Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 21.07.2020 № АПЛ20-170

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 17.03.2020 № АКПИ20-92, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 1 и 2 Инструкции о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, утв. приказом Минздрава РФ от 29.06.2000 № 229>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании частично недействующими пунктов 1, 2 Инструкции о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2000 г. № 229,

по апелляционной жалобе П. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2020 г. по делу № АКПИ20-92, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Министерства здравоохранения Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Ш., М. и К., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) приказом от 29 июня 2000 г. № 229 (далее — Приказ) утвердило Инструкцию о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (далее — Инструкция).

Нормативный правовой акт 20 июля 2000 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 2321, 31 июля 2000 г. опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти № 31 и 13 сентября 2000 г. в «Российской газете» № 177.

Пунктом 1 Инструкции определено, что профессиональная гигиеническая подготовка проводится при приеме на работу и в дальнейшем с периодичностью: для должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией мясо-молочной и кремово-кондитерской продукции, детского питания, питания дошкольников, — ежегодно, исходя из того, что данный контингент работников является наиболее вероятным источником риска для здоровья населения; для остальных категорий работников — 1 раз в 2 года. Профессиональная гигиеническая подготовка должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, обязательная для лиц, впервые устраивающихся на работу, а также не прошедших очередную аттестацию, проводится: по очной форме (6 — 12 — часовые программы); по очно-заочной форме (самостоятельная подготовка по методическим материалам с консультацией специалистов), очная часть программы составляет не менее 4 часов; по заочной форме (самостоятельная подготовка по предлагаемым методическим материалам). Профессиональная гигиеническая подготовка может проводиться: на базе организаций, имеющих лицензию на образовательную деятельность, осуществляющих профессиональную гигиеническую подготовку и аттестацию указанных выше категорий работников; непосредственно в организациях, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, при условии предоставления помещений и подбора групп однородных профессий (не менее десяти человек в группе).

Согласно пункту 2 Инструкции аттестация указанных выше категорий должностных лиц и работников организаций по результатам профессиональной гигиенической подготовки проводится в центрах государственного санитарно-эпидемиологического надзора (далее — центры госсанэпиднадзора) в форме собеседования или тестового контроля. Аттестация проводится после прохождения профессиональной гигиенической подготовки, которой предшествует прохождение медицинских осмотров и внесение их результатов в личную медицинскую книжку. При положительном результате аттестации по профессиональной гигиенической подготовке отметка о ее прохождении вносится в личную медицинскую книжку и защищается голографическим знаком. При неудовлетворительном результате аттестации отметка в личную медицинскую книжку не вносится. Неаттестованные должностные лица и работники организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, направляются на повторную профессиональную гигиеническую подготовку по очной форме, не ранее чем через 1 неделю. В случае повторных неудовлетворительных результатов аттестации центр госсанэпиднадзора уведомляет об этом руководителей организаций, работники которых не прошли аттестацию.

П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать пункты 1, 2 Инструкции не действующими в части, обязывающей лиц, получивших профессиональное образование или дополнительное профессиональное образование, изучивших и прошедших аттестацию по программам разделов о гигиенических знаниях, при приеме на работу и ежегодно проходить профессиональную гигиеническую подготовку и аттестацию, если их деятельность связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией мясо-молочной и кремово-кондитерской продукции, детского питания и питания дошкольников. В обоснование заявления ссылался на то, что оспариваемые положения противоречат статье 36 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) и части 4 статьи 73 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании).

В административном исковом заявлении указано, что оспариваемые пункты ограничивают право на труд лиц, получивших профессиональное образование или дополнительное профессиональное образование, изучивших программы разделов о гигиенических знаниях и прошедших по ним аттестацию, поскольку работодатели не допускают до работы лиц, не прошедших гигиеническую подготовку и аттестацию согласно Инструкции.

По мнению административного истца, пункты 1, 2 Инструкции также создают основания для привлечения лиц, не прошедших гигиеническую подготовку и аттестацию при осуществлении ими трудовой деятельности, к административной ответственности.

Минздрав России, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее также — Роспотребнадзор), Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России), Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Инструкция издана уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а оспариваемые положения не противоречат действующему законодательству Российской Федерации, прав административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления П. отказано.

В апелляционной жалобе П., не согласившись с таким решением, просит его отменить ввиду неправильного применения судом норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что в Законе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения не указано на необходимость прохождения лицами, получившими профессиональное образование и изучившими программы разделов о гигиенических знаниях, ежегодной профессиональной гигиенической подготовки при работе в организациях, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией мясо-молочной и кремово-кондитерской продукции, детского питания, питания дошкольников.

Административный истец ссылается также на то, что центры гигиены и эпидемиологии, подведомственные Роспотребнадзору, не обладают властно-распорядительными функциями, в связи с чем они не вправе проводить аттестацию указанной выше категории работников по результатам профессиональной гигиенической подготовки.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минздрав России просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, указав, что оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Минтруд России также представил возражения на апелляционную жалобу, в которых просит в ее удовлетворении отказать, считая, что обжалуемое решение принято судом первой инстанции при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.

Административный истец П. и Минюст России о времени и месте судебного заседания извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 1, 2 Инструкции не действующими в оспариваемой части отсутствует.

Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

В силу пункта 1 статьи 2 названного закона санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается в том числе посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора; проведения социально-гигиенического мониторинга; мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны осуществлять гигиеническое обучение работников (статья 11).

Гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляются при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (пункт 2 статьи 36).

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1217 «Вопросы Министерства здравоохранения Российской Федерации», действовавшего на день издания Приказа, данное министерство являлось федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Исходя из ранее действовавшего Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1997 г. № 659, основными задачами этого министерства являлись: осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности (подпункты 3, 4 пункта 6), организация разработки федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов и утверждение их (подпункт 28 пункта 7).

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Инструкция утверждена Минздравом России в рамках реализации предоставленных ему полномочий, в соответствии со статьями 11 и 36 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, с соблюдением процедуры издания, введения в действие и опубликования нормативного правового акта. Данное обстоятельство подтверждается вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2018 г. № АКПИ18-501.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения Российской Федерации было упразднено (пункт 12), образованы Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, которой переданы функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического надзора упраздняемого Министерства здравоохранения Российской Федерации (пункт 13).

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что пункты 1, 2 Инструкции в оспариваемой части соответствуют нормам действующего законодательства Российской Федерации.

В статье 3 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения закреплено, что законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 23 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» предусмотрено, что работники, занятые на работах, которые связаны с обращением пищевых продуктов, оказанием услуг в сфере розничной торговли пищевыми продуктами, материалами и изделиями и сфере общественного питания и при выполнении которых осуществляются непосредственные контакты работников с пищевыми продуктами, материалами и изделиями, проходят обязательные предварительные при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры, а также гигиеническое обучение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 29 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

Вопросы, связанные с гигиеническим воспитанием и обучением, регламентированы в статье 36 названного закона.

Гигиеническое воспитание и обучение граждан обязательны, направлены на повышение их санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни (пункт 1).

Гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляются в том числе при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (абзац четвертый пункта 2).

Таким образом, гигиеническое воспитание и обучение, в том числе профессиональная гигиеническая подготовка и аттестация, являются санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями, направленными на предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Оспариваемые нормы Инструкции, предусматривающие проведение профессиональной гигиенической подготовки (при приеме на работу и в дальнейшем) для должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией мясо-молочной и кремово-кондитерской продукции, детского питания, питания дошкольников, а также аттестации указанной выше категории должностных лиц и работников по итогам этой подготовки, согласуются с приведенными законоположениями и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в упомянутом им аспекте.

Судом первой инстанции обоснованно отмечено в обжалуемом решении, что профессиональная гигиеническая подготовка и аттестация представляют собой особый порядок допуска при приеме на работу и в дальнейшем должностных лиц и соответствующих работников к осуществлению деятельности, связанной с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, направлены на профилактику и предотвращение инфекционных заболеваний, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и соответствуют действующему законодательству.

В связи с изложенным довод апелляционной жалобы о том, что в Законе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения не указано на необходимость прохождения лицами, получившими профессиональное образование и изучившими программы разделов о гигиенических знаниях, ежегодной профессиональной гигиенической подготовки при работе в организациях, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией мясо-молочной и кремово-кондитерской продукции, детского питания, питания дошкольников, не дает оснований для вывода о незаконности оспариваемых положений Инструкции.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что центры гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора не вправе проводить аттестацию указанной выше категории должностных лиц и работников по результатам профессиональной гигиенической подготовки, является несостоятельным.

Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554 и действовавшее на день издания Приказа, устанавливало, что санитарно-эпидемиологический надзор в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в Российской Федерации осуществлялся государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации (далее — Служба), являвшейся единой федеральной централизованной системой органов и учреждений (пункт 1), в которую входили Минздрав России (департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору), центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации и другие учреждения санитарно-гигиенического и эпидемиологического профиля (пункт 5); Минздраву России непосредственно подчинялись федеральный центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора, центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации (пункт 7).

В силу подпункта 8 пункта 13 названного положения органы и учреждения Службы в соответствии с возложенными на них задачами организовывали работу по гигиеническому воспитанию населения, участвовали в обучении граждан, аттестации гигиенической подготовки работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 января 2005 г. № 23-р в целях обеспечения деятельности органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, путем реорганизации в форме слияния федеральных государственных учреждений — центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора созданы федеральные государственные учреждения здравоохранения — центры гигиены и эпидемиологии, подведомственные Роспотребнадзору.

Пунктом 1 Порядка осуществления территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека координации и контроля деятельности центров гигиены и эпидемиологии, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 10 октября 2006 г. № 332, установлено, что территориальные органы Роспотребнадзора осуществляют координацию и контроль деятельности центров гигиены и эпидемиологии за полнотой и качеством профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (подпункт 1.5.6).

Приказом Роспотребнадзора от 23 октября 2005 г. № 751 утвержден Временный регламент взаимодействия территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и федеральных государственных учреждений здравоохранения — центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации при выполнении основных функций по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия человека и защиты прав потребителей.

На основании пункта 1.1 данного регламента территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъекту Российской Федерации разрабатывает и в срок до 15 декабря предшествующего планируемому периоду года утверждает план работы на очередной год по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, который включает перечень и объем санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, проводимых федеральным государственным учреждением здравоохранения — центром гигиены и эпидемиологии в субъекте Российской Федерации, в том числе по аттестации работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Как следует из приведенных нормативных положений, в полномочия правопреемников центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора — центров гигиены и эпидемиологии, находящихся в ведении Роспотребнадзора, входит проведение аттестации работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Полномочия центров гигиены и эпидемиологии, находящихся в ведении Роспотребнадзора, на проведение аттестации указанной выше категории работников подтверждены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2018 г. № АКПИ18-501.

Судом первой инстанции также правомерно отвергнут довод административного истца о противоречии оспариваемых предписаний Инструкции части 4 статьи 73 Закона об образовании, предусматривающей, что под профессиональным обучением по программам повышения квалификации рабочих и служащих понимается профессиональное обучение лиц, уже имеющих профессию рабочего, профессии рабочих или должность служащего, должности служащих, в целях последовательного совершенствования профессиональных знаний, умений и навыков по имеющейся профессии рабочего или имеющейся должности служащего без повышения образовательного уровня. При этом суд обоснованно исходил из того, что профессиональная гигиеническая подготовка не относится к числу профессионального обучения, получаемого по программам повышения квалификации рабочих и служащих, и не подлежит итоговой аттестации в порядке, установленном статьей 74 названного закона.

Нормативные правовые акты большей юридической силы, устанавливающие иной порядок проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, отличный от указанного в оспариваемых предписаниях Инструкции, отсутствуют.

Поскольку какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункты 1, 2 Инструкции в оспариваемой части не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал П. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу П. — без удовлетворения.

---