регулирование.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что является владельцем воздушного судна — самолета «Соката ТВ-10», имеющего регистрационный номер ____, идентификационный номер ____ согласно записи в Едином государственном реестре прав на воздушные суда и сделок с ними от 23 сентября 2016 г. N ____ и свидетельству о государственной регистрации прав на воздушное судно серии ____, занесенного в Государственный реестр гражданских воздушных судов Российской Федерации в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации как единичный экземпляр воздушного судна, что подтверждается свидетельством о регистрации гражданского воздушного судна от 23 сентября 2016 г. № 2752, выданным Росавиацией, инспекционный контроль летной годности которого проводился дважды, в результате чего выданы сертификаты летной годности от 29 ноября 2016 г. и от 12 декабря 2017 г. При подаче очередной заявки на предоставление государственной услуги по проведению инспекции самолета с целью оценки его летной годности Южным межрегиональным территориальным управлением Росавиации (далее — Южное МТУ Росавиации) решением от 21 февраля 2019 г. на основании Письма административному истцу отказано в предоставлении государственной услуги. Таким образом, исполнение Южным МТУ Росавиации требований, указанных в Письме, повлекло за собой отказ в предоставлении административному истцу государственной услуги по проведению инспекции самолета «Соката ТВ-10» ____ с целью оценки его летной годности.

Однако вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 1 октября 2019 г. указанное решение Южного МТУ Росавиации об отказе в предоставлении государственной услуги по проведению инспекции самолета «Соката ТВ-10» ____ с целью оценки его летной годности признано незаконным.

По мнению административного истца, разъяснения, изложенные в абзаце третьем Письма, не соответствуют статье 36 Воздушного кодекса Российской Федерации, устанавливают новый, противоречащий Федеральным авиационным правилам «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения», утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 апреля 2003 г. № 118, порядок организации эксплуатации ЕЭВС, устанавливают требование перерегистрации ЕЭВС, не предусмотренное воздушным законодательством Российской Федерации, и возлагают на собственника ВС иметь эксплуатационную документацию ВС, не указанную в названных правилах.

Представитель административного истца Фураженко К.А., принимавшая участие в судебном заседании с использованием веб-конференции, заявленное требование поддержала и просила его удовлетворить.

В письменных возражениях на административный иск административный ответчик Росавиация, заинтересованные лица Министерство транспорта Российской Федерации (далее — Минтранс России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) указали, что Письмо имеет индивидуально-определенный характер, адресовано конкретным должностным лицам — начальникам (руководителям) межрегиональных территориальных управлений Росавиации и для сведения — генеральным директорам сертификационных центров воздушных судов, находящихся на территориях, подконтрольных управлениям Росавиации, соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, новые правила поведения не устанавливает, действующие правовые нормы не изменяет и не отменяет.

Сфера применения рекомендаций, изложенных в письме, ограничена компетенцией межрегиональных территориальных управлений Росавиациии, которые осуществляют свою деятельность на основании положений о межтерриториальных управлениях.

В судебном заседании представители Росавиации — Нестерова Е.О., Минтранса России — Коновалов Д.В. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении требования.

Минюст России просил рассмотреть дело в отсутствие представителя.

Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив оспариваемый акт на наличие в нем нормативных свойств, позволяющих применять их неоднократно в качестве обязательных предписаний в отношении неопределенного круга лиц, а также на соответствие их действующему законодательству, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит основания для удовлетворения административного искового заявления.

Статья 36Воздушного кодекса Российской Федерации (далее также — Кодекс) закрепляет, что гражданские воздушные суда, за исключением сверхлегких пилотируемых гражданских воздушных судов с массой конструкции 115 килограммов и менее, а также беспилотных гражданских воздушных судов с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, допускаются к эксплуатации при наличии сертификата летной годности. Сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 года, или акта оценки воздушного судна на его соответствие требованиям к летной годности и к охране окружающей среды. Использование гражданского воздушного судна, имеющего сертификат летной годности, выданный на основании указанного акта оценки, для осуществления коммерческих воздушных перевозок не допускается (пункт 1). Сертификат летной годности выдается уполномоченным органом в области гражданской авиации государства, в котором зарегистрировано воздушное судно, за исключением случаев, предусмотренных статьей 83 bis Конвенции о международной гражданской авиации. Форма сертификата летной годности, выдаваемого на воздушное судно, и порядок его оформления устанавливаются федеральными авиационными правилами (пункт 2).

Из положений статьи 37 Кодекса следует, что сертификат типа выдается уполномоченным органом, на который возложены организация и проведение обязательной сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов, удостоверяет, что конструкция воздушного судна (двигателя или винта) признана в качестве типовой и соответствие этой конструкции установленным нормам летной годности.

Допуск к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения (ЕЭВС АОН) осуществляется в соответствии с Федеральными авиационными правилами «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения», утвержденными приказом Минтранса России от 17 апреля 2003 г. № 118 (далее — Правила № 118), и Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по организации и проведению инспекций гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности и выдачи соответствующих документов, утвержденным приказом Минтранса России от 7 мая 2013 г. № 175 (далее — Регламент № 175).

В силу пункта 1 Правил № 118 ЕЭВС АОН является экземпляр, не имеющий и не имевший сертификата типа, не производимый ранее и в настоящее время серийно, изготовленный в количестве 1 — 3 экземпляров, который допускается к эксплуатации при наличии сертификата летной годности.

Согласно пункту 18 Правил № 118 сертификат летной годности ЕЭВС вступает в силу с даты регистрации в Государственном реестре Системы сертификации в гражданской авиации Российской Федерации (далее — ССГА). Допуск к эксплуатации ЕЭВС осуществляется после его регистрации в Государственном реестре гражданских воздушных судов Российской Федерации. Сертификат летной годности ЕЭВС действует в течение года. Продление сертификата летной годности ЕЭВС производится в порядке первоначального получения сертификата летной годности ЕЭВС в соответствии с Положением о порядке допуска к эксплуатации ЕЭВС АОН.

Аналогичные положения содержит Регламент № 175, в пункте 95 которого указано, что сертификат летной годности (удостоверение о годности к полетам) выдается (продлевается) на период действующих сроков службы (ресурсов) ЭВС или ЕЭВС АОН, но не более чем на два года. Продление сертификата летной годности производится в порядке, предусмотренном для первоначального получения сертификата летной годности.

Регламент № 175 определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Росавиации по проведению инспекции гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности и выдачи соответствующих документов — сертификата летной годности (удостоверение о годности к полетам) ЭВС или сертификата летной годности ЕЭВС.

Раздел II указанного регламента (Стандарт предоставления государственной услуги) содержит исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем.

Для осуществления процедуры выдачи сертификатов соответствия экземпляра воздушного судна или единичного экземпляра воздушного судна авиации общего назначения заявитель предоставляет в Росавиацию или МТУ ВТ заявку на имя руководителя, уполномоченного на проведение данного вида работ (пункт 33 Регламента № 175).

Пунктом 42 Регламента № 175 предусмотрено, что основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги является неустранение заявителем замечаний, выявленных при проведении инспекции гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности. Оснований для приостановления предоставления государственной услуги не предусмотрено.

Вопреки доводам административного истца Письмо основано на приведенных положениях нормативных правовых актов и полностью им соответствует, признаков их расширительного толкования не содержит.

Целью издания оспариваемого документа является выявление случаев ошибочно либо незаконно выданных Росавиацией (ее территориальными органами) сертификатов летной годности и незаконной регистрации ЕЭВС АОН, усиление контроля за деятельностью, связанной с выдачей сертификатов и регистрацией указанных ВС.

Указание о необходимости при выполнении процедур по организации и проведению инспекций воздушных судов для оценки их летной годности строго руководствоваться Правилами № 118 независимо от указанного ранее в сертификате летной годности определения воздушного судна в качестве ЕЭВС АОН основано на требованиях пункта 18 Правил и фактически является ссылкой на него.

Обязанность соблюдать перечисленные в Письме нормативные правовые акты установлена пунктом 3 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396 (далее — Положение № 396).

Письмо адресовано конкретным должностным лицам — начальникам (руководителям) межрегиональных территориальных управлений Росавиации и для сведения — генеральным директорам сертификационных центров воздушных судов, находящихся на территориях, подконтрольных управлениям Росавиации.

Сфера применения рекомендаций, содержащихся в Письме, ограничена компетенцией межрегиональных территориальных управлений Росавиациии, которые осуществляют свою деятельность на основании Положений о межтерриториальных управлениях.

Для сертификационных центров сведения, изложенные в четвертом абзаце Письма, носят информационный характер.

Таким образом, Письмо нового правового регулирования не вводит, обязательных правил поведения, не предусмотренных законом дополнительных обязанностей или правомочий, в том числе о перерегистрации ЕЭВС, ни для адресатов, ни для неопределенного круга лиц не устанавливает, действующие нормы Кодекса, Правил № 118 и Регламента № 175 не изменяет и не отменяет.

Управление поддержания летной годности воздушных судов (далее — УПЛГВС) Росавиации, руководителем которого подписано Письмо, является структурным подразделением центрального аппарата Росавиации, выполняет возложенные на него задачи и функции в установленной сфере деятельности.

Согласно пункту 5.4.28 Положения № 396 и пункту 5.2 Положения об Управлении поддержания летной годности воздушных судов Федерального агентства воздушного транспорта, утвержденного приказом Росавиации от 15 февраля 2018 г. № 121-П (далее — Положение об УПЛГВС), данное управление в установленном порядке осуществляет организацию и проведение инспекций гражданских воздушных судов с целью оценки их летной годности и выдачи соответствующих документов (сертификатов летной годности).

Управление с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право информировать руководителя Росавиации, структурные подразделения и территориальные органы Росавиации, иные государственные органы и должностных лиц, а также субъекты гражданской авиации о выявленных нарушениях требований действующего законодательства, международных договоров Российской Федерации и иных нормативных актов в сфере деятельности Управления. В силу пункта 8.14 Управление имеет право обеспечивать координацию и контроль деятельности соответствующих подразделений территориальных органов Росавиации, подведомственных организаций по вопросам, входящим в компетенцию Управления (пункт 8.3 Положения об УПЛГВС).

Начальник Управления представляет Управление по вопросам, относящимся к сфере деятельности, во взаимоотношениях в том числе и с территориальными органами, а также в пределах своей компетенции ведет переписку и согласовывает проекты документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Управления (пункты 12.4 и 12.14 Положения об УПЛГВС).

В абзаце втором Письма указано на значительное количество воздушных судов, имеющих сертификаты типа, но имеющих сертификаты летной годности ЕЭВС АОН, выданных необоснованно, с нарушением требований Правил № 118. С целью устранения допущенных нарушений законодательства в межтерриториальные управления и направлено Письмо.

Следовательно, Письмо подписано полномочным должностным лицом Росавиации.

В пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Письмо не обладает названными признаками нормативного правового акта, а также признаками акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, носит информационно-рекомендательный характер, не содержит норм права, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений. Вместе с тем в Письме не содержится положений, противоречащих приведенным нормативным правовым актам.

Следовательно, основания для признания его недействующим отсутствуют.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 215, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Остапенко Игоря Михайловича об оспаривании письма Федерального агентства воздушного транспорта от 3 сентября 2018 г. № 22189/03 отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---